国有林区经济转型发展新路探讨

张　芳，张思敏

(东北农业大学 经济管理学院，哈尔滨 150030)



经济学研究

·闯出老工业基地振兴发展新路专题·

国有林区经济转型发展新路探讨

张芳，张思敏

(东北农业大学 经济管理学院，哈尔滨 150030)

在我国产业结构中,农业属于第一产业，林业是我国农业重点发展的一个环节,在我国市场经济中发挥着基础作用。目前，我国经济发展逐步进入新常态，国有林区面对经济发展的新形势与变化，其转型之路取得一定成就但也存在森工企业产权不清、资金和金融压力巨大、产业结构不理想、基础设施无法满足国有林区发展需要等问题。国有林区在未来的发展中，应该从逐步实行“政企分开”管理体制改革、加强资金和金融投入力度、发展非木产业、加强基础设施建设、提供全方位政策等方面促进自身转型发展。

国有林区；新常态；经济转型

一、国有林区经济转型的历史沿革

截至目前，我国国有林区的经济转型主要经历了1990—1997年的林区“两危”治理阶段和1998至今的天然林保护阶段。

(一)第一阶段：林区“两危”治理阶段(1990—1997年)

我国国有林区在为经济发展做出重大贡献的同时也产生了一些问题，表现为可采森林资源危机(森林资源数量和质量下降、用材林龄组变化、可采资源枯竭)和企业经济危困(企业获得利润低、难以支付职工工资)。“两危”形成于1985年，是由于我国国有林区长期采伐量大于生长量导致的，在1990年及此后的几年间这种现象更为常见，为此，中国开始尝试采取各种措施治危兴林。1993年，党的十四届三中全会修改了《森林法》，实施了分类经营的改革措施，开始了林地使用权有偿转让的探索。1995年，《林业经济体制改革总体纲要》法规的颁布，提高了林业整体配套体制改革的速度。

(二)第二阶段：天然林保护阶段(1998年以后)

20世纪90年代末，我国提出了一系列林业发展策略，以此加快林区的经济改革。我国先后通过天保工程与退耕还林试点，借助科学手段经营固有林和新育林，完善林业架构，提高林产品的可持续开发、林区员工的收益，进行集体林权制度改革，加强林权流转等方式促进林业转型发展。2014年，停止对黑龙江省重点国有林业区天然林的商业采伐，国有林区实行全面保护。2015年3月，中共中央、国务院印发了《国有林区改革指导意见》，确定了国有林区天然林保护的实施方案，推进林区政企分开，创新森林资源管护机制，优化林业资源产权体制，制定完善的林区绩效管理、考核等诸多管理办法。

二、新常态下国有林区经济转型发展现状及存在问题

(一)国有林区经济发展新常态的现状

我国国有林区经过60多年的开发建设，从全面停伐开始已进入木材全面保护的新时期，林区经济发展呈现出了新常态。

1.林区特色经济发展迅速，林下经济等相关产业发展较快。我国各国有林区随着商业森林主伐的停止，生产经营方式发生重大变革，林业发展由木材生产为中心转向生态建设为主，林下经济应时而生，林下种植、养殖、林产品加工，以及森林景观利用等都得到了积极发展并取得了一定成果，林下经济可以在相对短时期内，通过较少投入而获得较多收益，加快资金循环与回笼，在一定程度上可以增加职工收入、调整林业产业结构、巩固集体林权制度改革以及生态文明建设的成果。

2.由森林经营向提供生态产品转变。当前，国家相继启动了退耕还林和湿地公园项目，积极发展国家森林公园、国家级森林保护区和湿地公园，建立国有林区森林旅游产业基地。截至2015年，我国投入生态保护资金 54.54亿元建造森林公园，新增风景林 11.66公顷，改造林17.17万公顷，逐步探索旅游资源开发与森林保护良性发展的产业模式[1]。

3.林业科技和信息化服务水平稳步提高。提升林业信息化服务能力，打造中国林业网智慧决策系统，完成中国林业网第四次重大改版，累计新上线子站1 500多个，打造成基于大数据分析的中国林业智慧门户。建设第二批全国林业信息化示范市、县、基地，形成由 12个示范省、 36个示范市、65个示范县、25个示范基地组成的全国林业信息化示范体系。颁布包含行业级别与国家级别两种层次的多种信息化规范条例。此外，国际交流有序推进，部门间合作融入国家外交大局，签署了中韩、中坦和中肯林业双边合作协议。

4.民生得到改善。2014年，全国完成了11个国家重点生态功能区生态保护与建设规划、12个扶贫开发专项规划的编制工作。森林保障区域增加至27个省，追加贴息贷款99.4亿元。执行林业危房改造8.53万户，规划改造共计158.9万户，中央提供资金支持约245.6亿元，已完工140万户，改善林区500多万人的生活状态。解决行政许可问题共4 500多项，完成行政复议案10件[2]。

(二)存在的主要问题

1.森工企业产权不清。我国各国有林区森工企业产权不明确的问题，一直以来是影响森工企业体制转型的关键所在。产权不清会降低森林资源经营者的积极性，阻碍国有林区生产力发展。一是虚构产权。各国有林区长期以来政企不分，权利与责任划分不明确，森林资源所有者与经营者合二为一，企业肩负着政府管理职能，企业资产与国有资产没有明显界限，国家对于这类森工企业无法进行有效监督。二是林区森林资源所有权虽然属于国家，但企业拥有森林资源实际行使权，由于国家监督存在漏洞、使得企业具有森林资源的管理者与使用者双重身份。所以，大多数企业在日常经营过程中会利用这一漏洞，过量采伐森林资源获得经济利润，造成森林资源破坏严重。

2.资金、金融压力普遍巨大。我国国有林区由于计划经济的影响，经济的发展多以财政的转移支付来实现。各林区受政企合一体制限制，导致国有林区森工集团既要承担本企业的日常运行成本,还要支付政府开销和一些社会性支出。以大兴安岭森工集团为例，2014年初,大兴安岭地区银行债务30.7亿元、企业债券13.0亿元,每年社会保险资金缺口2.4亿元。林区每年约有200万立方米的木材采伐受到“停伐”的影响,大兴安岭也因此年均木材销售收入下降了约8亿元,GDP降低4.4%。依据我国规定,国家财政在天然林管护方面多支付4.8亿元,但政策落实往往不到位，有3.3亿元资金缺口,这也增加了林区经济社会发展的资金压力。[3]林区经济的转型和发展离不开信贷服务，这些信贷服务可以提供更多的资金保障，弥补在某些特定情况下国家财政投入资金不足的情况。但是在很多林区，很难开展相关的借贷服务，加上宣传力度不够、办理程序复杂，不少林区内的居民对于信贷政策不了解，即便是稍有了解有办理意愿，面对繁琐的办理程序，通常选择放弃，难以开展相关业务。这导致很多林区的维护和发展工作因为资金问题而很难开展。

3.产业结构不理想。我国大部分国有林区的产业格局通常为第一、三产业高,第二产业低。林业占据主导产业的地位,林业的发展为第二、三产业的发展奠定基础。所以，这种以木材产业为主的不平衡的产业结构在国有林区停止商业性采伐时,林区内有关林业运输、销售等多个环节产业链出现了萎缩。同时，第二、三产业受此影响会产生变化,例如，林下经济中食用菌这一产业的发展对木屑需求量较大,而可提供的木屑量受停伐影响不断减少,使食用菌产业发展缺少原料、生产成本增加。另外，各国有林区面对经济转型压力，常采用大力发展林下等替代产业,尽管其增速可观但基数小、没有规模效益，在短期内没有代替木材主导产业的能力，在林区经济发展中很难占据主导地位。

4.基础设施建设亟需加强。我国各国有林区被定义为木材资源输出基地,并不重视基础设施建设。停止商业性采伐后,餐饮、生态观光等新兴产业都需要完善的配套基础设施,经济的转型发展与人才引进都需要这些基础设施作为必要条件。同时，要想规模发展森林旅游、实现林区转型发展，基础设施将起到关键作用。以阿尔山市为例，该市公路建设可以满足运输木材的需要,但林区内整体交通网建设不足,其他相关产业对交通运输条件的要求并不高,林区道路网密度低，出口相对较少。林区发展非木产业所需网、电等并没有完全覆盖，基础设施建设不足，制约林区转型发展。

5.优惠政策覆盖面有限。我国为促进国有林业地区经济发展，陆续出台大量优惠政策，但是这些优惠政策覆盖面有限，多是针对林区种植和养殖业，涉及林区其他产业的产品或者服务，则没有政策上的优惠。这里的政策包括税收、土地政策。例如，国家对从事养殖和种植业的企业免除了企业所得税，对于从事这两个行业的经营个体则免除了土地税和所得税，但是对于林木产品的加工制造行业，则没有类似的规定，虽然国家日渐加大对涉及林、牧业的第三产业的政策优惠，但是相比经济转型的需要，这些政策显然是不够的。

中国国有林区面积大、森林蓄积量多，所提供的森林资源对经济发展贡献巨大。由于缺少科学规划，片面强调经济效益，经过多年高强度开发，我国国有林区陷入了“两危”处境。面对“两危”问题，国家和地方政府采取了多种途径，包括推行“天保工程”、制定林区经济转型发展规划等方式，创新林区经济进步等手段，提高相关体系的改革力度，释放经济市场分配资源的决定性能力，积极推进经济转型，林区经济发展和生态建设取得了明显的成果。随着经济社会发展，我国国有林区经济也逐步进入了新常态，经济增速因商业性采伐的停止开始放缓、森林经营开始向提供森林生态产品转变、林区特色经济产业发展速度加快、林业科技和信息化水平不断提高、林区职工民生问题与生态建设两者结合等问题得到更多关注。新常态对国有林区经济转型提出了新的要求，必须要转变以往以牺牲资源和生态为主的粗放式的经济发展方式，进而转变为以科技创新为新引擎和动力的新型经济增长方式，发展国有林区新型替代性支柱产业。新常态为国有林区经济转型提供了新的机遇，但也因为总体经济下行压力加大、全面禁止采伐森林、支柱产业发展受阻、人才不足等问题，国有林区经济转型面临着新的挑战。

三、国有林区经济转型发展对策管见

(一)推行“政企分开”管理体制改革

推行“政企分开”管理体制改革，政府需要对一些职能进行大胆放手，让原本属于政府的职能现在归为企业自己管理，在市场经济的条件下政府过度干预企业的发展，会影响企业的积极性和创造力。同时，企业在经营过程中针对机构、工作人员、财产等方面也应该建立明确的体制，根据所辖林区的情况，形成能够适应市场需求的机制与管理系统，在机构上，应该力图精简、高效；在制度上，应该有明确的规定；在财产上，应该做到流程透明，每年的财物报表清晰。政府需要从宏观层面把握市场发展的方向和节奏，从而对市场运行发挥良好的监督效果，但是在公司的日常管理方面，则可以不作太多干预。

(二)加强资金、金融投入力度

增加财政对国有林区支持力度，增加关于改善民生与强化公共服务转移支付能力，促进国有林区金融服务能力提高。通过增加财政对各国有林区支出资金量，提升林业支出比重，改善国有林区承接区域产业转型的环境。中央应将对国有林区财政支持落到实处，在各国有林区未形成强有力的支柱税种前，予以相关政策减免。增加国有林区的融资，注重扩大资金来源。林区的资金不应局限于国家的拨款，还应该自主开展资金的筹集工作，尤其是当“政企分开”后，林区的相关企业有了更多的自主权，可以在国家的大政策环境下，通过各种金融手段，提供和林区经济发展有关的金融产品，为林区职工提供小额贷款，有条件、有目的地探索和金融有关的相关服务，从而吸纳更多的资金投入到林区的经济建设中来。政府应为林业生产行业提供资金与税收上的优惠条件，吸引更多的企业来从事以林业加工为核心的第三产业，这对于加快林区经济的转型具有重要的作用。

扩大信贷政策优惠覆盖面，提升各林区金融服务能力。银行业应创新金融产品，积极配合林区转型，可通过以森林资产作为抵押物进行融资，创新信用担保形式，构建政府政策性、商业性担保两者相结合担保体系。通过不断完善林业信贷体系促进林区转型发展。对于积极配合林区发展试点的金融机构给予一定政策奖励，提升金融机构积极性，增加金融服务供给。

(三)发展非木产业，调整产业结构

致力于林下资源开发。我国国有林区森林资源丰富，可以通过发展林下经济转变林区收入结构，开展林下种植、林下养殖、森林旅游等，在保护环境的同时，增加林区收入，积极发展森林旅游等第三产业有助于调整产业结构。如伊春市国有林区可以发展林下经济，生产模式主要包括林下种植(食用菌、蓝莓、红松榛子、药材)、林下养殖(森林猪、茸鹿、狐貉)、森林生态旅游(如汤旺河国家森林公园、五营国家森林公园、西岭森林生态旅游度假区)、林下产品经营加工等。从目前的发展情况来看，林下经济在一定程度上促进增收，解决了伊春市部分林场职工不用采伐森林也可以获得经济收益的问题。通过发展林下经济所带来的产品和服务，解决林场职工生活问题，以达到逐步调整林区产业结构目的。

(四)完善基础设施，吸引产业转移

当下我国各区域发展不平衡，改革开放政策使得区域优势明显的东部沿海地区迅速发展起来，而多数国有林区所在的中部以及西部地区则只能为东部地区提供资源与生态保障。我国东部经济发展较好地区的生态环境已近无法承载的临界状态，土地以及劳动力资源压力大，亟须向外转移发展。所以，我国各国有林区应充分利用区域经济转移的时机，与国家政策相结合，承接发达区域符合本林区生态发展要求的产业转移，以期发展以生态优势为基础的技术产业，实现各国有林区转型发展。这种发达地区向欠发达国有林区产业转移，离不开可以增强林区各要素水平的相关政策作保障，做到林区引进产业的同时还能发展好产业。

(五)提供全方位的政策加快经济的转型

1.加强对土地政策的运用。对原有林区的土地进行整治，对于整治后的土地，部分需要进行退耕还林，从而进行永久的保护；另一部分土地，则可以进行农业开发。同时，政府还可以采取承包制的方式，将一些林业资源或者土地资源承包给个人，这些个体在一定的年限范围内拥有土地的使用权，不仅能够确保林业资源的健康发展，还可以充分激发这类人群生产的主动性。

2.制定合理的就业政策。对原有资源密集型企业的改革，必然会缩减一些员工，如何解决这些员工失业后的困境，成为政府在经济转型过程中的一项重要问题。一方面，应该就工资的增长问题，建立相应的机制，保障在岗人员的工资能适应经济的增长；另一方面，对于下岗人员，则应该在补贴的同时，通过转岗、买断工龄、技能培训等方式，确保其在失业后，能保证正常的生活。政府应该格外重视因为经济转型而产生的失业群体，通过政策的引导，来做好失业人员的安置工作。

[1]国家林业局.2015中国林业发展报告[Z].北京：中国林业出版社，2015：16-19.

[2]李晓光,盖志毅.阿尔山市国有林区经济转型研究[J].内蒙古农业大学学报，2009，(5)：32.

[3]许家忠，尹鹏志，许美英.内蒙古国有林区经济转型思路及对策研究[J].中国林业经济，2013，(8)：309-313.

〔责任编辑：刘阳〕

2016-04-25

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省气候变化对林木资源影响研究”(12B074)

张芳(1971-) ，女，黑龙江哈尔滨人，副教授，硕士研究生导师，博士，从事农林经济管理研究。

F062.9；F13

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1000-8284(2016)09-0119-04