试论解决钦州海堤建设与管理瓶颈问题的对策

梁　伟，罗　群

(1.钦州市钦江防洪堤管理处，广西　钦州　535000；2.钦州市水利局，广西　钦州　535000)



试论解决钦州海堤建设与管理瓶颈问题的对策

梁伟1，罗群2

(1.钦州市钦江防洪堤管理处，广西钦州535000；2.钦州市水利局，广西钦州535000)

文章针对钦州市海堤建设的现状，按项目全寿命周期管理过程，分析在海堤建设与管理中存在的瓶颈问题，并引入动态管理思维，提出解决海堤建设与管理瓶颈问题的对策建议，以期为完成钦州市海堤建设达标率100%的目标提供坚实的理论基础。

海堤；建设与管理；对策

0　引言

钦州市水利部门在标准化海堤建设进程中积累总结了大量宝贵经验，但是海堤标准化建设与建成海堤的管理仍然存在若干问题，严重制约了钦州市标准化海堤建设的发展。笔者深入研究了钦州市海堤建设的现状，利用科学的分析方法总结出钦州市海堤建设与管理存在的瓶颈问题，引入动态管理思维，提出解决海堤建设与管理瓶颈问题的对策建议，以期为完成钦州市海堤建设达标率100%的目标提供坚实的理论基础。

1　海堤建设现状

钦州属亚热带海洋性季风气候，热带气旋频繁登陆，经常遭受风、潮、洪等自然灾害袭击。钦州拥有520.81 km海岸线，其中331.40 km海岸线需要设防保护，现原有海堤254 km，其中感潮河段(城区堤防)堤长50.84 km[1]。但是现状海堤年久失修，老化带病运行，抗潮(洪)能力低，历年风暴潮(洪水)灾害给堤围内群众生命财产安全造成了严重损失。

1998年洪水后，国家实施积极的财政政策，加大防洪(潮)工程建设资金的投入，钦州标准化海堤开始进入大规模建设阶段。自1998年标准化海堤建设启动至2014年年底，钦州共建成83.7 km标准海堤。钦州现规划建设标准海堤21处，总长度191.16 km，工程建成后，钦州重点海堤将全面实现标准化，总长度达到289.66 km，占需设防总长331.40 km的87.40%[2]。

2　海堤建设与管理存在的瓶颈问题

钦州开展海堤标准化建设十多年来取得了显著成效，但仍然存在项目储备不足、工程投资完成率低、工程竣工验收工作滞后、工程建后管理权责不清等问题。以下分别从前期工作、建设施工、验收移交、建后管理四个阶段阐述当前海堤建设与管理存在的瓶颈问题。

2.1前期工作阶段

2.1.1前置条件审批时间长

海堤工程可行性研究报告审批要先取得规划选址、用地预审、环境影响评价、节能登记等前置审批，过多的前置条件使得海堤项目前期工作推进缓慢，极大地影响了海堤项目储备。

2.1.2规划对接难确定

海堤工程可行性研究报告编制需要地方社会经济发展、城市、土地等规划作为支撑依据。而目前海堤前期工作与城市排涝规划以及一些新区规划存在同步规划的现象，一些规划甚至滞后于海堤前期工作，使得前期工作过程中功能定位、工程规模确定缺乏前置条件，导致前期工作推进缓慢。

2.1.3经费不足

一直以来，由于地方财政比较困难，水利工程前期工作经费的投入不能跟上中央对水利的投资力度，当前只能满足一些项目设计开展的启动经费。前期工作经费不足既制约了海堤项目储备，也影响了勘察(测)设计的质量，如设计的基础地质、征地搬迁情况与实际情况相差较大。

2.2建设施工阶段

2.2.1海堤建设整体推进缓慢

目前海堤项目的投资模式主要是国家投资加地方配套，而地方配套往往很难足额到位，一旦国家资金使用完后工程建设便可能面临停滞的局面；征地搬迁是阻碍海堤建设的另一大因素，批复的征搬费用很难满足实际的征搬开支，物主对现行征拆补偿标准不满意的现象时有发生，工程建设很难推进。由于工程建设用地不能提供，一些海堤没有完成设计建设内容，没有闭合而完善防洪(潮)功能。

2.2.2海堤建设进度滞缓带来的问题

(1)海堤运行存在安全隐患

海堤不能加固和闭合使一些堤段易于遭受台风暴潮侵袭，成为漫堤和决堤的隐患。排涝纳潮闸不能建成使用对村庄排涝和村民养殖也造成很大影响。

(2)影响后续水利投资

海堤项目投资完成率低，存在资金积压的问题，下一年度的项目投资必然受到影响。而且项目的结转结余资金将收回同级或上级财政部门统筹使用。

(3)海堤管护权责不清

海堤跟老百姓的生产生活息息相关，许多涵闸和堤顶路面都是刚建好尚未验收老百姓就开始使用，建设单位与施工单位对由此造成的设施损坏由谁负责的问题也各有看法。随着征地问题迟迟不能解决，工程难以推进及验收移交，这种管护权责的矛盾还将加剧。

2.3验收移交阶段

海堤工程因征搬问题而出现停工、“烂尾”的现象，竣工验收工作无法开展，有些工程甚至无法开展分部工程验收或者合同工程完工验收。工程不能竣工验收的直接影响即无法办理移交使用手续，进而影响管护经费的拨付。

2.4建后管理阶段

2.4.1确权划界问题

由于资金缺乏原因，海堤建设时仅对建设用地的面积进行征用，但建后为确保堤防运行安全往往需要堤防两侧堤脚线外一定范围受限制利用，当地群众往往不愿服从要求；另一方面，由于历史遗留的因素，城区堤防一些堤段的建设范围、管理范围与城中村、旧街区交杂在一起。因此确权划界工作开展非常困难。

2.4.2乡镇海堤管护主体问题

在海堤标准化建设过程中，乡镇海堤的运行管理单位并未明确，运行管理单位并未真正参与到工程建设中，不利于今后对海堤进行有效管理。

2.4.3海堤管护经费问题

海堤工程分布在城区和沿海乡镇村庄，面广量大，再加上一些海堤尚未加固标准化建设(普遍存在安全运行隐患)，管理工作相当繁重。目前地方财政对海堤管护经费的支持十分有限，管护经费缺乏既造成了海堤设施得不到必要的养护，也削弱了日常巡查执法力度。

3　解决海堤建设与管理瓶颈问题的对策建议

海堤标准化建设已经实施了将近20年，期间经济社会不断发展，海堤实施环境不断变化，笔者提出应以动态管理的思维，顺应新形势和新环境，创新体制机制，并结合工程实际、参考先进做法，给出了若干具体建议。

3.1改革海堤建设与管理制度

3.1.1切实提高前置审批速度

目前国务院已针对企业投资项目提出了精简前置审批的方案，但该方案还未涉及政府投资的工程项目。政府和相关部门应推进行政审批制度改革，削减前置审批，简化审批流程，加快审批速度，切实解决项目前期工作推进慢的问题。

3.1.2调整征搬补偿办法

在开展乡镇海堤工程征搬工作时，现行地上附着物补偿标准仍然执行2008年颁布的标准，该标准与当前的物价水平已很难匹配，补偿标准与群众要求的矛盾尤为突出。建议政府根据物价上涨情况，研究制定和出台可行的征搬补偿政策，适时调整地上附着物补偿标准。

针对如何解决城区堤防建设用地的问题，可以在两个方向进行探索：(1)利用城区堤防的优越位置，推出土地开发“捆绑”投资堤防的模式，鼓励开发商在开发土地的同时承担堤防征搬费用；(2)政府优先解决城区堤防及市政道路共同承担的征搬费用，争取堤防及市政道路能够同步实施建设。

3.1.3改革工程验收规程

工程竣工验收的目的是建设投资成果转入生产或使用的标志，也是全面考核投资效益、检验设计和施工质量的重要环节。分部工程验收已履行法人验收手续，质量安全监督机构则代表政府对工程质量与安全标准作出核定。因此，建议针对一些具备独立使用功能的分部工程，经分部工程验收通过且质量与安全监督机构核定分部工程质量等级为合格后，即可办理工程移交投入使用手续。

3.1.4灵活开展确权划界工作

把管理范围内土地所有权、使用权、管理权分离，在确权划界过程中对管理单位及工程用地的所有权和使用权已确定的，领取土地使用权证；对难以办理土地使用权证的，不改变土地原有所有权和使用权，水行政主管部门仅行使管理范围内土地的管理权。

3.2建立海堤建设部门协同推进机制

海堤建设过程中需协调解决的问题多，涉及部门也多，因此亟需政府建立海堤建设协同推进机制，及时研究、协调、处理海堤工程前期工作过程中行业之间的政策法规交叉问题，及时会商解决施工过程中的征搬、民扰问题，以推动工程建设进程。

3.3落实海堤管护责任和海堤管护经费

3.3.1及早明确运行管理单位

建议在工程可行性研究报告批复后即明确乡镇海堤运行管理单位，及早落实海堤管护责任，运行管理单位可在工程初步设计阶段、施工阶段和验收阶段参与工程建设管理，对设计方案提出有益建议，提前熟悉各项设施建设情况。

3.3.2落实海堤管护经费

要将海堤管护经费纳入年度预算计划。对于已经完成标准化建设的海堤，政府应每年安排一定的预算经费用于海堤设施养护，保证海堤安全运行。对于未进行标准化建设的海堤，政府应保障必要的(旧)海堤除险加固经费开支。

3.4探索海堤建设新模式

3.4.1创新投融资机制

探索“捆绑”开发模式，将单个海堤项目建设扩展为周边综合开发，将海堤项目与房地产、旅游、海水养殖等项目“捆绑”在一起，用可观的综合效益吸引私人投资。海堤“亲水”的特点是投融资的一大优势，如城区堤防伴着钦江跨越整个城区，堤防周边土地大多是房地产开发的热点区域。政府可推出土地开发“捆绑”投资海堤的模式，通过适当优惠土地价格或者减免部分规费的方式，鼓励开发商在开发土地的同时投资海堤。

3.4.2实施代建制

当前海堤管理单位的人员结构不够合理，工程专业管理人才缺乏，导致海堤建设管理专业化水准不高。通过实施代建制，选择优质的代建单位，对海堤工程进行全过程专业管理。委托代建后，原来“建管合一”的建设单位可以专注于海堤运行管理，有利于强化管理力度和提高管理效率。

3.5规范管理海水养殖行为

过去，沿海地区的海水养殖存在无序开发的现象，在旧海堤堤身上兴建了大量的养殖水门和穿堤涵管。这些水门和涵管不按规范设计和施工，在每次台风暴潮来临时成为隐患，在海堤建设过程中成为实施的难点(设计难点和征搬难点)。建议政府和相关部门加强沿海养殖业管理力度，规范养殖许可，坚决查处新的违章养殖行为。

4　结语

加快海堤建设对保障和促进钦州社会经济发展有着重要的意义，海堤建设也是现阶段和将来国家对水利项目投资的重点。为抓住机遇，推动钦州市海堤标准化建设，务必对当前海堤建设与管理存在的瓶颈问题进行探索研究，并以动态管理的思维，主动适应社会发展和实施环境的变化，争取钦州市海堤建设达标率100%早日实现。

[1]钦州市水利志编辑组.钦州市志[M].钦州：广西人民出版社，2000.

[2]广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院.广西北部湾经济区沿海重点海堤建设规划修编报告[R].南宁，2013.

Discussions on Countermeasures to Solve Qinzhou Seawall Construction and Management Bottleneck Problems

LIANG Wei1，LUO Qun2

(1.Qinzhou Qinjiang Flood-protection Embankment Management Office，Qinzhou，Guangxi，535000；2.Qinzhou Water Conservancy Bureau，Qinzhou，Guangxi，535000)

Regarding the current seawall construction situation in Qinzhou City，and according to the full life-cycle project management process，this article analyzed the bottleneck problems existing in seawall construction and management，introduced the dynamic management thinking，and proposed the coun-termeasure recommendations to solve the seawall construction and management bottleneck problems，hoping to provide the solid theoretical foundation for achieving the target of 100% seawall construction compliance rate of Qinzhou.

Seawall；Construction and management；Countermeasure

U675.79

A

10.13282/j.cnki.wccst.2016.03.027

1673-4874(2016)03-0106-04

2016-03-06

梁伟(1978—)，工程师，研究方向：水利工程建设管理。