政策过程的基本模式及其发展取向

唐晓英

(黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018)



政治学研究

政策过程的基本模式及其发展取向

唐晓英

(黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018)

在现代社会，依赖官僚制系统输出的权力主导型政策呈现出集中化、等级化和家长式作风的消极特征，表现在政策目标群体依赖政策制定者的自我构建，政策执行过于重视自上而下的方法，政策评估体系过于单一化和简单化。为了克服这一政策模式的弊端，联盟型政策借助政策过程中存在的核心信仰，对不同的政策行动者进行分类，界定了支持者、中立者和反对者联盟。不同联盟内部及其外部之间的集体行动和协同一致为政策过程提供新的分析视角和应用模式。但是，现代公共事务的复杂性和不确定性决定了需要克服两种模式的缺陷和不足，寻求新的政策发展趋向，而政策网络模式的出现和发展，为重新理解政策过程提供了新的分析视角，也为政策作为解决公共事务的工具呈现出科学性和可行性。

政策过程；权力主导型政策；联盟型政策；政策网络

在传统的政策分析框架中，认为政策过程只要具备强有力的权力主导特性，政策就能有效地实现既定的政策目标和呈现出较强的政策效能。然而，随着公共事务复杂性的加剧、公民权的进一步发展以及参与政策渠道的多元化，权力主导型政策面临着一系列的不足。联盟型政策的构建跳出传统的政策过程仅仅依赖行政机关、立法机关以及各种集团或利益集团决定的“铁三角”观念，以政策的子系统作为分析单元，来实现政策过程的协同共治和集体行动。本文通过论述两种基本模式的特征优劣，以新发展的政策网络作为落脚点，来理解政策过程和促进政策作为工具应用的科学性和可行性。

一、消极性结构特征——权力主导型政策的隐含逻辑

政策过程的实质，是不同的政策群体寻求政策最高制定者制定有利于各自群体的政策、方案和计划的活动过程。政策最高制定者的权力限度、运行方式及其结构，对政策的结果产生重要影响。不过，权力结构是由政治过程决定的。政治过程中的权力结构，必须依赖某种特定的形式加以具体化，才能实现对政策过程中的控制和支配。由政治与行政二分理念所产生的政治与行政在形式或实质上的区分，为这一具体化形式奠定了理论基础。在这种理论的影响下，官僚制结构成为政治权力结构一个具体形式。“官僚制作为强大的、专业性的和承担责任权威的制度性节点(an institutional node)，将分散化的公众行动汇聚成连贯一致的政策方面日益地变得不可或缺”。[1]官僚制结构的特点在于其运行过程的高效率和强执行力，依靠权力的层层负责和上级对下级的链式控制，官僚制结构的优势得以最大程度地发挥出来。依靠官僚制系统输出的政策，表征为权力主导型政策。它被描述为官僚主导政策及其运行的全过程，权力发挥一切号令并指导一切具体行为，具体行为方式是纵向的、一以贯之的，每一个政策行为体必须严格按照自身的角色行事，对政策裁量要严格控制。至于具体的政策效果，主要取决于政策制定者能否正确地确立政策目标、能否有效地保证执行者按既定的政策目标实施政策，其他的组织和群体不具备政策制定与执行的条件。政策的制定和执行只是行政官僚或通过其授权的代表来履行的任务。权力主导型政策被看成是官僚将要做什么或不做什么的权威性决定，政策问题既流向权威角色也出自权威角色,并通过官僚制组织自上而下地贯彻执行。权力主导型政策在强化政策目标、控制政策执行中发挥出独特的优势和执行力，使得公共政策成为现代社会中解决公共事务的有力工具。然而，在现代社会,公共事务的复杂性日益加剧,大多数政策问题的分散化倾向日益凸显,公众对政策诉求和政策结果的期望日益增强。在这种背景下，权力主导型政策日益呈现出消极和被动性的特征。

一方面，权力主导型政策对政策目标群体进行消极建构。美国学者海伦·英格兰姆认为，政策受众大致可分为“强势群体、弱势群体、竞争者、依赖者、不正常者”等五方面的内容，这些不同的类型在政策中获得的收益和成本的分担是不同的，政策主导者对这些群体所使用的政策手段也各不相同。[2]强势群体总是被选定为从政策中享受好处的目标群体，但对需要承担成本的政策却很少被选择为目标群体，即使被选择，他们也有能力形成某种特定的政治权力来动员群体成员规避承担的成本带来的不利影响，或通过影响政策制定者制定其它有利于该群体的政策来弥补受到的损失。当强势群体被要求分担部分政策成本的时，对他们采取的手段也是最低程度的强制，大多依赖该群体的自愿服从和自觉行动。竞争者被置于较远的政策目标群体方位上，只是偶尔成为政策的直接受益者，但他们也并非某些带有成本分担政策的接受者，他们有足够的权力来化解施加在他们身上的成本负担。如果该群体成为某些成本分担政策的接受者，他们只是象征性地承担而不是实质性地承担。针对他们的政策工具既使用正面的刺激手段，也使用负面的刺激手段，但更多地表现为强制性的手段。依赖者群体是受益型政策的接受者，但他们从政策中受益的程度比通常想象得要低，即使存在针对该群体设计的获益型政策，他们也常常成为次要的目标群体。这些具体的依赖者往往被政策所轻视，政策也不需要借助于什么样的特殊手段来给予他们激励，在行动者看来，政策是他们的行动蓝本，而行动对政策方案本身不会有太多的反应。那些对政策带有异样眼光和态度的人们往往被建构为不正常者，很少成为受益型政策的接受者，即使有这种情况存在，大多以第二梯队的受益者身份出现，是最遥远的政策目标群体，制裁和高压是对付这些群体的首选手段。政策设计方案对目标群体的序列化、等级化的消极建构，在某种程序上和官僚制的属性具有内在性的关联，并使得政策过程的消极性结构特征呈现出稳定性和固化性特征。

另一方面，权力主导型政策在政策的制定、执行与评估过程中呈现出消极性特征。现代政府的责任制属性规制政策主导者对政策的失败承担某种后果，而且，政策被要求在特定的时期内应取得实际效果，这种双重压力导致政策制定者往往优先考虑和选择那些易于实现的目标和优先挑选那些政策主导者具有解决事务经验和相对能够控制的政策选项，而不是选择那些在实际过程中迫切需要解决的议题或真实存在的问题为优先出发点，因为以问题为导向的议题选择，不仅需要政策主导者花费大量的时间和精力，寻求创新性的解决办法，也存在着承担失败风险的倾向。结果是，政策目标设定的科学性受到了抑制，加上经验和能力的限制，政策目的设定往往存在着偏差和不科学的现象。同样，政策的执行过程依据职能部分来组织实施，受部门利益本位主义和部门之间碎片化现象的制约，政策执行过程并不必然按照政策主导者设计的路线图来进行。政策在执行过程中会被执行者调适和修正，因为他们对政策环境的理解与政策制定者存在差异，他们会根据自己所认知的政策环境，对政策作出部分的变动、修改，甚至矫正。同样，政策在执行过程中也面临着资源不足和资源流失的情形，可能出现政策无效的结局。政策评估是针对政策结果而言的，政策评估需要设定特定的程序和指标，不同的程序和指标会对评估产生不同的影响。政策过程的复杂性导致对政策结果的评估变得更为复杂，政策评估需要长期的过程来确定结果。在现代社会，政策评估过程也需要吸纳政策受众的意见和诉求，根据受益对象的真实感受来重新修订原有的评估指标。在权力主导型政策中，政策评估往往依据权力主导者的自我判断和推理过程来作出，往往有意遮蔽政策结果的消极方面和产生的副产品，将结果评估简单化和抽象化，导致政策目标被曲解，政策结果被遮蔽，失去了政策过程借助评估对政策进行调整、完善和终止的功能。

权力主导型政策在聚集政策资源和控制政策过程中发挥着优势，但同时抑制了其它行动者参与政策过程的动机和意愿，导致政策中其它成员对政策存在着不信任、不支持和冷漠现象的大量出现。

二、集体行动的基础——联盟型政策运行的维度

政策作为对公共资源进行权威性分配和再分配的工具，广泛渗透于政治、经济和社会领域。政策过程涉及不同的受众对象和参与群体，不同的群体具有各自的利益取向和行动策略，不同的群体在政策过程中发挥着各自不同的角色和功能。政策的有效性取决于政策行动主体和政策目标群体之间的互动效果，因此那些能够集思广益、群力群策的政策效果往往都是不错的。如此一来，集体的行动和共同的逻辑往往被看成是政策过程分析和研究的重要内容。

美国学者萨巴蒂尔等人提出的“联盟框架”为这一议题提供了理论创新和独特赋值。同样，联盟框架认为政策分析个案不是某一个特定的政府机构或政府单元，而是公共政策的一个子系统。“对许多自上而下的政策执行的研究表明，把分析单元确定为政策子系统而不是特定的组织或项目，已成为一项基本原理”。[3]185一个政策子系统包括来自公共组织、私人组织中对某一政策问题持续关注的行动者，或那些试图去影响某些政策的活动者。政策子系统概念的提出，将政策分析从传统的限于行政机关、立法机关和各种利益集团的“铁三角”模式延伸到另外两个要素中。一是政策分析者和政策研究者。他们在政策思想的产生、传播和发展过程中起着重要作用，对政策制定者施加某种影响，成为现代政策过程中不可或缺的要素，对政策的决策科学化提供必要信息和科学咨询。二是活跃在政策形成和执行过程中各个层级的政府行动者。比较而言，“公共政策运行的质量往往取决于公共政策主体的认知、偏好和个人兴趣，往往体现为一定的私益性，在运用权力的过程中往往会产生寻租行为”[4]，他们拥有相当的自由选择权，知道如何根据不同的地方环境把中央层面的政策转化成具体的政策。他们会依据现实的情境，调适各种政策以适应不同于最高决策情境的需要。联盟型政策对这些参与者和行动者的角色和作用给予了广泛的重视和肯定，扩展了政策参与要素的范围，使之更加符合现代社会的真实情景。在此基础上，联盟型政策从政策过程存在的信仰系统出发，通过对信仰系统的分解与分层，来透视政策过程的属性和特征。人类生活在一个对各种政策问题并不完全确定和并不完全作出理性决策的现实之中。当人们利益和偏好不相容或出现冲突时，人类往往会存在着不同的选择，包括较好的和较差的选择。“即使每个人都是完全善意的，有些人也会合理地给予许多复杂的道德要素和经验要素以不同程度的重视，而这些要素又影响着对于政策的选择。对于这种人类局限性的承认并没有包含道德怀疑主义。”[5]因此，信仰系统在政策领域不仅真实存在，也被大量的政策行动所感知，成为分析政策的一个重要因素。倡导联盟框架将信念系统构建为三个结构层次——深层核心信仰、政策核心信仰以及第二层面的信仰。深层核心信仰是基本的规范和本体性的原理，它跨越所有政策子系统，转变起来非常困难，类似宗教信仰的转变。由人类的本性，各种主要价值的相对优先性，分配性正义的基本标准和社会文化认同等说明性成分构成。政策核心信仰以子系统中的根本性政策立场为特征，它贯穿于整个子系统。尽管变化困难，如果现实经验揭示出一些严重的反常现象，也能发生一定的改变。它由基本的价值偏好取向、公众和专家参与政策的愿望以及不同政府层级之间分配权威的行政体制等说明性成分构成。第二层面的信仰通常仅为子系统的一部分，易于根据新的数据资料、新的经验或变化中新策略的出现而改变。它由绝大多数行政规则、预算分配方式、法令解释及具体项目的绩效等说明性成分构成。

政策的核心信仰和第二层面的信仰塑造着政策子系统中不同联盟的出现、产生和变化，使政策子系统出现了支持者、中立者和反对者联盟。政策信仰系统对联盟之间的行动起到黏合剂的作用，使不同的联盟之间易于展开集体行动。政策主导者如果能发现不同联盟之间的政策需求，及时调整政策过程中资源配置的方式，不同联盟之间的集体行动会更加明显。联盟型政策为集体行动提供了基础。一方面，对单个联盟而言，由于拥有共同的目标和信仰，能够寻找到在联盟成员中公正处理各种利益冲突的方案和从事更好的合作，因为联盟内部不断地相互作用，更好地降低了交易成本和提升集体行动的能力。对不同的联盟而言，由于每个联盟与其它联盟处在竞争和对立的关系中，如果同盟者不致力于集体行动，则其潜在成本将是巨大的，因为联盟本身即是一种巨大的收益，联盟成员会自觉地投入到联盟行动当中。另一方面，减少了搭便车行为倾向的发生。在联盟框架中，“联盟成员共享的信仰减少了搭便车的行为倾向，共享政策核心信仰的行动者相互信任，在决定做什么时能考虑对方的利益以及增加公平分担追求共同目标成员的意愿”。[6]

联盟框架对政策的变迁过程提出了新的视角，导致对政策的变迁分析跳出了传统上依赖政策主导者的观念，不仅丰富了政策过程，也进一步对政策变迁提供了合理的解释框架。联盟框架认为，政策变迁并不是由政策系统内部处于主导地位的政府和拥有影响力的利益集团单独决定的，而是由政策联盟内部和政策联盟之间政策取向的学习所推动的。在获得同一联盟中其它成员的信息基础上，政策行动者会开展改变政策核心信仰的学习。同时，不同的联盟之间也会开展跨联盟的政策学习。其中，不同类型的职业论坛为跨联盟政策学习提供了论坛。另外，公共舆论也为推动政策提供了主要动力。公共舆论为不同联盟成员获取政策信息和认识政策议题提供了信息保障，使联盟之间展开更有广度和深度的学习。尽管公共舆论很少实质性地影响政策制定，但它对各种问题严重性的判断提供信号，并影响政策议题优先选择的次序。联盟框架“提出了一个相对明确地区分主要的和次要的政策变迁标准，主要的变迁是一个政府计划的核心方面的变化，次要的变迁则是第二层面的变迁，正是政策变迁的主体和范围决定着它是主要的变迁还是次要的变迁。”[3]206在政策学习的基础上，当所有主要联盟视当前的政策为不可接受时，他们愿意参加协商谈判，以希望找到一种所有人都认可的解决方案，或在公众关注某一政策问题的巨大浪潮的推动下，一个联盟替代另一个联盟，主要的政策变迁就会发生。

联盟型政策从政策的信仰系统出发，系统地分析了影响政策过程的各种要素，以及由政策学习所导致的政策变迁过程，为政策过程的集体行动提供了新的分析模式和框架。“联盟政策作为一种分析工具，把来自于各级政府不同部门中的大量行动者聚合成许多可管理的单元，把信仰系统和政策概括为一系列的目标、对问题及其原因的察觉和被组合成为多层政策偏好，在同一张画布上描绘出信仰和政策。”[3]220同样，联盟型政策也存在着不足。首先，这种分析模型并不适用所有的政策，或者说，并不是所有的政策领域都按照联盟框架的逻辑运行。这种分析模型只适用于特定的涉及不同利益群体的政策领域，比如水资源利用，环境污染以及某些管制型政策领域。这些领域的政策存在着相互对立的群体或联盟。但在现代社会，大多数政策并不涉及对立性甚至冲突性群体的政策，一些政策设计的目的就是抑制不同群体的利益冲突，缓解它们对社会构成的挑战，而这些政策随着社会的不断进步，逐渐会成为政策领域的主导型政策，导致联盟政策的解释范围和解释力不断下降。其次，联盟型政策适用于各种政府层级之间权力配置相对松散，上下级权力结构之间并不保持单一垂直的行政体制中。比如在分权制结构或者议会制权力结构分配体制中，联盟型政策具有较强的解释力。在我国的行政体制中，联盟型政策的解释力有限，适用性存在着限度。不过，政策过程中各种不同群体之间以政策信仰为粘合剂产生的集体行动在任何模式的政策活动中都意义非常，这也意味着有效的群体性活动对于政策来说具有极为重要的作用。相反，政策的结果不仅会背离原初的目标，也会导致大量无效政策的出现和产生。

三、政策网络——政策过程发展的新趋向

吸纳政策过程中权力主导型政策体现出的高效率、强执行力以及政府在整个政策过程中的主导型地位。与此同时，政策过程吸纳联盟型政策中各种新的参与者与行动者，联盟之间复杂互动的集体行动、以及政策学习和政策核心信仰黏合作用的优势，并克服二者各自的弊端，发展和形成一种新的政策模式，使其不仅符合现实社会的需要，也能更加准确地辨识和理解政策过程，是政策分析领域的重要趋势。政策网络以其特有的优势和广泛的涵盖性内容成为新的发展趋势的产物。政策网络是各种参与者和行动通过彼此交往互动所形成的复杂的、网络化结构的政策集群。在政策网络中，以单一决策为中心，依靠等级制结构自上而下加以贯彻的传统模式难以适应复杂、多维的现实情境。同样，依靠政策核心信仰、学习、变迁的简单的线性进程演进逻辑也不符合现代政策过程的真实图景，只有一种多元、多维、多层，交叉互动和彼此交往合作的网状结构的政策过程，不仅具有解释力和分析力，也更加符合现代政策过程的发展逻辑和真实情景。就政策网络的具体特征而言，主要包括“相互依赖、资源交换、博弈互动、网络自治”等内容。[7]政策网络化从两个层面吸收了传统政策模式的积极价值。一方面，肯定政府的“导航”作用和重视政府对其它参与者的整合功能。在任何政策过程中，政府作为最重要和拥有巨大公共资源的参与者，它必然拥有一定的自由裁量权来决定向某些群体和某些领域优先投放和分配资源。政府的导航作用体现在通过资源的分配，制定法律和制度，确定社会发展战略，界定其他参与群体的参与机会和空间，引导其他参与群体将自身运用的资源投向某一特定的领域和优先发展的项目上。另一方面，将更多的行动者和参与者整合进政策网络中，并重视政策学习和集体行动的过程。对政策网络来说，行动者和参与者不仅包括传统的政治家、政党领袖、行政官僚、议员、参议者、利益团体、专家学者、新闻传媒等，也包括公共部门、半公共部门及私有部门, 非政府组织、公民个人、私有企业、民间组织、利益集团和第三部门等众多行动者,它们以个体形式参与政策过程。广泛的参与者和行动在政策网络的范围内行动，不仅形成正式的组织结构，也形成非正式的、复杂的、开放的组织结构。但要使不同的参与者之间能够展开合作，他们在共同认知政策的基础上，相互交流，相互影响、相互促进，对政策的理解从一个层次跃进到更高的层次，他们有分歧也有共识，有交锋也有退避，在政策认知对象化的过程中，改变了自身，也改变了政策的具体内容，他们通过往复地经历、循环着这系列过程，逐渐地探寻到相对一致的共识，进而促进政策网络中的集体行动。与此对应，在政策网络的每一个体系里，政策参与者们也在不断地碰撞、交锋、交流，他们不断地吸纳精髓，逐渐剔除掉那些争议大、共识性弱或没有共识的选项，不断地改进政策、调试政策和完善政策，不断地提升政策的效果。可以说，政策网络最大限度地容纳了不同层面的行动者，他们以实现共识性利益为依托，力争用一致的行动来尽快地实现他们的共同目标。政策网络在本质上不同于传统的政策模式，它是一种新型的政策模式。“网络不同于科层,其基于共同准则的相互性逻辑,而不是正式的权威关系”[8]。从具体内容来看，网络强调的平等、结构和契合，既不是科层制那种“命令-服从”的强势，也不是随意而为的市场个体行为，它以共识性的价值内核做基础，以有效的管道沟通做纽带，立足一种契约型、依赖性和共享性的社会关系的形成。可以说，政策网络的出现和发展，为政策分析领域和公共治理领域提供新的分析视角和发挥着积极的实践价值。

首先，政策网络有利于解释政策后果和政策失败。政策网络的根本作用是用来解释政策后果，重点关注结构效力对具体政策结果的推助，强调特征分析、结果研判和未果前瞻。在政策网络结构中，许多政策议程的考虑不是局限于单一的行动群体，是多个参与群体或组织进行政策协商和协调的过程，大量的参与者和政策行为主体在政策交互过程中形成了既定关系，要么是正式的，要么是非正式的关系，但这些具体内容都会对政策产生一定的效果。更为重要的是，参与某个政策问题的行动者的网络特征会影响到对政策工具的选择,而合理和科学地选择政策工具，对政策结果具有重要作用。而政策工具选择错位，比如在经济性工具和行政性工具之间选择错位是影响政策后果的重要技术性因素。政策网络试图推动一种更好的政策演进和发展范式，借助于政策网络来不断地推升政策改进和提高相应具体的政策效果，这就是政策网络攸关性对政策后果分析带来的重要启示。对政策失败来说，传统的政策过程认为政策失败是由于政府制定的政策目标不科学，控制力不够,政策工具选取不合理和政策评估的矫正作用不充分。透视政策网络，不难发现，诸多的政策效果不高乃至于失败都是源于政策网络之间的有效联动被割断，抑或是缺少必要的沟通管道所导致的沟通失败，使得诸多政策行动者之间没有形成共识，也没有去协同联动地为一个共同的目标而努力，至于那些契约和博弈早早地就被政策系统束之高阁了。

其次，政策网络有利于提升政策效能。政策效能是政策输出结果的具体化表现，对于提升政策受众的个人及其家庭福祉具有重要现实意义，而政策效能是政策效率和政策效果的协同变量，是政策的重要出发点和落脚点。政策网络中形成的各种结构，对提升政策效能产生重要影响。网络结构既决定了网络主体将什么样的政策议题纳入讨论和拟定的程序之中，并决定解决这种议题采用的工具和解决的方式，也决定网络结构中各种主体扮演的角色和功能。比较而言，政策网络形成的强联结、高度整合的网络结构能够提升政策效能，而弱联结、低度整合的网络结构则不利于政策效能的提升。政策网络效能往往体现在具体的公共政策实践中，政策网络为政策资源、政策主体、政策管道以及各个具体内容的枢纽之间建立了一种有效的解析和合作模式，能够最大限度地提升政策品质，进而有效地实现政策目标。

最后，致力于创建新的治理范式。在社会关系和社会资源布局极端不均衡的情况下，政府的决策范围被诸多问题裹挟了，而陷于政策实践中所显现出来的政府能力的有限性，单凭政府单方很难完成这些错综复杂的问题。政策网络提供了一种新的治理范式——政策网络治理模式。它是治理模式和政策网络模式的混合形式。政策网络治理高度重视网络管理,强调合作与协调。当面对一个复杂的治理问题，并且政策资源高度分散在不同领域，不同的行动者和参与者都拥有一定的政策资源，决策主体与其他行动主体相互依赖时,政策网络治理就能发挥出优势。利用不同主体之间依赖政策网络形成的互动关系,展开与其它参与主体之间的协同与合作,推动政策的顺利执行，降低政策的控制和运行成本。

[1] Paul du Gay.The Value of Bureaucracy[M].Oxford: Oxford University Press,2005：5.

[2] [美]海伦·英格兰姆，[美]斯蒂文·R·史密斯.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].钟振明，朱涛，译.上海：上海交通大学出版社，2005：63.

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[6] 王春城.公共政策过程的逻辑：倡导联盟框架解析、应用与发展[M].北京：中国社会科学文献出版社，2005：23.

[7] 郭巍青,涂锋.重新建构政策过程:基于政策网络的视角[J].中山大学学报(社会科学版), 2009，(3)：161-168.

[8] 孙柏瑛，李卓青.政策网络治理:公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008，(5):106-109.

〔责任编辑：余明全 程石磊〕

2016-06-21

国家社科基金项目“公共政策制定中的伦理责任问题研究”(11BZZ026)

唐晓英(1960-),女(满族)，黑龙江呼兰人，副研究员，从事行政学、地方治理研究。

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1000-8284(2016)12-0049-05