体制创新才是国家治理关键

燕继荣

在一般的理解中，创新首先被赋予经济学的含义，被看成是一种工具和手段，所以，技术创新、科技创新成为人们关注的焦点。在过去的较长时间，创新主要被理解为企业行为，但冷战结束以后，国家意识形态和制度优越性的竞争转化为国家综合实力的较量，而技术创新、科技创新作为国家综合实力的核心要素，又被赋予国家发展的战略意义，因此，基于技术创新的“创新型国家”概念应运而生。

对于当下的中国经济而言，创新无疑具有重要而紧迫的意义。其实，创新不仅具有眼前的经济功效意义，更为根本的是，创新是任何一个世界性大国的条件和标志，也是一个引领世界的大国必须承担的责任和发挥的作用。因此，创新议题必须从国家发展战略的高度予以考虑。

一个国家该如何创新

创新概念的经济学阐释通常被认为起源于美籍经济学家熊彼特于1912年出版的《经济发展概论》。熊彼特强调，创新并不等于发明，一种发明只有成功应用于经济活动时才能算作创新。创新主体不是实验室的科学家，而是有胆识、敢于承担风险又有组织实干才能的企业家。他还特别考察了创新与经济发展的关系，认为经济会由于创新而增长，但这种增长呈现周期性。创新一旦出现，往往会引起其它企业模仿，而普遍的模仿，则会引发更大的创新浪潮，于是经济走向高涨。但当较多的企业模仿同一创新后，创新浪潮便消逝，经济会出现停滞，如果经济要再度增长，就必须有新一轮的创新。所以，只有不断创新，才能保证经济持续增长。资本主义经济增长的过程是通过繁荣、衰退、萧条和复苏的周期实现的，而创新正是决定这种周期的主要因素。经济危机是创新过程中不可避免的周期性经济现象，经济繁荣之后，便是衰退，衰退和萧条就是危机，而摆脱经济危机只有通过新的创新。

创新不仅是企业发展的动力，也是国家繁荣的基础。当今世界200多个国家和地区，不同的执政党奉行不同的意识形态（主义）和政策主张，并坚信自身的制度最为优良。这固然反映了一定的现实，但也容易使人误解，以为国家治理的核心就是主义和制度的较量。其实，撕去党派的标签会看到，创新能力才是国家竞争的核心，保持创新性才是国家治理的真问题。现代政治学为国家发展评估提供了三个维度的考察标准，即：个体的自主性（人民幸福程度）——主要表现为公民生活满意度和公民权益的实现和保障程度；社会的和谐度（社会发展程度）——主要表现为社会组织发育和社会自助自治程度；国家的竞争力（国家富强程度）——主要表现为国家的综合实力（硬实力和软实力，包括物质生产能力、军事行动能力、国家凝聚力和文化领导力等）。

从国际竞争的角度看，国家综合实力的竞争，实则是国家创新性、成本性、阻力性、风险性四种要素的比拼。创新性反映的是国家发展的动力和发展的可持续性；成本性反映的是国家机器运行和维护的总体成本；阻力性反映的是国家发展遇到的现实阻力，包括自然不利条件和人为阻碍因素；风险性反映的是国家潜在的危机机会和风险程度。一个国家如果能够不断促进创新，有效控制国家运行和维护成本，减少发展的阻力，规避和克服风险和危机，那么，它的未来就会被看好，值得期待。

对于一个国家和地区而言，创新能力至少体现在三个方面：一是知识创新能力，二是技术创新能力，三是管理创新能力。知识和观念创新主要是教育机构尤其是大学的职责；技术创新主要是科研院所、企业和企业家的任务；管理创新主要是管理者尤其是政府管理者、企业和社会组织管理者的责任。知识创新需要完备而系统的教育体系和宽松的教育环境，特别需要开放的个性化思考和自由表达的空间；技术创新要求开放的信息系统，社会需求导向的研究激励，充裕的人才和物质支持；管理创新要求管理团队的责任意识，以管理需求为导向的创新动力和激励，开放的管理体系，积极进取的管理文化。

管理创新作为创新环节和创新过程的基础和核心，不仅为知识创新和技术创新提供必要保障，而且，也是降低交易成本、减少发展阻力、克服社会经济政治危机、规避风险的唯一途径。所以，促进创新的关键还在于推动管理创新。

什么阻碍了创新

经济全球化的提速，更加凸显了创新对于一国发展的重要意义。正唯如此，那些雄心勃勃的大国很早就确立了技术创新的发展道路。中国在大力引进生产技术促进经济发展的30年后，也意识到了自主创新的重要性，并把推进自主创新、建设创新型国家作为重大战略决策。

有研究指出，创新型国家是指以技术创新为经济社会发展核心驱动力的国家。这些国家创新投入高，国家的R&D（研究与开发）支出占GDP的比例一般在2%以上；自主创新能力强，国家的对外技术依存度指标通常在30%以下；创新产出高，科技进步贡献率达70%以上。

然而，创新并不是攻关小组依靠突击行动就能立竿见影的产物，甚至也不是国家投资的浩大的科技工程的直接产物，它更像是一个国家的制度安排、市场秩序、政策导向、产业结构、供需关系、人才资源等综合要素相互结合的自然结果。我们通常很难设定创新的具体目标，也很难笼统地说明达到什么条件就能产出结果，但大体能够明白什么状况会不利于或阻碍创新。

知识陈旧、信息闭塞的思想观念体系肯定不利于创新；过度强调统一、集中、一致的教育体制肯定不利于创新；封闭垄断、缺乏内部竞争的生产体系肯定不利于创新；政府过多干预，过度使用行政审批和限制指令的管理体制肯定不利于创新；封闭排外、限制流动性的政策体系肯定不利于创新。

创新要有“加减法”思维

在创新型国家计划中，通常能够看到的是政府投入了多少资金，设立了多少科研项目，组建了多少科技攻关队伍，建立了多少科技园区等内容。应当承认，这些努力当然是必要的。但也应当明白：促进创新的改革和努力，实际上是包含了基于“加法”和“减法”两种思维的工作。

所谓“加法”思维，就是分析创新主体之能力——诸如学习能力、科研能力、生产能力等——的构成，本着提升创新主体能力的目的而设计政策。基于“加法”思维的工作就是从正面思考如何提高创新主体的能力，并为之做出相应努力，这种努力的政策转化一般表现为增加人财物的投入以及相应的政策激励。

所谓“减法”思维，就是分析创新所需要的条件，本着减少和消除创新障碍的目的而设计政策，并付诸行动。

总之，创新战略既是一个正向的政府投资计划，也是一个反向的国家系统改造工程——改造那些不利于创新的体系和政策。这也就是说，国家创新不仅需要政府的直接投入，而且，更主要的，还需要革新现有体制，消除来自制度和政策方面的种种障碍。要让更多的人参加到创业、创新的潮流，就要根据社会需要，为每个人的创业创新创造条件，提供便利。例如，新的技术条件创造了新的商业模式和工作方式，一些新的创业者无需特定的企业组织，在自己家里就可以洽谈业务、订立合同，并按合同完成任务。这种状况改变了传统的企业经营和管理方式，也必然要求政府改变基于企业经营的经济管理模式，提供新的服务和保障。为此，政府需要创新管理体制和机制。为了避免政府不作为和乱作为，必须做好三个清单：一是负面清单——规定什么行业不许进入，什么行业限制进入；二是权力清单——依法列出政府权力事项，法无授权不可为；三是责任清单——规定政府及其下属部门在执法施政的时候必须按程序办事，按规定日期回应或批复。