风险社会视角下内蒙古社会管理创新研究

白雪

改革开放以来，我国融入到国际发展的潮流中，社会发展问题由内部控制逐步向内外兼管的双重组合演变。社会传统内生型的风险以及在改革开放中制度建立时出现的新风险倒逼着社会管理提高效率，积极应对。经济发展与社会转型引起社会结构的转变，社会阶层间人与人之间利益的冲突、人类社会的发展与自然环境的平衡也都需要提高风险关注，提升应急能力。内蒙古作为我国边境少数民族聚集地区，社会环境更加复杂，经济的发展也迥异于其他地区，在社会管理中出现的问题应根据地区实际情况实事求是地解决。同时也应注意，风险社会不是灾难社会，它不具有毁灭性，只要具备解决的前提性条件，就能够将危机化解在萌芽状态中。

一、风险和风险社会的含义界定

风险，是在某一特定环境下或特定时间段内，可能发生的某种损失。换言之，风险是在某一个特定时间段里，人们所期望的目标与实际出现的结果之间所产生的差距。

“风险社会”是德国著名社会学家乌尔里希·贝克于20世纪80年代首次提出的。风险社会是指现代性一个阶段，在此阶段，社会工业化所产生的威胁开始占据主导地位。风险社会的概念依照三个参照领域进行区别。第一，现代工业社会同自然资源及文化资源之间的关系。在工业现代化完全确立后，这些资源便逐渐消失。第二，社会本身与其自身所产生的问题和威胁超越了社会对安全的理解范围。一旦人们意识到这些威胁和问题的存在，就很有可能动摇旧社会对秩序的根本假设。第三，现代工业社会文化中的集体意义之源（比如阶级意识）正在走向枯竭，并失去影响力。风险社会的概念将变化中的社会各因素以及相互关系动态化地考虑到一定的定义域中，社会中的一些问题可以从相互联系的各个视角加以解决。这就突破了传统定义中的社会观念。

当前社会危机频发，如各种自然灾害、暴力恐怖事件的爆发，都是对现存社会管理秩序的>中击。这些社会危机一旦爆发，就会对相关行业造成冲击，从而加大社会运行成本。对风险社会本身的把握有助于把握其本质，在风险社会到来之前，更好地制定各种管理措施以及应急机制，有助于预防社会危机。

二、内蒙古社会管理成果及其存在的问题

风险社会的到来意味着各种关系的复杂化演变，处理关系节点要保证整体关系的和谐一致。作为社会管理主体要协调各种利益纠纷，内蒙古社会管理中要关注到社会中利益主体的变化，从机制上寻找答案。尽管在稳定边境、促进发展中，内蒙古社会管理取得了一定的成绩，但是随着社会利益纠纷的不断复杂化、社会结构的不断变化，内蒙古社会管理也需要进一步总结问题，转变思路，谋划发展。

㈠内蒙古社会管理的自然社会背景

内蒙古地处中国北部边疆，与蒙古、俄罗斯接壤，拥有长达4200公里的国境线，东西跨度2400公里，南北跨度2200公里，是中国5个少数民族自治区之一，拥有49个民族，民族众多，拥有广袤的大草原，种植文明和游牧文明共同存在。作为国境线上的一个省份，边疆对外口岸拥有19个。此外，内蒙古边疆地区国外势力不断对其渗透和影响，外来各种文化不断进入，对其产生>中突，国防安全受到威胁。面对复杂的形式，如何利用好、发挥好该地区的资源优势，消除不利影响，对社会管理意义重大。

内蒙古地区少数民族众多，各个民族文化平行发展，民族文化必然会有巨大差异，而文化差异必然导致各种>中突的爆发。如何避免人民内部利益冲突便成为必须重视的问题。当前经济发展与各自的利益分配问题如何解决，当前人民生活现代化与古老的游牧民族习俗文化如何过渡和继承，人民的现代化要求与当前经济不能满足当地人民生活水平的各种矛盾与>中突，如何保护现存草场与治理草场退化，等等，这些都是当前迫切需要解决的问题。

（二）当前内蒙古社会管理取得的成果

2006年以来，社会管理逐步成为内蒙古自治区的重要工作之一，之后，该地区逐步采取了很多措施。2012年，内蒙古将加强和创新社会管理体制写进自治区“十二五”规划之中；2013年，内蒙古自治区党委书记王君提出“8337”发展思路，提出经济社会要协调发展，并且要不断加强和创新自治区社会管理体制。例如，阿拉善盟成立了社会管理创新机构，在实际工作中，不断坚持以人为本，从根本上改变了地方严重存在的管控和严查严罚的思路，用民主和协商的方式解决社会问题。同时，内蒙古自治区加强财政投入。以鄂尔多斯为例，全市投资与人民切身利益相关的教育、卫生等民生支出已经达到511亿元。此外，更加注重基层社会管理实践，明确社会管理创新的工作思路和方式，鄂尔多斯提出构建“一个平台，九大体系”，不断推进社会管理体制创新。同时，根据地方特色创立个性化的管理机制，例如草原110项目，走出一条集发现、预防、打击、控制及服务群众为一体的草原安全建设网。

（三）当前内蒙古社会管理存在的问题

虽然当前内蒙古自治区社会管理机制有了巨大创新，但是仍然存在很多问题。

其一，政府管理形式单一。传统政府管理体制下，政府奉行的是全能政府，“全能主义”在当前政府中盛行，各种事情都需要政府统筹统管，不懂得下放政府权力，依靠单一的行政命令来执行，搞摊派。管理理念落后，普遍还是以控制作为导向，没能认清政府真正的职责和角色定位。如果政府把大小事都揽入到权力的范围内，就会导致另一个问题的出现，即政府管理成本的提高。政府管理需要人力以及机构建制，在大规模的设置机构后，政府不仅要面对社会管理的问题，同时还要处理政府机构组织上的问题。只有搞好两者的关系才能够将风险社会中的问题妥善解决。

其二，政府的管理效率低下，依靠行政命令无法调动政府本身的动力和创新协调能力。如何让政府各个部门创新协同，提升应急响应效率也是亟须解决的问题。同时，政府中应急响应人才缺失，应急人员能力不足，没有进行专门培训，仅凭历史经验，作出危机响应决策，人为因素过重。

其三，政府依然是社会风险的单一主体，没有发挥好社会组织的支援作用。社会组织严重匮乏，组织规模相对较小，能力不足，有些组织更因资金缺乏无法运行，没能充分发挥其风险治理参与作用。从实质上说，政府也是社會组织中的一个主体，只不过这个主体具有强制力、权威性，在社会管理中以自上而下的模式来引领社会的发展。如果把政府作为风险社会中的一员，社会主体都参与其中，各行各业形成一个专业性的管理部门，这样就会减少社会运行成本。

其四，社区作为最基本的社会集体，社区工作难以适应社会群众和社会发展的要求，且依旧是在原有模式上简单的延袭，被动的参与。既没有使人民广泛参与其中，更没有发挥广大人民群众的创造性和积极性。

其五，危机信息沟通不畅通。政府和媒体没有建构一个通畅的信息交流机制，媒体对信息的错误发布、政府与社会信息沟通机制的不畅通，使得市民不能及时得到准确的信息，因此，容易生发社会恐惧，重者造成社会动荡。

三、内蒙古社会管理的创新路径

当前社会是一个危机频发的社会，如何高效有序地处理危机事件，笔者提出以下创新路径：

（一）转变危机管理理念

当前社会危机事件具有突发性、多样性、易变性、潜在性等特点，如何处理好各种突发危机，首先，需要做的就是从危机社会管理的观念上着手。先进理念的更新对各种社会治理实践活动具有指导和启迪作用。当前政府工作人员需要不断进行危机知识的更新，从理念上改变对以往各种危机事件的先验成见，面对不断变化的情况，及时更新知识，对其在思想上有一个新的把握。其次，需要改变以往全能政府的狭隘观念，从社会管理理念上创新，改变以往直接管理和控制危机管理理念，发挥政府作为危机管理的领导和指挥作用，市场多元主体作为危机管理组成部分的应有作用。

（二）建构完善的危机管理组织体系和机构

机构是处理问题和协调工作必不可少的组织，没有机构，就无法形成工作合力，达到解决问题的目标。危机应急机构的建立是当前必不可少的一项工作，完善危机管理机构的组织建设，使危机小组机在面临危机事件时能够统筹全局，协调好各个组织部门工作，并且有效发动社会多元主体共同协调应对。政府和社会各个部门组织更要连接沟通，保证各种工作和任务能够及时有效地得到执行。构建高效协同的部门组织体系，形成共同应对危机事件的合力，达到1+1>2的整合效果。

（三）发挥社会多元主体作用

现代社会是一个不断分化与整合的多元社会，社会管理众多，不仅有政府的组织机构，也有社会团体、企业、媒体和个人。如何发挥他们应对危机事件的作用，就显得十分必要。社会团体在组织方面具有巨大优势，能够有效传达组织意见，发挥组织协调能力。企业作为一个实体，不仅拥有相对严密的组织体系，更有财力作保障。媒体公众舆论，不仅能够及时发现危机、传达信息，与社会大众进行沟通，也能和政府等组织机构形成良好的沟通网。公民个人力量虽小，但是组织起来也可汇集成强大力量。因此，要发挥社会多元主体作用，充分利用好社会团体、企业、媒体和个人等的聪明智慧，形成共同应对危机事件的合力。

（四）做好危机事件后的矛盾处理问题

危机事件一旦发生，其身后必然有内在的矛盾。危机管理不能只存留在“危机一控制”的怪圈中，还要找出其背后隐藏的真正原因。分析事件产生的根源，是敌我矛盾还是人民内部矛盾。如果是敌我矛盾，就需要用对待敌人的方式彻底解决；如果是人民内部矛盾，只要是利益矛盾，组织利益和个人小群体及短期利益和长远利益划分不合理造成的，就需要用对待人民的方式解决。要从根本上解决危机事件背后深层次的矛盾，就需要不断发展地区经济，在经济發展中缓和并解决各种社会矛盾。只有妥善处理各种矛盾，才能对各种突发危机事件有一个良好的应对心理和认识，防患于未然。