国外治理雾霾的政策手段及启示

许文

中国国内严重的雾霾污染已经成为重要的治理课题，也唤醒了社会上的环保意识。雾霾不是中国特有的，而是人类在工业化进程中共同面对的挑战。中国公众在期待本国政府出台有力政策措施根治雾霾的同时，也已认识到这一努力离不开对国际经验教训的参考借鉴。从这一角度出发，本刊特约两位专家撰稿，谈谈国外是怎样应对雾霾灾害的。 ——编者手记

应该说，发达国家的大城市和工业地区，包括英国伦敦、美国洛杉矶、法国巴黎、日本东部沿海工业带和德国鲁尔工业区等，在其工业化快速发展阶段中同样经历过大气污染和雾霾问题。在应对这一问题的过程中，也制定和运用了各种环境政策手段，积累了相关经验。

命令控制型政策与经济激励型政策

在大气污染和雾霾治理方面，国外发达国家采取的措施实际上与整个环境治理政策之间是一致的。一般而言，环境治理政策手段主要可分为基于管制的命令控制型政策和基于市场的经济激励型政策，其中，命令控制型政策主要是指在相关法律基础上的标准、禁令和许可证（配额）等手段，基于市场的经济激励型政策则主要包括利用市场机制的财政补贴、环境税费和押金等政策手段，以及创建市场的排放权交易等。此外，信息公开和公众参与的自愿手段近年来也在环境治理中被重视和强调。具体到雾霾治理上，还会针对雾霾的污染源而对环境政策手段进行专门的设计，如针对工业排放和机动车尾气排放的专门治理政策。大体看，国外治理雾霾的政策手段主要可分为以下几个方面：

制定大气污染防治法律制度。在1952年出现了震惊世界的“伦敦烟雾事件”后，英国在1956年颁布了世界上首部大气污染防治法《清洁空气法》。美国在1955年也颁布了《空气污染控制法》。针对20世纪60年代前后洛杉矶光化学烟雾等事件，1963年和1967年又分别制定了《清洁空气法》和《空气质量控制法》。为了控制汽车尾气排放，于1965年出台《机动车空气污染控制法》。其后，《清洁空气法》又分别经过1970年、1977年和1990年的修正案等多次修正而逐步完善，建立起有关大气污染防治的一个完整的法律规范体系。日本1968年制定《大气污染防治法》，1990年最后一次修订后实施至今。欧盟等国家也相继制定大气污染防治法。这些大气污染防治的法律成为国家进行大气污染和雾霾治理的法律依据。

执行大气污染排放标准和限额。美国在1971年颁布了《国家环境空气质量标准》，要求对六种空气污染物进行管制。1997年，美国环保署又设立了专门针对大气PM2.5含量的标准，以便更好检测过去被忽略的这类细小颗粒物。同时，美国环保署把全国环境空气质量标准区分为不达标、达标和无法分类三种，PM2.5数据是其中最重要环境空气指标之一，并要求PM2.5年均浓度目标控制在12微克/立方米以下。法国2010年颁布的空气质量法令，对PM2.5和PM10值浓度上限也进行了规定。欧盟于2001年通过了国家排放限额指令，限定了各成员国在2010年几种重要空气污染物排放的限额。2008年4月又颁布了《环境空气质量指令》，规定到2020年，欧盟各成员国必须在2010年的基础上平均降低20%的可吸入颗粒物。在机动车尾气排放上，美国加州于1965年率先制定了机动车辆排放限制标准；1975年要求所有汽车配备催化转换器，并在20世纪70至80年代鼓励使用甲醇和天然气取代汽油。日本政府依据相关法律按机动车种类制定严格的排放标准、燃油标准。欧盟对汽车尾气排放设定了严格标准，分别于2005、2008、2013年实施了“欧4”、“欧5”、“欧6”标准。英国等国也规定所有新车都必须加装催化转换器进而减少污染物排放。

实施大气污染减排的环境税费政策

澳大利亚、法国、意大利、日本等很多国家和地区都对颗粒物、二氧化硫等硫氧化物、氮氧化物、一氧化碳、重金属类、有机化合物（含挥发性有机物，VOC）等大气污染物征收税费，通过提高排放成本，减少大气污染物的排放，其中二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物都是直接与雾霾相关的大气污染物。在税种的具体设置上，挪威、瑞典和丹麦等国家征收专门的硫税和氮税，瑞士、列支敦士登、斯洛文尼亚还专门对挥发性有机化合物征收税费。同时，对于机动车的流动污染源，国外也普遍实行相关税费政策，除了在购置环节征收的消费税、注册税和牌照税等，在保有环节根据排放量征收机动车税。例如，日本根据机动车排放量征收汽车税、轻型机动车税和汽车重量税，欧盟很多国家则开始进一步将基于排放量征收的机动车税改为按照二氧化碳排放量进行征收。在机动车使用环节上，对汽油和柴油等成品油征收燃油税则是国际上普遍的做法，意大利、奥地利、卢森堡、德国等国家在消费税、能源税等税种中区分含硫量对汽油、柴油进行差别征收。此外，为了控制机动车的使用，新加坡、意大利罗马和英国伦敦还对进入城市中心区的车辆使用征收拥堵费。

实施排放权交易制度。国外在实行大气排污许可证制度的基础上，还实行有关大气的排污权交易制度。即在限制大气污染排放总量的前提下进行排污权交易，减少排污企业因减排产生的经济成本，进而激励企业参与减排。美国是国际上对二氧化硫排污权交易制度做得较为成功的国家，根据统计，美国从20世纪70年代中期就开始尝试实施总量限制下的二氧化硫排放权交易制度，到90年代逐步成熟，分三个阶段分别实施了以排污削减信用为基础、总量分配模式、非连续排污削减的排污权交易模式。根据统计，目前年度二氧化硫排放总量已经下降到了该制度实施前水平的50%以下。欧盟则是普遍推行了碳排放权交易制度，虽然其主要是针对二氧化碳等温室气体排放，但通过减少煤炭等化石燃料的使用也能够起到减少大气污染物排放的作用。

其他相关政策。除了上述政策手段外，国外政府还采取了其他一些政策措施。主要包括：通过政府和财政投入，加大对大气污染减排方面的技术研发，包括脱硫、脱硝以及低排放发动机等实用减排设备和技术，利用科技手段控制污染源；加强大气质量的监测和进行空气质量的信息公开，如美国洛杉矶的空气污染监测数据24小时实时地在网上发布，公众随时可以查看。日本实施了国家级大气监测网和地方大气污染监测网在内两级大气质量监测体制，并于2003年设立了“大气污染物质广域监视系统”网站；鼓励公共交通和绿色交通，如通过财政补贴鼓励使用电动汽车等新能源汽车；加强大气环境保护的宣传，鼓励社会公众绿色消费和绿色出行等，实行自愿性减排。

中国缺少的到底是什么

中国国内在治理雾霾的政策手段选择上，也不外乎是上述发达国家所运用的各种政策手段。比较来看，国内在雾霾治理政策上并不缺乏。例如，国内也制定了大气污染防治法，2013来还专门出台了大气污染防治行动计划；大力推进重点行业污染物排放标准制定工作，目前涉及大气污染物特别排放限值的25项重点行业排放标准已全部完成；自20世纪80年代以来对大气污染物排放征收排污费，目前进行了对VOC排放征收排污费的试点工作，对成品油和小汽车征收消费税，机动车还征收车辆购置税和车船税，并对小排量汽车给予税收优惠等；火电行业和部分地区也试点了二氧化硫排污权交易；制定了各种鼓励公共交通的优惠政策，对电动汽车的推行加大财政补贴力度等。

应该说，国内目前治理雾霾在根本上的问题不是缺少政策手段，而是缺乏对大气污染和雾霾问题的重视和对各项治理政策的贯彻落实。因此，国内需要加大各种政策手段的调控力度并加以真正贯彻实施。首先，国内长期以来对环境污染和大气污染问题的严重性和危害性认识不足，先污染后治理的道路依然在延续，这个观念不加以改变，治理雾霾的道路将还会很遥远；其次，在完善国内有关大气污染防治的法律基础上，还需要进一步完善排放标准和许可证等制度，更重要的是落实这些规定，减少违反排放标准排放的问题；第三，加快环境保护税法的出台，提高大气污染物排放的税率水平，积极推动排污权和碳排放权交易制度的实施，并实现环境税费和排放权交易制度等政策之间的协调；第四，加强对大气质量的监测和真实公布相关信息，同时推动社会公众的绿色行为，自愿减少大气污染排放。通过上述政策措施的完善和综合实施，加快雾霾治理的进程，让人们能够享受更加清洁的空气和蓝天白云。

（作者为财政部财政科学研究所研究人员）