TPP对中国的影响及中国的应对

岳巍

2015年10月5日，泛太平洋战略经济伙伴关系协定（以下简称TPP）在美国亚特兰大的谈判中取得了实质性突破，参加谈判的12个国家在谈判会议后召开共同记者发布会，表示就TPP协议达成一致。经过5年半的交涉，一个涵盖约8亿人口、占世界GDP总值比重约4成的全球最大自由贸易区诞生。TPP协议由美国主导，重在规则制定，推行所谓全面开放，意在把这些规则推向全球。

作为世界第一大贸易国、第二大经济规模的中国并没有参与TPP。有舆论认为，这是美国有意排斥中国。因此，TPP谈判一结束，国内反响强烈。有人认为，如今的TPP有点像当年加入世界贸易组织，将来会被迫接受人家的条件，大呼“狼来了”。事实是否真有这样严重，TPP对于世界经济特别是中国经济的影响到底如何，中国将如何面对TPP，如何应对TPP带来的经济冲击，针对这些问题，本刊专访了中国社会科学院学部委员、国际研究学部主任张蕴岭研究员。

对贸易规则制订主导权的

争夺是核心问题

领导文萃：正如人们所知，2005年7月，“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，TPSEP）正式宣告成立，即 “P4协定”，即为TPP的前身。随着美国重返亚太战略的提出，“P4协定”引起了美国的关注，于是，开始了全面参与并主导TPP谈判，由于有重返亚太战略这样一个背景，于是，从P4到TPP的解读也就与其挂钩，那么，美国为什么要主导成立TPP？ 在这方面，您如何看？

张蕴岭：关于 TPP，现在大家议论很多，那么TPP到底怎么来的呢？我认为，得先从美国的两个“不满意”说起。 美国一直有两个“不满意”。首先是对多边进程也就是对WTO的多哈回合不满意。因为多哈回合是发展回合，也就是说要考虑到发展中国家的参与和利益，要考虑到其中应该有发展合作的内容。美国对这一点很不满意，因为美国一直不太支持这种发展合作的概念，所以WTO的多哈回合分歧很大，参与各方的谈判就谈不下去。美国于是就一方面在多边的框架下召集了一些志同道合的国家，搞服务贸易协定;另一方面积极推动由美国亲自主导的区域性合作，在这个过程中，美国也不满意，也就是第二个不满意。美国参与区域性合作比较早，但是， 1989年，美国提升了亚太经合组织，也就是我们平常说的APEC。当时美国想利用APEC推动排他性的亚太地区的深度开放协议性进程。但是经过讨论，APEC成员中的发展中国家，没有同意美国的提议，因为APEC推动的是自主、自愿和协调的开放进程，是一种开放的地区主义，而这实际上并不符合美国的意愿。1994年，就是APEC刚提出茂物目标（Bogor Goals）的那一年（茂物目标，是在1994年印尼茂物召开的亚太经合组织峰会上提出的。该目标要求发达成员在2010年前、发展中成员在2020年前实现贸易和投资的自由化），以美国、加拿大、墨西哥为成员国的北美自由贸易协定正式生效。后来，美国对在APEC体系内推行市场开放的进程和方式不满意，因为达不到美国预想的目标，所以，美国就积极地推动美洲自贸区（FTAA）。该计划在2000年提出来，准备2005年达成协议，因拉美国家不同意，无果而终。这期间，东亚国家开始构建自贸区。2004年，东盟+3 （中日韩）经济部长会议决定要推动东亚自贸区（EAFTA）的建设。2006年，我作为由13个国家参加的联合专家组长向经济部长会议提交研究报告。美国对此很着急，因为对美国来说，难以接受一个没有美国参加的东亚自贸区。所以，在当年的APEC领导人会议上，美国提出要构建亚太自贸区（FTAAP）。美国提出构建亚太自贸区的设想之后，没有得到其他多数国家和地区成员的响应。所以到了2008年，美国就研究决定另辟途径。这就要说到P4，先前，由亚太经合组织，就是APEC中的四个小的国家，文莱、新加坡、智利和新西兰搞了一个高度开放型的太平洋协定。APEC曾经有一个议程，叫做探路者计划。这个探路者计划就是鼓励一些国家先走一步。既然整体推不动了，这4个小国，就搞了一个高度开放的协议。美国就盯上了这个协议，2008年开始研究如何参与到其中。2009年美国奥巴马政府正式宣布由美国来领衔扩大的太平洋伙伴协定，并且邀请了更多的成员参加。最后，形成了现在这样有12个成员国的规模。原来的4个，加上扩大了的8个，成了现在的12国构成的框架，就叫做TPP，这个T是（Trans），然后P（Pacific）P（Partnership），就是跨太平洋伙伴关系协定。

领导文萃： 那P4国家，是不是一开始就想做亚太自贸区？

张蕴岭：还是我刚才介绍的探路者计划，就是有条件的先往前进。有了TPP，有了RCEP，还要不要亚太自贸区？这是2014年在中国举办APEC峰会时达成的共识——对这个问题开展战略性研究。也就是说还要不要搞不同于TPP，不同于RCEP的亚太自贸区。从现在看，大家都觉得亚太自贸区是好事，需要推动，但是美国很可能在近期内主要兴趣还是落实和扩大它主导的TPP，所以，亚太自贸区的建设也会有很多变数。

领导文萃： TPP最初由智利、新加坡、新西兰、文莱不具名气的P4在美国的积极推动下迅速发展，那么，美国为主导并达成TPP做了哪些具体的工作？特别是在美国国内做了哪些推动？

张蕴岭：目前参加TPP的国家，有像马来西亚这样的中等发展中国家，有像越南这样刚进入中等收入门槛的发展中国家，也有像日本这样坚持对敏感产品实施高保护的发达国家。所以，这个协定谈起来很艰难，甚至几度接近夭折。经过5年多的谈判，终于告一段落，这也归功于美国国会通过了贸易谈判快速通道授权。这个快速通道授权是什么意思呢？美国的贸易谈判协议最后要经过国会批准，由于美国国会的众议员代表着各种各样的利益，在国会审议的时候，众议员们往往会针对文本提出各种各样的要求，一旦提出要求，政府就要进行重新谈判。这就等于之前的谈判要重来，其他谈判伙伴肯定不会同意，不修改国会就不通过，这样的话就等于谈判失败了。为了避免出现这种结果，美国有一个快速授权法。只要国会给予，谈好的协议就不用修改，要么是同意，要么是否定。总统奥巴马反复做工作，国会终于通过了这个快速通道法案。不过，这并不表明国会一定会通过TPP协议，国会中反对协议的议员也不少。

领导文萃：尽管奥巴马取得了快速通道授权，并达成了协议，但是，美国国会是否会通过这个协议，其他成员国国内是否也面临着相同的政治制约？

张蕴岭：谈判协议完了之后，并不是就万事大吉，后续还有一个复杂的过程。如果要把这个协议变成可执行的、具有法律约束力的协议，要经过各成员的国会通过。首先就是美国国会要通过，对此大家都很关注。其他的各个成员的立法机构要通过也不那么容易。从现在的情况估计，后续还是会面临很多障碍，一个就是美国正处于大选期间。就目前美国政界的反应来看，一些重要的政治人物发表了很多针对TPP协议的反对意见。但是，我们要明白，不要过度相信政治人物尤其是参与竞选的政治人物在竞选期间的言论。无论是希拉里还是共和党的某个政治人物上台都这样。因为国会已经通过了快速授权法，预计到2016年7、8月份以后，通过TPP协议会被国会提上议程，可能辩论的时间会长一点，当然， TPP符合美国的国家利益，议员们会考虑否决的后果。据现在看，像加拿大、新西兰、马来西亚这些国家，国内对一些条款有不满意的地方。但是，毕竟已经谈成了目前这个样子，各方都做了许多艰苦的努力，要现在否决它，影响太大。尽管还会折腾一段时间，不过估计到2017年，有可能开始实施。

领导文萃：为什么TPP协议签署之后，反响会这么大？

张蕴岭：这里边主要的原因还是在于它所坚持的所谓高标准和新议题。所谓高标准就是依据这个协定，各成员之间相互要达到95%以上的开放。所谓新议题，就是这个协定要包括过去传统的贸易谈判中所没有包括的内容。传统的贸易谈判，主要是开放边界，也就是降低关税。这次新议题叫做behind border issues，边界内的问题，也就是说涉及到一个国家内部的政策和体制，从竞争政策到国有企业，还有融资、环保、劳工、专利等等，一共有20多个议题。这些议题其实质就是对成员的经济管理法规、政策实行高度协调与一致，这在之前所有的贸易谈判中是没有过的。尽管过去也有一些国内的法律需要服从相关协议的要求而进行修改的情况，但是像TPP协议规定的这样大规模的、深度的介入还是不多的，所以这就引起了很大的议论。特别是，协议对专利单独谈判，延长了重要产品，特别是美国掌握优势的产品专利的期限，被认为是大公司干预的结果。

领导文萃：TPP其实反映了不同国家阵营之间对于贸易规则制订主导权的争夺，能否这样看？

张蕴岭：奥巴马明说了，规则应该由美国制订，而不是由中国制订。也就是说，美国作为世界上最发达的国家，作为第一大经济体，要把握住制订规则的主导权。这个主导权首先是美国作为发达国家的角度来深度推动市场开放。但是发展中国家，需要保持自己的一些竞争优势，技术上不具优势，还是要靠低劳动成本及相对宽松的标准以及国家的支持政策等，一旦这些没有了，推高到高起点，就会发展不起来，所以，过渡到高标准需要时间，也需要条件。 二战以后，越来越多的发展中国家加入开放的世界市场，企业为了降低成本，把生产移到低成本的发展中经济体去，生产的商品返销到发达国家，令发达国家的企业面临困境。现在，美国通过TPP打造新标准，未来要把TPP推到多边，变成世界的标准。但是，愿望归愿望，真正推动进程不那么容易，毕竟世界上发展中国家还是占多数，需要发展，需要渐进提高。TPP的深度开放不能适用于所有国家。美国未来还是要扩大TPP，进一步拉更多的国家加入，加紧跟欧洲国家谈美欧自贸区（TTIP）等。面对发展中国家的群体兴起，发达国家力求占据规则制订的主导权，这可能是TPP更为实质的内容。

领导文萃：但是，发达国家之间似乎也并不是铁板一块，内部也有一些分歧。

张蕴岭：在发达国家内部，确实也存在反对的声音。因为TPP对于这些国家的中小企业来说，可能得不到多大好处，同时对弱势人群还可能会受到更大影响。这也是美国现在很多政治家公开表态反对TPP的原因。直到现在，美国国内还有相当强的势力，反对北美自贸协定，认为签署自贸协定之后，美国公民的就业机会被墨西哥人抢走了，美国人从北美自贸协定中没有得到什么好处。这也反映了美国国内的一个矛盾，这也就是为什么有的人说这个协议实际上是代表跨国公司的利益。跨国公司占据了美国经济的主体地位，自贸协定开拓了跨国公司的新竞争环境，对国家的整个经济也可以起到拉动的作用。为了应对自由贸易协定对国内中小企业和弱势群体的冲击，美国专门有针对本国贸易进行保护的法律，法律规定，对受损失人群、弱势群体、弱势工业，必须予以扶助和支持。国会通过快速授权法案的同时，通过了这样一部保护法案。这从某种程度上反映了发达国家对于本国特定人群和特定领域的保护能力。而很多发展中国家，就没有这方面的保护能力，甚至订在纸面上的保护条款都没有。

领导文萃：TPP成员中现在有发展中国家，未来还可能有更多发展中国家加入，那么TPP内部，发达国家与发展中国家不同的利益诉求如何平衡？

张蕴岭：从目前公布的TPP协议要点来看，在安排上做了许多灵活的规定，比如纺织品的原产地规定。纺织品的原产地规定就是要求，只有TPP成员才能享受原产地规定的优惠，也就是说产品必须得在目前这12个成员中生产，才能享受原产地规定的降税优惠。比如越南，大部分的纺织品原材料都是从中国进口，而不是在越南本地生产，尽管中国可能会转移一部分产能到越南，但是不会所有的都转移过去。在这样情况下，为了灵活应对，就专门列了一个条款，如果实在没有替代，不可能在国内生产，还是可以灵活掌握的。其他像竞争性条款等，也都有一些灵活的把握。一些条款也有很大的新意，比如说争端机制。争端机制赋予了公司控告政府的权利，而且进一步规定如果问题解决不了，可以组成独立的办案专家组，这个专家组独立于政府，是专门建立的一个新的机制。这与过去我们签订的通过协商、在成员内部解决、由政府主导这样一些贸易协定有很大的不同。

领导文萃：现在是不是可以这样说，美国所接纳的这些国家是不会在规则制订权上向美国发起挑战的。

张蕴岭：不能这样说，不是挑战，而是讨价还价，争取空间，争取灵活性，比方前面举的纺织品的例子。此外还有专利方面，美国原来提出的是70年保护期，后来美国做了让步，把这个年限缩短了很多，这个最终达成的协定已经远远不同于美国最初的设想了。之所以谈判时间那么长，就是因为最后都是在讨价还价。

领导文萃：面对TPP，WTO怎样发展？TPP会不会最后取代WTO？

张蕴岭：我认为不会取代的，TPP是想把这些规则放在WTO，也就是说多哈回合，原来设计的发展回合可能不符合美国的利益，那么美国希望用这些新标准来启动。多哈回合最后先达成便利化协定，多哈回合会不会还有后续的谈判？如果有，那么可能会修改原来的议程，把美国关注的这些新议题放在这里边，但不会全盘接受TPP的规则。

领导文萃：是不是可以说TPP实际上是世界经济发展到一定阶段之后必然会出现的结果？

张蕴岭：TPP只是一种模式，不一定具有普遍性。推行得太快会遇到很多问题。现在大家问得最多的是，为什么越南那么落后，人均GDP刚进入一千美元，就可以成为TPP成员国，我想，主要是越南面向未来的国家战略需要。越南决心要成为制造业的加工出口基地，为此要推动大开放，通过加入TPP可以取得美国市场的入场券，同时，政府也通过TPP谈判的外部压力推动国内的改革开放。在谈判中越南也争取到了不少较为灵活的空间。有些TPP成员怀疑，越南能不能真正落实，TPP协定里边还有惩罚条款，如果不能执行，会遭到惩罚。这些只能将来走着看。

领导文萃：TPP最后真正会形成世界贸易的新秩序吗？

张蕴岭：我觉得很难说成为一个秩序，只能说是为世界市场开放增添了新的内容。它可能没法形成世界普遍接受的一个原则。

中国如何应对TPP

领导文萃：TPP协议的达成引起广泛反响，特别是在中国，TPP成为热门话题。

张蕴岭：对于中国来说，在国内为什么会变成一个热门话题？这里面有两个原因。首先，这涉及到它的实施对中国的影响。按照这个协定的规定，不符合协定的标准的商品，将来就可能会大规模地遭到限制，甚至是遭受制裁，从而进入不了这些成员的市场，那么我们中国的贸易份额可能就会流走，而被TPP其他的成员占有。第二，就是中国想要进入这个市场，就要想办法修改自己的相关规定与法律，来符合TPP的规定要求，这一点目前来看存在很大的难度。

领导文萃：由于有美国亚太再平衡战略这样一个背景等原因，国内有一种担心或是看法，认为这个协定完全是针对中国的，对此，您如何看？

张蕴岭：这个协定有很强的针对中国的因素存在，但是，不是完全为了针对中国的。尽管许多规定对于中国未来贸易的发展存在制约，但是，对于别的没有参加TPP的国家也一样，其中的新议题，可能影响最大。当然，从未来发展看，开放中涉及新议题有合理性，现在关税已经普遍比较低，关税降低之后，除了个别敏感产品，下一步自然就涉及这些问题。从这个角度来看，TPP的新议题有积极的一面，它使得市场的开放程度更深，涉及到一些我们过去长期关注的真正的贸易障碍。因为中国目前没有加入，所以对于中国来说，还是存在排斥因素，并且影响很大。如果说TPP不是专门针对中国的，但却是针对后起发展中经济体的。按照美国的说法，后起的经济体进入国际市场，必须要付出代价，要提高进入市场的门槛，把标准提高，从而增强发达国家的竞争的优势。显然，美国领导制定新规则，为了打造它自身的优势，创造一个更加深度开放的国际市场。TPP虽然从长期来看有益，但是它并不能马上，或者全部适应所有的国家。中国至少现在，或者近期不具备加入的条件，而我们不加入，就会遭受到贸易的损失，所以国内就出现了比较多的担心。

领导文萃：那么，面对TPP，尤其是其对中国的影响，应该从哪几个角度来看待和研究？

张蕴岭：我认为应该从三个角度来研究TPP。第一个角度，就是TPP对贸易的影响大不大，有多大？国内有研究者认为TPP对我国的对外贸易影响不大，我认同这种观点。其实，不仅对中国的贸易影响不大，对美国的贸易影响也不大。因为参与TPP的这些国家中，美国除了跟日本的贸易额比较大之外，与其他国家的贸易额都不是很大。而中国与日本的贸易额还远远超出美日之间的贸易额。既然对贸易的影响不大，那么，目前阶段，TPP的关键问题还是规则制订主导权的问题。TPP宣称是面向21世纪的新规则制订，必须拿到规则制订的主导权。发展中国家现在占到世界经济总量的一半以上，如果不制订新规则，这些国家起来之后就会来制订它们自己的规则。第二个角度，就是从规则制订上看。中国已经成为世界第二大经济体，应该有规则制订权。美国人说得很清楚，凡是符合我们条件的，未来都可以加入，如果中国要加入，就要首先接受这些条件。从这个角度来看，中国会比较被动。在此情况下，中国也不要光盯着TPP，我们的努力要放在推动多边开放进程（WTO），推动发展中国家为主的区域开放（RCEP），还要大力推动“一带一路”的建设，“一带一路”是制定发展合作的新规则，在这方面，我们有优势。第三个角度，从政治角度看，美国力图通过掌握规则制订的主导权，以此来约束中国，使得中国的崛起进程受到拖延。这方面的影响有多大？如何突破？很值得研究，不能简单地认为中国崛起的道路给堵死了。从不同的角度看TPP，会得出不同的结论，但在我个人看来，对于TPP不必特别惊慌。

领导文萃：从未来角度看，中国是否有必要尽早加入TPP？从现在来看，中国将如何做？采取怎样的积极的应对之策？

张蕴岭：首先，中国如果现在急于加入，显然也不符合条件。中国可以为未来加入做准备，先与美国谈成双边的投资协定，再争取谈自贸协定，那时是否加入还是要观察，加入不是唯一的道路。深度开放和新规则本来就是我们未来的发展方向，但不能着急，深度开放是一个过程。同时，深度开放的含义和结构也需要研究。第二，中国并不会被一个TPP逼上绝路，中国还有许多其他的事情可以做。比如中国提出的“一带一路”，中国提出的互联互通，以及中国还可以继续扩大自己的自贸区建设。TPP成员中，有4个是已经与我们签署了自贸区协议，正在谈判自贸区的还有几个国家。第三，我们要以开放的态度，逐步地提升自己的实力，来适应这种变化了的新形势。党的十八届五中全会做出重要决定，加快开放步伐，尽快实行负面清单和准入前国民待遇原则，以往在这个方面我们比较谨慎，中央的决定无疑是积极地应对新变化。把TPP过度政治化，把它看成是一个敌对性的东西，反而对我们不利。我们应该以开放、积极的态度来寻找自己的优势。比如说中美贸易，中美之间过去从来都没有自贸区协定，但中美的贸易发展很快。将来在TPP框架下，中国对于美国的贸易份额可能会有所下降，但这也符合我们的调整战略，不能过度依赖美国市场。原来我们不具备优势的一些产品，必然会转移出去，这样的话，又可以加速我们的产品结构的调整升级。所以，我觉得TPP对于中国来说，有很大的挑战，也有压力，但并不是一个绝路。

领导文萃：有一个说法，中国加入WTO之后，很多的承诺实际上是没有完全履行的。所以导致后来美国需要制定一些新的规则防范再次出现这种情况，对这一说法，您怎么看？

张蕴岭：我觉得这不太符合事实。应该说中国很好地履行了加入WTO的承诺。但是，当时的那个条款，并没有包括现在美国要应对整个发展中国家崛起，应对中国这样一个强竞争力的情况，当时的情况与现在完全不同。当时主要是涉及边界上的问题，现在，关税基本上到了比较低的情况下，下一步自然就要推动边界内的，涉及到贸易、投资、服务的一些政策法规、机制等各个方面的东西。从世界范围内深化市场开放，必然会涉及到这些问题。但是如果规则标准太高，就无法适用于所有的国家，在这个世界上，发展中国家还是占多数。根据现在的预测，到2020年，或者2030年，发展中经济体将占世界经济的最大部分。那么这个时候发展中经济体还是有它特殊的一些需要。比如说需要一些过渡，需要一些有差别的政策，需要发展合作等等。TPP是不包括合作的，其重点是创建一个高度开放竞争的环境。像RCEP，即东亚的区域伙伴关系协定，将来也涉及新议题，但有选择，在进程上也是渐进，加强合作，应该说RCEP更适应发展中国家的要求。

领导文萃：国内对于TPP感到恐慌的主要原因是什么？

张蕴岭：前面提到，恐慌我觉得有两点原因，一是担心贸易受到限制，进入TPP成员市场受到新规则的限制;二是把TPP政治化，认为这个东西就是专门针对中国的。在我看来，TPP有针对中国的强烈因素，但是，从美国来说，还是要应对后起新兴经济体的挑战，当然，也有深化开放的需要。有人认为，TPP是压制中国崛起的一个工具，实际上，TPP压制不了中国的崛起。因为中国的崛起过程，取决于多种多样的因素，也不是只有贸易一项。如果把TPP过度政治化，就要跟美国直接对着干。对美国，我们是有斗争也有合作，我们可以寻求自己的优势，比如，推动亚投行的建立和金砖国家银行（新发展银行）的建立，倡导“一带一路”建设等等，同时，我们也积极推动自贸区的建设。当然，对TPP的发展还是要重视。美国不仅在亚太，未来也会吸收非亚太国家，最近，有的美国专家提出，TPP可以不限于APEC成员。对TPP的规则也要加强研究，制定应对措施。我们毕竟要跟这些成员做生意，那么就要适应这些规则，如果不适应的话就可能会遭到限制。另一方面，我们也可以通过投资进入TPP成员市场，把产能往外转移，到当地进行生产。

领导文萃：现在中国对TPP的应对，具体应该遵循什么样的原则，或者说选择怎样的路径？

张蕴岭：我们至少有四个方面要做。第一，不必急忙加入，但要认真对待，加强研究，特别是企业，要了解条款，了解规则，制定应对措施;第二，化被动为主动，利用TPP的压力，推动开放，加快改革开放进程，在有我们参加的自贸区谈判中有选择地考虑TPP新规则;第三，加快与美国的BIT（双边投资协定）谈判，在此基础上，探求谈判双边自贸区的可能性;第四，加速RCEP（东亚综合经济伙伴关系协定）的谈判，实质性地推动我们的“一带一路”建设、互联互通等等。

领导文萃：那么，中国是不是有绝对的必要加入TPP？

张蕴岭：我个人的观点是，将来也可能考虑。但是至少近期和中期我不太赞成急忙地去加入。首先，中国需要做好自己的事情。现在去谈加入TPP会非常艰难，因为那些条款要求比较高。此外，作为一个大国，中国要争取自己的主动性。这个主动性，就是我们可以做其他很多的事情。2014年，中国借APEC领导人会议在北京召开，大力推动了FTAAP（亚太自贸区）议程，这是一个战略性举措。建立亚太自贸区困难不少，但毕竟是一个重要的选项，它更有涵盖性、包容性，也会得到许多发展中经济体的支持。如果中国急急忙忙宣布要加入TPP，那亚太自贸区的构建可能就没有什么希望了。