后专营时期依法治盐工作之初探

马晓骅

（浙江省杭州市余杭区盐务管理局，浙江 余杭 311100）



后专营时期依法治盐工作之初探

马晓骅

（浙江省杭州市余杭区盐务管理局，浙江 余杭 311100）

摘 要：在后专营时期，处于改革前哨的盐政执法人员在依法治国大背景下，如何克服现有诸多困难做好依法治盐工作，本文从一名基层盐政工作者的角度进行一些探讨。

关键词：依法治盐；后专营时期；盐政执法

食盐专营在中国有悠久的历史，始于2600多年前的春秋战国时期。虽然其后的朝代更替，但食盐专营的政策一直得以延续，尽管这其中也有不断的争论，最著名的就属汉武之后举行著名的盐铁会议，废除铁酒专营，部分放松盐业专营。这种松弛状态一直维持到唐朝安史之乱，此后食盐专卖再度强化。新中国成立以来，特别是在1994年《食盐专营办法》出台后，对国家是否应该实行食盐专营的拉据战就没有停止过，先后多次研究盐业体制改革方案。2014年4月21日国家发改委决定废止《食盐专营许可证管理办法》后，食盐专营制度的改革再掀波澜，令人遐想连篇。那么在后专营时期，处于改革前哨的盐政执法人员在依法治国大背景下，如何克服现有诸多困难做好依法治盐工作，笔者从一名基层盐政工作者的角度进行一些初浅地探讨，仅供大家参考。

1 依法治盐是现阶段开展盐政管理的必然要求

1.1 食品安全问题处于多发期，要求我们依法治盐以保障食盐安全

自今年10月1日起，由十二届全国人大常委会第十四次会议通过修改后的《食品安全法》开始施行。食品生产从农田到餐桌，链条长，涉及环节多，问题也多。这部因“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”而被称为“史上最严”的食品安全法，其中将食盐纳入基本民生类产品，适用食品安全法，充分体现了国家和人民对于食盐的重视程度。

2015《食品安全法》涉盐条款：第一百五十一条 转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定。相对于2009《食品安全法》涉盐条款：第一百零一条 乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。旧法对“法律、行政法规另有规定的”作为特别法适用，如《食品安全法》与《食盐专营办法》“另有规定”抵触的，依照《食盐专营办法》的“另有规定”。而新的《食品安全法》为根本大法，《食品安全法》有规定的，《食盐专营办法》的“其他规定”与之抵触的适用本法，《食品安全法》没有规定的才适用《食盐专营办法》的“其他规定”。

随着国家进一步加大对盐业管控的简政放权力度，最先受到冲击的是工业用盐市场，虽然2014年省人大常委会修订的《浙江省盐业管理条例》第二十二条、第二十三条，第三十二条都对其他用盐作了相关规定，但由于采取具体行政处罚案件过程中各地法院的理解有所不同，因而此类案件在行政诉讼过程中，往往通过行政调解较多，有时甚至败诉，造成执法过程中底气不足。而全国各地工业盐流入食盐市场案件也在不同程度地大幅上升，例如近期的公安部督办的2万吨假盐流入食盐市场案件、郑州工业盐假冒小包装案件、杭州下沙用工业盐做烧烤案件等案件的发生，一方面引起了党和国家的高度重视，同时也给我们盐政人员敲响警钟，在这个工业盐冲销食盐市场源头把控有缺失的时期，随着违法案件数量增长的同时，百姓对我们严格执法的期望值在增加，不作为的风险也在加大。2015年4月7日，河南省纪委通报四起工作失职典型问题中，郑州市盐业局等单位对非法生产、销售假冒食盐监管不力存在工作失职问题。这就要求我们行政执法机关要摆脱多一事不如少一事的观念，主动做好本职范围内的食盐监管工作。

1.2 新行政诉讼法处于实施期，要求我们依法治盐以确保程序到位

2014年11月1日，十二届全国人大第十一次会议通过修订《行政诉讼法》的决定，并自2015年5月1日起施行。此次修订是因为行政诉讼过程“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈，亟须进行修订。这次修订主要在十个方面实现了制度创举，（1）立法宗旨作了重大调整，删除了“维护行政机关”的内容，更加符合行政诉讼的定位，回归了司法机关的本位。（2）受案范围有所扩大，全文删除了“具体行政行为”的表述，代之以“行政行为”，明确规范性文件可以一并审理的规定，加大了对“红头文件”的监督力度；（3）跨行政区域管辖写入条文，为行政审判体制机制改革留下制度空间，明确经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件，管辖调整不再限于第一审案件，也不再限于“基层人民法院”。（4）当事人资格更加明晰，有利于准确确定当事人的强制权利与强行义务，特别明确经复议的案件复议机关作为共同被告，有利于破解复议机关为“维持会”的现象。（5）证据制度更加完善，确立了不能为证明行政行为合法性调取证据规则、非法证据排除规则、质证和认证规则等，进一步完善了行政诉讼证据制度。（6）受理案件门槛降低，起诉期限由原来的“三个月”增加到“六个月”，并规定了五年和二十年的最长起诉期限，同时明确了法院既不立案又不做出裁定的，行政相对人可以向上一级法院起诉的“飞跃起诉”制度。（7）规定对行政机关非法干扰审判活动的制裁措施，明确了行政机关拒不出庭、无故中途退庭、欺骗胁迫原告撤诉等行为的惩戒或处罚措施，对于拒不执行人民法院生效裁判的，增加了对行政机关负责人个人罚款、行政机关不履行公告、对行政机关主管人员直接责任人员拘留等的规定，维护司法权威。（8）健全判决制度，将明显不当的行为纳入可撤销的范围，明确重大且明显的行政行为，人民法院可以做出无效判决等条款，加大了对明显不合理的行政行为的监督和制约力度。（9）改革审理程序，吸收中央司改任务和司法文件“简易程序”的规定，明确对于涉及行政许可、登记、征收征用和行政裁决案件，法院可以一并审理相关民事案件，在坚持不适用调解的前提下，例外规定了可调解案件的范围，同时规定对一二审理期限可适当延长。（10）明确了对于行政诉讼法没有规定的，可以适用民事诉讼法的规定，为健全科学的行政诉讼制度提供了法律依据。

有评论认为这次修订后的行政诉讼法保护当事人力度之大，内容之广，完全不亚于一次立法活动，将有力推动法治政府建设和法治中国建设。这也对我们盐政执法部门提出了一个更高的要求。

1.3 盐业体制改革处于关键期，要求我们依法治盐以凸显行业价值

2015年9月25日广西壮族自治区发展和改革委员会网站报道： 9月23日上午，国家发展改革委体改司副司长王强率领由工信部、中央编办、食药监管总局有关同志参加的国家盐业体制改革调研组到钦州市，调研查获私盐、车辆情况和乡镇食盐市场情况。从这一信息情况可知，盐业体制改革的步伐并没有停止的迹象，在国家没有最终出台盐业体制改革方案前，一切变化都存在着可能性。笔者个人观点认为既使食盐专营制度还将在一定时期内得以保留，而政企分离也将先于取消食盐专营提前实施，这是党的十八届四中全会依法治国体系中对建设法治政府的必然要求。建设法治政府要求政府的权力不仅是法定的，也是有限的，而且要求加快实现政企分开、政事分开、政社分开，从铁道部撤销到政府与行业协会脱钩等一系列措施来看，盐业政企分离的步伐也在进一步加快。2015年9月，江西盐业在政企分离的基础上，更是完成了混合股份制的改革，作为江西省国资国企系统推进混合所有制改革取得重大突破。面对一系列针对盐业体制的改革举措，作为基层盐政执法人员无力去左右政策的变化，能做的就是干好本职。在盐改这一敏感时期，认真履职，依法治盐，减少合法但明显不合理行政行为造成的负面影响，体现自身作为盐政执法人员在守卫食盐安全、消除碘缺乏病过程的价值，使国家在制定改革方案中更加公正、客观，以有利于盐业的健康发展。

2 依法治盐在现阶段盐政管理工作面临的困难

2.1 立法层级不高，配套措施缺失

由于盐行业在国民生产总值中的比例越来越小，盐业立法工作一直未被全国人大常委会列入立法规划，至今没有一部代表盐行业的专门法律。目前我们盐政执法过程中所依据的仅仅是国务院的《盐业管理条例》、《食盐专营办法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》三部行政法规、《浙江省盐业管理条例》一部地方性法规和原轻工部的部门规章《盐业行政执法办法》，看似数量不少，但由于出台时期较早，与新出台的《行政处罚法》、《行政强制法》等多部法律存在着部分条款的位阶冲突，以致在日常执法过程中有时无法可依，无据可查。最明显的就是2012年1月1日，《行政强制法》的实施，浙江省的盐政执法过程没有了查封、扣押这一行政强制措施，对案件取证和处理期限提出了更高的要求。2.2 执法能力不强，体系建设缺位

随着依法治国建设的深入，一方面普通百姓的法律意识越来越高，在盐政执法过程中的行政相对人，在执法过程中往往会提出相应的抗辩理由和消灭违法痕迹的行为，甚至现阶段出现行政诉讼也变得越来越普遍，加上中国目前对于在民事、行政诉讼中的作伪证行为没有相应的刑事处罚条款，因此在行政执法过程中要求取证工作具备较高的职业水平，而这往往取决于现场执法过程中盐政人员的基本素养和应变能力，而全省现有盐政执法人员的综合素质与行政执法的单兵要求还有成长的空间。

另一方面，目前绝大多数行政执法部门在行政处罚过程中实行“查、审、定”三分离制度，即执法一线队伍负责调查取证、法制管理部门审核，分管领导或局务会议确定具体处罚种类和额度，而我省大多基层盐政部门的行政处罚案件由盐政科承担查处、审核职责，在行政执法岗位设置中缺少了审核监督这一重要环节，虽然在重大案件把控上由省局盐政处直接审核，但绝大部分案件由于缺失审核环节，极易出现行政执法中的程序瑕疵，造成后续工作的相对被动。

2.3 盐政威慑不足，行业自律缺乏

由于前期媒体过度解读盐业体制改革，给行业内外造成食盐专营已经或即将放开的错误导向，一是在日常盐政执法工作中“冷抗法”的情况越来越多，有些行政相对人对于盐政检查的合法性产生怀疑，往往需要从法律法规层面开始解释，给检查、取证带来非常大的困难；二是盐产品冲销明显增多，网络销售、跨区经营等原来绝对禁止行为渐渐成为一种常态，而且有些是盐行业兄弟单位的内部冲销行为，给盐政执法工作的合法性、合理性带来了新的挑战；三是在多元化经营模式中，未有效做好政企关系的内部物理隔离，执法人员直接参与业务经营活动，从而降低盐政执法的威慑力、公信力；四是在后专营时期，执法人员自身发展缺少可期待性，执法热情度不高、底气不足，极少数人员产生了消极情绪，影响盐政执法工作的正常开展。

3 依法治盐在下阶段盐政管理中的几点想法

3.1 完善现有执法体系，最大程度地抱团发展

2014年，省局建立盐政执法总队，各地市局建立盐政执法支队后，对全省盐业有效开展执法工作起到了积极的作用。下阶段如何有效整合各地市级盐政执法队伍的现有力量，笔者个人认为，一是从“查、审、定”的法治路径入手，尽可能完善体系建设，在相关科室加挂法制部门牌子，从构架上形成一个相互约束的责任链，使行政执法和行政执法监督有机地结合起来，运用过程控制结果，降低行政执法成本和法律风险；二是为一线执法人员装配现代化电子设备，加强现场取证的能力，尽可能的让证据符合真实性、关联性和合法性的要求；三是加大法律专业人员的引进力度，可少量充实高素质盐政执法人员，迅速提高执法队伍整体水平。

3.2 借助政企合一优势，最大限度地堵疏结合

为保障盐业市场有序流通，避免付出无谓的行政成本，我们要充分借助盐业这一平台。在严格执法的过程中，及时向业务部门做好信息传递工作，抓好工业盐的源头控制。一是要向涉盐企业宣传浙江省的盐业法规，耐心解释盐业市场的管理格局，特别是工业盐管理方式，提前消除违法购盐的隐患；二是向业务部门及时通报涉盐企业的库存情况，建议业务部门主动作为，提供配送服务或代办运输等与市场化接轨的现代服务体系，让私盐没有渗透的空间；三是积极要求业务部门提供价廉物美、多层次、多规格的盐产品，尽可能满足私人定制的要求，提前布局，掌控市场。

3.3 依托当地政府平台，最大广度地共同履职

从涉盐违法案件的类型来看，从违法经营食盐产品的角度可以构成非法经营罪，从生产、销售伪劣、有毒有害、不合格盐产品的角度可以构成生产、销售伪劣产品罪，生产、销售有毒有害食品罪或不符合安全标准的食品罪，无论从哪一个角度，达到一定标准都可以构成刑事犯罪，若同时触犯数罪，则择一重罪处罚。日常盐政工作中，仅凭盐业部门一家要完成整个违法案件流程的处理难度越来越大，所以我们要从违法行为的定性出发，借助公安、工商、质监，特别是食品安全委员会这一协调平台，努力把涉盐案件纳入到食品安全和非法经营这一高度，从余杭局近年移交区食安办的二起案件来看，当地政府对食品安全工作是非常重视的，我们要积极融入到打击食品安全案件的大队伍中，从而摆脱部门利益守卫者的既定形象，正面树立起盐政执法工作的社会形象。

3.4 找准盐政工作重点，最大力度地依法治盐

随着盐业改革简政放权力度加大，我省基层盐务局已无行政许可项目，工业盐准运证的取消、当地范围的界定不明确，使得打击违法案件的范围进一步缩小。按照高建定副局长在第二期领导人员培训会上要求，在开展盐政日常检查中，我们要突出重点，从小包装食盐、蔬菜加工盐等方面入手，管好食盐市场。一是加强对城乡结合食盐零售商的检查力度，从已发生假冒小包装食盐案件的情况来看，食盐的销售点大部分在这些管理相对比较薄弱的地域，不定期巡查，可以有效地隔断小包装食盐流通渠道；二是加强对外来人口聚集区食品加工点的检查力度，由于外来人口流通比较频繁，各类流动式烧烤、熟食、凉皮等摊点基本没有固定销售场所，而且卫生状况差，为贪图经济利益，营业主使用散装盐甚至工业盐加工食品的概率相对较高，及时查处可有效消除造成恶劣的危害结果；三是加强对蔬菜腌制加工区域的检查力度，由于蔬菜、笋干等传统加工业大多为散而小，且用散装盐量较大，对小包装碘盐的冲销较多，及时做好相关人群的宣传引导，有利于保障食盐安全和持续消除碘缺乏病工作的落实。

2500多年前，儒家学派的创始人孔子说过：“知者不惑,仁者不忧,勇者不惧”。作为盐政执法工作者，所处的法律职业岗位要求我们具备更加严格的个人素养，我相信无论盐业体制如何变化，在省局新任领导班子的带领下，所有的盐政执法工作者终将拥有属于自己的一席之地，并为浙江盐业的转型升级添砖加瓦。

[参考文献]

[1]中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南，中国法制出版社出版，2015.

Apreliminary Study on the Work of Law Governing Salt in the Post Monopoly Period

Ma Xiaohua
(Hangzhou City, Zhejiang province Yuhang District salt administration, Yuhang 311100,china)

Abstract:in the franchise period, in the outpost of the reform of salt law enforcement personnel under the background of governing the country according to law, how to overcome the existing difficulties do a good job of administering the salt works, this paper from the point of view of a basic salt workers were discussed.

Key words:salt treatment in accordance with the law; after the franchise period; salt law enforcement

作者简介：马晓骅（1978—），男，浙江余杭人，高级会计师，从事基层盐政执法工作。