对市人大文书档案体系管理的思考

龚盛儒

立法活动本质是对立法资源配置、整合、利用的过程，立法文书档案的管理是立法活动组成部分，它既是对立法资料整理加工进而形成可以使用的原始资源的手段，其本身也是立法资源。

2015年以来，全国各地设区的市相继获得地方性法规立法权限，笔者在工作实际中发现人大机关在立法档案管理与运用方面存在空白，为此，结合自身工作实际谈一谈自己关于立法档案管理的一些想法。

一、完善地方立法档案体系必要性的几点感想

（一）有利于理解“立法活动”概念

毫无疑问，我们具有立法权后所面临的问题是：在实践中认识什么是地方立法活动，我们应该如何开展这项工作。这是我们分析思考其他相关问题的出发点和落脚点。但是，这一问题在很大程度上不能在自身内加以解决。其解决有时需要依赖周边问题的理解，如人大与党委的关系、人大及其常委会的运行机制、地方立法资源的配置、地方政法环境、道德水准、文化背景等。周边问题的认识，对核心问题有着重要的参照意义。有时周边问题的认识甚至决定了核心问题的解决方向。正因如此，笔者试图站在自身工作岗位角度，结合实践经验，认识这个概念。

（二）有利于地方性立法知识体系的构建，深化对“借鉴与自创”“理性与经验”的理解

王利明教授关于立法资料谈到：“在我国，在立法资料大多不公开的情况下，草案说明作为向社会公开的立法资料，成了最重要的历史解释的依据。”这句话反映了两个问题，地方立法资料应当如何向社会公开，其次是立法资料妥善管理可以促进今后对法律的解释与适用。

目前的档案管理规范有很多十几年前的规定，部分制度比较陈旧，同时这些制度只对档案管理共性方面做了要求，对具体到某一部门某一领域，还存在制度空白。只有主动脉没有毛细血管，留白必然导致档案资源的流失。人大的立法文书档案还是一片“处女地”，在机制建设上既不能削足适履也不能另起炉灶，应当在符合国标的前提下，建立健全符合人大工作需要的立法档案管理体系。

从较大市角度看，如何理解“地方性法规”，它与民法、刑法等由全国人大及其常委会专属的立法权有什么关系（尤其是立法法第八条关于“民事基本制度”的联系）。粗浅地观察一下地方性法规会发现它只是一些事实的堆砌，直击问题，毫无逻辑可言，感觉怪怪的，甚至不符合教科书里大写的正义和语法习惯，旁观者（或是一般公众或是不了解实际的专家学者抑或是部分为吸引眼球制造新闻的记者）或认为这不是法制（甚至是法治）的表现。但正是这样的不太规范的规范在处理地方特色性事务时取得良好的定争止纷的社会效应。所谓“怪怪的”是旁观者对实践的内在逻辑的不理解，他们会愤怒、吃惊或困惑，但具体实践的人看这样的制度安排却是自洽的，可以宠辱不惊，闲看庭前花开花落。“说到底，人类的成长，是在饱闻怪事中才逐渐走向无惊的。”（《老生》贾平凹）档案是“后人”与“外人”了解实践者逻辑的有效窗口，考察实践形成的一个知识体系，有助于对未来实践指导。因此，地方性法规需要更加接地气、更加“有特色、可操作”，就必须有意识地收集整理实践的内容，这是“自创”和归纳“理性”的起点，是构建地方性立法知识体系的基础。

（三）实践中的薄弱环节，各地对立法档案管理理论研究存在盲区

笔者在百度和中国知网上搜索“立法文书档案、立法档案”等关键字，统计与立法档案有关的文献只有三篇[1]。按照《立法过程视角下的立法档案探析》作者顾捷的说法，“立法档案”这一概念出自时任徐州市人大常委会秘书长辛玉祥的著作《重视和做好地方立法档案管理工作》。在此之后，国家并未出台与立法档案管理相关的各种规定，学术界也没有形成相关学术成果。在此期间，只有国务院法制办秘书行政司江涛的考察文章《美国公众参与行政立法信息公开及其立法档案信息化之启示》提到了立法档案。

辛玉祥指出，从实践中看，机关档案部门管理立法档案存在以下不足：一是机关档案部门是按每次会议将立法文件资料与会议的其他各类文件资料一起归档立卷的，而非按每一部法规为专题归档立卷，因而查找立法文件资料很不方便。二是机关档案部门归档立卷的只是正式会议文件，而立法过程中的非正式文件资料如各方面对法规草案的修改意见和建议、审议和讨论法规草案的各种会议的记录等则不属于归档立卷的内容，因而立法档案的内容不够完整。

参阅上述文献笔者还发现，文献的作者主要是市人大常委会领导、文字工作者和法制工作者，他们缺乏档案管理工作经历，某种程度上当需要跨学科研究时导致研究内容上偏重于从立法方向研究。

二、人大现有文书档案管理体系与立法档案管理体系融合与排异并存

（一）要从理论层面谋划工作思路，寻求整理档案向管理档案转变的有效路径

档案管理实际工作者有且应当有任劳任怨、“为他人作嫁衣”的奉献精神，但是在实践中往往会忽视把档案工作作为资源进行经营，挖掘档案的价值。立法活动本质是对立法资源配置、整合、利用的过程，立法文书档案的管理是立法活动组成部分，它既是对立法资料整理加工进而形成可以使用的原始资源的手段，其本身也是立法资源。造成片面认识的根源在于：专职档案员、业务部门工作人员业务分工的需要和双方对彼此业务知识不了解的结构性矛盾。

从工作职责上讲，专职档案员坐在办公室等着档案上门，利用档案移交入库登记制度可以规避责任风险，但是从职业道德角度看，这样的被动工作状态不利于档案质量的管控。一方面，某些政治性强、涉及历史遗留问题或者具有法律效力的文书（立法文书档案法律特征尤为明显），不及时催要入库（专职档案员有时候也没有能力及时锁定关键文书），一段时间遗失后，虽然专职档案员没有责任，但客观上不利于单位工作开展。另一方面，实践中单位领导与同事查询文件，首先想到的是档案管理部门。如果专职档案员不能及时定位相关文件，却以部门没有移交推脱，也充分说明自身的服务能力和服务意识的缺失，造成工作被动局面。同时，如果只有奉献精神，在收集整理档案的时候有贪多求全的倾向，对准备入库的资料来者不拒没有取舍，这恰恰是对“档案管理资源”的浪费，立法档案管理亦然。

其次，一旦有新事物要纳入到原有的档案体系中，前述的矛盾尤为明显。人大现有档案体系，主要是“三会”核心内容和办公室日常工作产生的重要文件。多年来，几经多位前人的共同努力，总结了一套操作性强，符合人大档案工作实际的工作方法。虽然笔者不是档案管理专业，但踏着前人的足迹，经过两年的工作实践，基本上能够独立承担该项任务。特别是2013年档案晋升省三星级以来，我们完善了档案移交制度、拓宽档案收集范围，按照实际需要调整了档案整理工作流程，可以说是利用实践发展实践。现如今，针对立法文件档案管理这一项新事物，没有前人工作作为参考系，新同志遇到新问题急需新思路。以往工作经验可以直接拿来运用，但是考虑立法工作的特殊性，长期由浅入深地理论研究，是不断完善立法文书档案管理工作思路的现实需要。例如，涉及新部门的文书档案归档范围和期限内容安排、如何界定一般性文书档案和立法文书档案、选择哪一种立卷环节、文书档案的按年份收集整理的要求和立法文书档案跨年度持续周期长的矛盾如何解决等。

（二）发现体系而不是创造体系，档案管理体系的客观性与实践性

整理档案向管理档案转变的根本问题是必须体系化的配置档案资源（包括人力资源、物质资源、制度资源等），最终目标是管理好档案这个实体。自然我们必要追问，档案作为体系化的客体，它到底是什么？笔者偶然阅读刘星《法律是什么》初版序言与修订版序，按照作者的说法，一个时代大多数人具有同样的“知识状态”，我们是时代的阅读者，我们“总是在特定语境中和特定知识状态中进入阅读的”，我们需要尽力反映当时的知识状态，“保留过去的知识状态是为了清晰地理解现在的知识状态与过去存在的差异”。当我们逐渐进入特定语境时，开始对自己的观念反省，才会更有动力寻找、挖掘他人成说的理由，这样才能批判式阅读一个时代。通过档案将个人甚至某些群体作必要的历史定格和历史界定对思考法律话语的特定时代颇为有益。总之，恰当的“定格”体现了人类活动所代表的一个时代。我们需要用发展的眼光审视我们的立法活动，但是不要因为走得太远而忘记为什么出发。由此受到启发，档案的客体不是“文书”，而是一个时代的“知识”，后者应当是档案的本质属性。知识是实践的结果，一旦被“定格”，不管你用还是不用，档案都静静地躺在那里，不离不弃等我们来“发现”。我们搜索、复印、摘抄等利用档案的行为逐渐认识到不同资料之间的关联性，进而形成对知识的体系化理解，才能有意识的运用档案。可见，发现知识实际上是运用档案。

这样看，目前人大档案形成的以“三会”为核心的管理体系，并不是人为设计如此管理，这是长期运用档案发现的结果。笔者曾经设想，能不能更换另一种体系，例如按照功能排列：会议安排（包括会议通知、会场布置、出席人员等）、会议内容（包括议题议程设置、相关调研报告）、会议决定等。但是对于专职档案员来说，他们所关心的不是“发现”档案，选择一样能够及时、有效、便捷地收集、整理各类档案的体系足矣。显然，采用以“三会”为核心的体系，专职档案员可以不费力地把握整个单位的总体档案产生的节奏，职责的分工上档案员天然不具有利用档案的需要。这里那种“矛盾”又一次显现，越是专业性强的领域，这种矛盾越突出。

（三）档案管理体系的冲突

但是，过分强调档案的体系是没有必要的。首先，按照前面所讲的档案体系的客观性论述，不同的人利用档案都是在不同的侧面发现知识，档案员所关注的是采用一种体系能够做到“应收尽收、应归尽归”，会更加务实。其次，科学技术的发展，电子档案、档案查询软件的升级改造，只要利用者能够有数据分析思维，可以很轻松地对档案进行不同的体系变换，展现档案的不同利用价值。但是，不同的体系对应不同的价值功能，会有错位现象。试想以人大现有的档案管理体系吸纳立法文书档案，实践中可能会在以下问题上存在差异。

一是立法文书档案管理的指导思想要突出党的领导。从党领导立法来看，人大要站在自身角度认识党将主张通过法定程序成为国家意志，档案资料要体现人大立法的党性。要充分体现利用自身的政治地位和职能优势，紧紧围绕党委中心工作，积极主动地与党委开展互动，有效支持党委的执政行为。从党的宗旨来看，要从立法的人民性角度收集档案资料，充分体现人民代表大会制度的人民性。十八届四中全会《决定》提出“把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”，因此立法活动本身具有公开性。从立法文件档案管理角度看，公开要求广泛收集立法相关材料。立法活动涉及社会方方面面，整个过程需要多方参与，材料制作主体多样，材料来源广泛，比如在立法需求和草案征求意见等环节，对于收集的各方意见和建议应当如何归档。立法过程既要体现民主又要确保效率，客观上和以往人大档案材料收集整理是有区别的。

二是立法文书档案要突出严格按照程序行使国家权力。程序是反映事物运行的节奏。把握好立法每一个时间段的内容有助于及时收集有关材料，同时收集的材料也应当能够真实反映立法活动是严格按照立法程序开展的。因此，立法文书档案的移交收集时间点的设置至关重要。《机关档案工作业务建设规范》规定不同年度的文件一般不得放在一起立卷，重要法规性文件的历次稿依次排列在定稿之后。这些整理规范与实际立法程序（实践跨度长）可能有一定错位。再例如，立法法第七十七条，地方性法规草案审议制度，是由法制委单独进行，还是由法制委加其他委员会进行审议再由法制委统一审议提出结果。实践中选择哪一种机制会影响到文书制作主体。站在档案管理角度看，体现在档案移交责任人不同，文书形成的节奏不同，需要在实践中总结好特定的对接机制。

三、目前可能需要谋划解决的问题

总体指导思路：抓好立法工作与人大其他工作的统筹。突出强调立法档案工作的专业性，既不能削足适履也不能另起炉灶，应当在符合国标的前提下，建立完善符合立法活动需要的立法档案管理体系。

（一）尽快完善立法档案归档范围和年限，逐步积累具有地方特色的立法知识

正如前文所述，档案的核心是对目前一个地区、一个部门的知识的管理。立法工作具有长期性与持续性，是对客观事物认识的不断积累与深化的过程，需要大量的实践总结。实践的重要性不仅体现在“科学立法”[2]上，连法学学者也自我反思“最重要的因素可能还是对中国法律实践欠缺了解。‘饭不够，茶来凑’，当材料不充分时，‘藏拙’的办法之一就是雄辩”[3]，“‘书不尽言，言不尽意’实在是人类社会中的一种普遍存在且无法解决的问题”[4]，可见“材料”的重要性。因此收集好相关资料是档案管理的起点，前面已经强调，档案管理的最大问题是只见树木不见森林，但操作上必须从种好每一棵树开始。

一是对立法活动中产生的一般性文书和立法文书做分类管理。前者是常规性工作文件，如工作总结、部门参加上级部门会议重要文件材料、有关立法工作周边性调研等，这些文件资料可以反映法制委（法工委）面上的整体工作，架构起一个组织框架，可以纳入人大现有档案管理中；而后者主要是立法活动中产生的档案[5]，这种分类不一定严谨[6]，务实的办法是要依据立法法等相关法律法规逐条研究法规涉及的文书，再通过总结实践中涉及的内容，形成一套归档文件目录，作为完善归档范围和年限参考依据。

二是记录好有关活动，有意识（以围绕权力、权利、责任）地撰写立法活动日记，作为编写大事记和将来修撰人大志的资料来源。实际的工作经验和法律制度设计初衷有时候存在误差，实际情况既能反映客观实际，又能提供有力的经验总结，所以不容忽视。经验中的细节往往能反映一个制度的整体运行的状态。例如对专家库人员人事调整也要记录在案。钱穆说过“要讲一代的制度，必先精熟一代的人事”，就是这个道理。

三是认真编撰好“志”“综述”。笔者从事档案工作以来，深刻体会到“志”的重要性，但也发现“志”的不足。人大志主要以“三会”为“章”，以法律规定的人大享有的权力（权利）为“节”，以具体工作为“目”，对人大发展和现状客观记录。但是有个不足是体现不了全市人大在具有地方特色的重点工作上的贡献。例如，古城保护放在第五节决定重大事项的“财政经济、城乡建设方面”，一般人看不出在古城保护中人大的作用。不够细化、没有特色可能是志的一个无法避免的问题。此时应当有相应的“综述”补充。前面已经谈到立法活动本身是一个知识体系，对知识体系的宏观把握需要靠编撰“综述”完成。举一例子，笔者在工作中发现，人大的工作时间跨度很长，例如扬州古城保护可以追溯到1984年一届人大第九次常委会[7]，至今已有三十多年历史。而新人进入人大以后往往是在“点”上工作，看不到“面”上的情况，尤其是在处理实际问题、解决群众实际矛盾的时候，不了解“遗留性、历史性”问题，工作很难主动开展。不要简单以为综述只是往事的罗列，学术上指就某一时间内，作者针对某一专题，对大量原始研究论文中的数据、资料和主要观点进行归纳整理、分析提炼而写成的论文。它与“志”的不同在于是针对一个专题对事物进行认识，所以选取的切入点（例如人大主导、科学立法、地方性法规体系的构建等）至关重要。

（二）建立具有扬州地方人大特色的档案管理体系

一是做好立卷组织工作。根据人事变动和部门增设情况及时调整档案管理组织网络，确保网络全覆盖、无死角。进一步明确各部门兼职档案员职责，树立“为部门立档，为工作需要立档”的责任意识。专职档案员要做好服务工作，为各部门提供技术支撑和业务指导，扎扎实实践行档案服务工作、服务发展的理念；选择适宜的立卷环节。立卷环节是机关内部机构或个人承担文件材料立卷工作的方式和责任。立卷环节的选择是一个机关确定立卷环节的一项组织工作。目前人大档案管理采用机关档案室（人员）集中立卷的模式，实践中这种模式有时候不符合机关文件材料形成的客观规律[8]。由于立法档案的专业性，由部门负责立法文书的形成、运转、传递的管理，能比较全面、系统地了解机关形成的文件材料情况，因此由部门立卷比较科学，又符合集中统一、扎口管理的工作原则[9]。一般性文书可以仍按照人大现有立卷环节操作，如年终总结、由部门承办的常委会执法检查（视察）、具有全局性的请示文件（回复、答复）、重要会议文件、议案建议办理情况等；做好立卷的准备工作。档案管理的起点是“收集档案”。做好这项工作，既要草木皆兵，又要有的放矢。每一份文件都要在脑中过一遍，思考哪些人会需要这种材料，文件材料反映的内容哪些需要保存，总之要认识到文件资料的价值所在，确保应收尽收，无一遗漏，并登记好文件目录，作为修订立法文书归档范围的依据。

二是制作立法资料汇编。笔者在参加市档案局组织的各部门档案年度检查工作时发现组织部档案工作人员依据实际需要，对“组织关系转移”“重要信息刊物”分别作了资料汇编，人大每年也制作发文汇编，方便同志们查询，为此，笔者提出是否需要制作立法文书汇编构想。编撰汇编指导思想：不是所有立法文件档案都装订成册，要突出重点，适当取舍，重在实用。其功能有三：一是便于工作人员查询，二是便于发现立法工作中的问题，三是便于展示立法成果，总结交流经验。

三是对立法档案向社会公开的思考。立法档案向社会公开是民主立法的应有之义，有助于社会各界通过阅读审议记录全面正确地理解法律内涵与立法者原意，实质性地改善与提高立法质量。应当将每位立法人员的发言予以全面记录，并按照时间顺序或问题归类予以整理、汇编成册，保存于各立法机关或部门的档案馆，供公众阅读、查询。实践中，查询人大档案的主体主要是党政机关，查询的内容主要是人事任免、城市规划决议等，社会公民和组织来人大查询档案的情况鲜见，主要是公民旁听人员偶尔查询一下自己参加的会议时间。实践往往走在制度前面，没有实践上的需要，制度自然没有必要。国家层面上也没有完整的立法档案公开制度。按照《政府信息公开条例》无法对立法文件制作主体进行定性。人大办公室可以归入政府机关，但是立法文件却是常委会法工委制作，其放在政府机关序列不太适宜。其次，该条例第十、十一条也无法包含对立法文件公开的内容。另外，用国务院的行政法规约束权力机关的立法档案也不符合地方组织法规定。

注释：

[1]三篇文章是：《立法过程视角下的立法档案探析》，上海市行政法制研究所顾捷，《如何做好地方性法规的归档工作》，辽宁省人大常委会研究室张丽娟，《重视和做好地方立法档案管理工作》，徐州市人大常委会秘书长辛玉祥。

[2]《中华人民共和国立法法释义》， “科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。”这本释义书中多次反复提到了立法必须“从实际出发”这个理念。

[3][4]苏力：《法治及其本土资源》，北京大学出版社2015年版。

[5]“立法档案”这一概念出自《重视和做好地方立法档案管理工作》。文中对立法档案的定义是“地方立法档案是指有立法权的地方人大常委会在立法活动中形成的应当归档保存的文字资料、照片、录音、录像等各种文件资料”，但问题是什么是立法活动呢？

[6]严格意义上这种分类是不科学的，因为彼此的界限有时很模糊。例如，一份关于立法事项向党委请示的非发文文件是放在一般性文书还是立法文书？所以在具体情况下拿捏显得至关重要。

[7]吉宜才：《扬州古城保护 让名城熠熠生辉》，载《扬州日报》2015年8月31日。但是这篇报道中称吉老回忆是“1984年6月，市一届人大九次会议”，笔者查阅了《人大志》，实际上是第九次常委会，吉老转述时记者笔误了。

[8]虽然这种情况在人大机关很少发生，但是也会有个别文件因为档案员不了解公务的具体情况，对文件的重要性判断不合理或者没有及时立卷归档，只有通过平时不断的业务积累和对其他部门工作的实时了解加以克服。

[9]如分组审议时，针对某一地方性法规，如何收集和记录委员的发言呢？笔者也在思考，现在的发言模式是一个人针对常委会议题集中发言，但是如果遇到关于地方性法规讨论的时候，能不能调整成针对地方性法规委员们集中发言。这样形成两套发言稿和记录稿，便于后期整理。法工委可以复印一份由其归档的立法发言记录。这种形式上的变更也提升人大对自身立法权的重视，在形式上集中火力、集思广益。

（作者单位：江苏省扬州市人大常委会办公室人事秘书处）