“户籍城镇化”：农民变市民的坚实一步

张卫

党的十八届五中全会要求推进以人为核心的新型城镇化，强调加快提高户籍人口城镇化率。这是中央对新型城镇化建设的顶层设计，也为城镇化建设提供了可量化的质量指标。随着“户籍城镇化”，农村转移人口将实现从“农民”到“市民”的转变。以人为核心的城镇化包含两层含义，一是解决好符合条件的农业转移人口市民化问题，二是解决好城镇基本公共服务常住人口的全覆盖问题。城镇化是中国发展最大的潜力所在，抓住农民工融入城市这一关键，通过深化改革加快推进新型城镇化，必将为“十三五”时期江苏的发展提供强大的动力。

农村转移人口市民化的主要制约因素

根据我省《新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》，2020年全省常住人口城镇化率达72%，户籍人口城镇化率达67%左右。按2013年户籍人口城镇化率57.1%测算，年均需提高1.4个百分点，累计转户800万人左右、占全国8%。省委书记罗志军指出，这是全面小康惠及更多人口的内在要求，也体现了对全国城镇化发展的责任和贡献。江苏是全国新型城镇化试点省份，苏州是城乡发展一体化试点地区，我们要抓住机遇、先行先试、积极探索，在新型城镇化和城乡发展一体化体制机制创新上取得更大突破、积累更多经验。落实中央和省委的要求，需要在多方面深化改革、打破瓶颈。

现有制度安排的制约。一是现有的户籍制度嵌入了诸如劳动就业、子女就学等关联性制度安排，城乡户籍界限正在破除，但与之配套的相关制度尚未有效跟进。二是社会保障制度不完善。目前，涉及到农业转移人口的社会保障水平较低，而且地区差异明显，社会保险关系难以转移。三是农村承包土地和宅基地确权登记尚未完成，未明确赋予市民化农民工对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置权利，削弱了农民工市民化的意愿。

安居困难和文化因素的制约。安居是实现实现市民化身份转换的重要途径及手段，但因为收入不高，绝大多数农民工受自身购房能力所限，通常无力购买商品房，城乡“两栖”状态长期存在。同时，人口市民化不仅仅是一个身份的转变，更是一系列生活方式、行为习惯、文明素养的市民化。对于已经流入城市的大部分外来务工人员来说，其收入水平、职业形态等与市民仍存在差距，城镇居民的职业类型与流动人口的就业层次普遍不同。

资金瓶颈和土地、环境压力的制约。新型城镇化需要数量巨大的公共资金、建设资金。一方面城镇基础设施建设需要资金，另一方面城镇教育、就业、社会保障、住房等基本公共服务需要资金。目前全省潜在的待落户转移人口约1100多万，若以每人4万元计算，则地方财政需要新增投入约4400亿元。就全省来看，苏南城镇化与城乡一体化基本进入了一个良性发展的轨道，资金情况相对良好。而苏北不少地区还依赖于农民自己投入（比如农民自己需要支付征地拆迁与新购房屋之间的巨大差价），而且当地的发展也较难得到大规模的金融资金和社会资金的支持。随着城市人口和用地大规模增长，南京和苏州、无锡两个大城市正面临着资源紧缺等问题，城市空间结构亟需优化，划定城市增长边界，从空间扩张转向内涵提升成为大势所趋，摊大饼式的建设模式将受到限制。

扎实推进以人为核心的新型城镇化

强化输入地政府属地管理责任，加快实现基本公共服务均等化。重点推进子女教育、医疗、技能培训和职业教育等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。进一步落实农业转移人口随迁子女在输入地学前教育、义务教育等方面享受平等的市民待遇；坚持以满足农业转移人口需求为导向优化卫生资源配置，按照体现公平、优先照顾的原则，将农业转移人口纳入到当地公共卫生服务体系；技能培训和职业教育方面，积极实施“农民工知识化工程”，增强培训的针对性，根据当地经济结构调整和产业升级需求，按照不同的就业意向，有针对性地提供实用的职业培训。要进一步整合教育培训资源，优化整合现有“农村劳动力转移培训计划”、“星火计划”、“雨露计划”、建筑工地农民工业余培训等项目，重点开展农业转移劳动力就业技能培训、在岗技能提升培训。

加快推进户籍、住房保障、社会保险等配套改革，构建有利于推进人口市民化的制度环境。户籍制度改革方面，根据不同地区的人口流动特点进行区别对待。对于外来人口多的城市而言，首先应该逐步淡化户籍附带的公共福利，突破户籍与福利合一的社会管理制度，逐步将户籍与福利脱钩。对于外来人口流入相对较少或者人口净流出的中小城市、城镇而言，要进一步放宽落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户；住房保障制度方面，要着力将农业转移人口统一纳入保障性住房安置范围，建立和完善保障性住房体系；社会保险方面，健全各类社会保险跨地区、跨制度间的转移衔接办法。健全社会救助制度，将符合条件的农业转移人口纳入城市最低生活保障范围。

建立合理的成本分摊机制，化解人口市民化高成本。人口市民化的成本，包括农业转移人口与原有城镇居民在经济适应能力、生活条件和发展条件上一致，在公共服务和社会保障享有上均等，在社会保障、教育培训、城市安居等方面的成本，主要包括生活成本、居住成本、智力成本、城镇建设及社会保障成本。单独依靠个人、企业或地方政府承担是不现实的，需要在分析成本构成的基础上由各利益关联方共同承担。全省市、县两级政府应是市民化公共成本的投入主体，农业转移人口应分摊市民化的私人成本及部分智力成本和居住成本，而企业则要确保同工同酬，分摊市民化的部分智力成本和社会保障成本。结合江苏实际，要探索建立以常住人口作为财政分成依据来调整省与市、县各级政府之间的财政分配关系，解决各地政府城市流入人口增加所需的公共支出增大问题；建立农业转移人口专项资金转移支付制度，从省级层面成立农业转移人口专项补助资金，对吸纳流动人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育等公共服务设施。

加快推进就地、就近城镇化。小城镇作为城市之尾、乡村之首，在城乡统筹发展中所起到的“纽带”作用，正日益受到重视。在发达国家，规模和小城镇类似的城市是人们最为向往的居住地。调查表明，小城镇在生活方式、文化背景、就业、生活成本、子女教育、养老等多个方面，能为进城农民提供更多便利。推进新型城镇化与城乡发展一体化，就近、就地城镇化比较符合农民意愿，更能够让农民有归属感，也可以减轻大中城市的多重压力。因此未来我省应优先发展、重点发展小城镇，提升小城镇对农民的吸引力和集聚力。

协调人口与土地、环境的关系。推进城镇化要实现产城融合，既要集聚产业，也要集聚人口，推动产业的协调发展和合理布局。首先要通过工业化引导大量的就业人口从第一产业向二、三产业转移，通过人口和产业的集聚，为经济发展、社会民生奠定良好的产业基础。第二要着力推进城镇化的良性内生增长，注重产业布局优化、产业转型升级、产业发展与城镇化的内在协调联动。第三要避免农村居民无序地涌入城市，造成城市公共服务资源供应紧张。必须把可持续发展的理念落实到城镇化的全过程。节约利用资源，保持生态平衡，协调好人口资源环境、经济社会之间的关系。□

（作者系省社科院社会学所所长）

责任编辑：刘卫东