PPP发展的意义、问题及建议

2014年以来，财政部、发改委等部门大力推广政府和社会资本(PPP)模式，努力构建系统的管理制度和政策支持体系，并优中选优推出一批PPP示范项目作为发展PPP的重要抓手，但实事求是而言，我国PPP的推进有一定成效，但离决策层所预期的目标仍有很大差距。

一、PPP发展的意义

(一)转变政府职能的需要。十八届三中全会提出要“大幅度减少政府对资源的直接配置”，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，对于转变政府职能、提升现代国家治理能力有着重要意义。但是在社会主义市场经济体制已经建立并日趋完善情况下，尤其是我国经济已深度融入国际市场竞争的环境中，地方政府再深度介入竞争性领域的资源配置，反而容易成为经济持续发展的障碍。毕竟从长期来看，政府配置资源的效率远远不如市场。从现代政府的职能来看，提供高质量的公共服务才是政府的本职。

(二)应对经济下行的需要。受国际金融危机的影响，长期以来拉动我国经济增长的传统三驾马车——进出口、投资、消费先后减速，尤以投资和进出口的下降为甚。而进出口贸易环境非短期可以改善，因此有效拉动投资则是燃眉之急。当前民间投资由于找不到确定性的盈利项目而呈持续下降趋势，通过政府和社会资本合作推出一批确保中长期盈利的PPP项目，可以有效引导民间资本的投入方向，培植经济发展的后劲。

(三)平衡财政支出的需要。随着经济进入新常态，财政收入也进入低速增长阶段，个别地方财政收入甚至有下滑趋势；而来自公共服务的财政支出需求有增无减，稳增长的财政支出不退反进；财政收支一减一增的矛盾愈发突出。由于PPP模式下新建项目投资不计入政府新增债务统计，且以PPP方式推进的存量项目将把存量债务转移至企业方，因此PPP既能有效带动基础设施投资增长，又确保了政府性债务不增。

二、PPP发展存在的问题

(一)发展不平衡。从全国范围来分析，根据财政部10月13日公布的第三批政府和社会资本合作示范项目名单，从项目数量上看，山东、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南及内蒙古并列第五位，分别为42个、40个、32个、31个、27个、27个、27个，合计占项目总数的43.8%，地区分布集中度相对较高。排在后面的广西、黑龙江、辽宁仅4个项目入选，天津和重庆仅1个项目入选。

(二)操作不规范。长期以来，行业主管部门在项目立项和管理等方面，已经固化了运作思路和思维习惯，财政部出台的PPP操作指南等部门规章，难以促使相关部门改变工作方式，运用制度规范项目实施的难度和阻力极大。从调研中发现，由行业主管部门主导的个别项目已经走过了招标程序、具体项目已经进入建设阶段，才与财政部门联系试图进入财政部的PPP示范项目库获得一些政策优惠。

(三)部门不协调。PPP项目的推进需要政府财政部门、发改委等行业主管部门通力协作，但各部门之间职责尚不明确，各有各的项目库，各自对下发文。比如如何定义实施机构，财政部界定为“政府或其指定的有关职能部门或事业单位”，发改委则定义为“相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”。又如在合作伙伴的选择上，发改委规定按《招标投标法》进行，财政部门则要求依据《政府采购法》实施。总体表现为政出多门，市县政府则无所适从。

(四)能力不够用。PPP项目运作涵盖多个领域，专业型强，操作流程多。从实际运作来看，一般是地市一级政府部门承担主要的项目策划、组织申报。但各地普遍缺乏具备相关知识储备和实际操作经验的领导干部和具体操作人员，导致各地项目储备不足，项目策划不够，符合财政部PPP项目标准的精准率不高。从调研中了解的情况看，相关部门的领导和干部缺乏对于PPP的基本常识，以至于PPP推广困难重重。

(五)社会资本不积极。PPP项目一般期限较长，资金投入大。由于此前一些市县级地方政府契约意识薄弱，尤其是在当地政府换届以及重大政策调整时不能严格按照合同履约，影响了社会资本的积极性。从财政部公布的示范项目来看，主要以央企和当地重要的支柱国企为主，以及一些体量大的上市公司。

(六)第三方机构服务不够。在PPP的推进中，第三方咨询机构承担着重要的作用。但从调研了解的情况来看，咨询机构的水平参差不齐，有时为了迎合实施机构的需要规避必要程序。高水平的咨询机构收费过高，超出市县部门承受能力；低水平的咨询机构低价承揽业务，服务进展缓慢。

三、PPP发展的政策建议

(一)尽快出台PPP指导意见。鉴于各部门协调不充分，各自为政的情况，为了有效地动员各方力量参与PPP的规范推进，需要从中央政府层面出台PPP指导意见，以便各部委以及地方政府遵照执行，破解PPP发展中的各种体制机制障碍。

(二)加强宣传和培训。一要通过各种渠道加大宣传力度，在各级政府门户网站、党报、都市报、电视台，以PPP工作专栏、工作专版的形式宣传PPP理念和政策，介绍项目情况，进一步增进各级政府部门、社会资本共识，提高公众对PPP的认可度和参与度。二要将PPP的培训纳入各级党委、各行业主管部门党组的中心组学习内容，同时在各级党校开PPP专题学习班。三要组织财政、各行业主管部门具体负责人员的学习培训，并组织PPP业务知识考试，不过关者不得上岗。四要对第三方机构加强培训。联合财政部PPP中心等机构组织对咨询机构的培训，并对咨询机构的从业人员进行考试。

(三)加大奖补工作力度。市县级财政一般处于紧预算约束状态，很难拿出足够的专项资金来推进PPP工作。财政部和省级政府可考虑加大以奖代补力度，对列入财政部和省级示范项目和推广运用PPP工作成绩突出的市县政府予以奖励，进一步提高市县推广运用PPP模式的积极性。

(四)加强第三方咨询机构的管理。建立第三方咨询机构库和参考服务价格，实行第三方咨询机构负面清单管理制度，规范第三方咨询机构的执业行为。财政部门可连同项目实施机构，对第三方咨询机构的专业能力、履约进展、服务质量进行及时考核，确保第三方咨询机构提供高质量的服务。