“共同但有区别责任”内涵审视与适用研究——以国际气候变化谈判为视角*

刘　健,彭丽娟

(湖南师范大学　法学院，湖南　长沙　410081)



“共同但有区别责任”内涵审视与适用研究
——以国际气候变化谈判为视角*

刘健,彭丽娟

(湖南师范大学法学院，湖南长沙410081)

摘要:共同但有区别的责任原则是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确认的国际社会应对气候变化基本原则。但是在后京都谈判进程中,面临着被重新解释和修正的挑战。面对新的发展形势和谈判情境,发展中国家要坚守共同但有区别在应对气候变化谈判中的地位,需要对共同但有区别的责任原则的气候正义内涵重新审视,正视原则适用中面临的问题,积极参与并推动国际社会气候变化谈判。

关键词:共同但有区别责任;气候正义;气候变化谈判

2015年12月12日，法国巴黎气候变化大会通过全球气候变化新协议，为2020年后全球应对气候变化行动作出安排。《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)近200个缔约方一致同意通过的《巴黎协议》共29条，包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等内容，确立了2020年后以“国家自主贡献”为主体的国际应对气候变化机制安排，重申了《公约》确立的共同但有区别的责任原则。

共同但有区别的责任(Common but Differentiated Responsibilities，以下简称CBDR)是分配发达国家和发展中国家之间气候变化治理责任的基本原则[1]108-110和重要依据[2]115-116。《联合国气候变化框架公约》首次正式明确表述此概念。 《京都议定书》(以下简称《议定书》)作为《公约》履行的第一个核心法律载体，将该原则具体化。后京都进程中，巴厘岛会议、哥本哈根会议、坎昆会议、德班会议和多哈会议都重申或者坚持了这一原则，但是由于发达国家与发展中国家的利益冲突，该原则的内涵及其在气候变化应对协议中的地位一直处于模糊和不确定的状态。

《巴黎协议》如何与时俱进地反映和实现CBDR原则，依然是未来谈判中最棘手的问题。因此，考察CBDR原则在气候变化合作协议中的具体适用，把握相关利益集团的分歧及其根源，在动态的社会经济发展情境中重新审视CBDR原则的环境正义内涵，修正CBDR原则适用误区并捍卫CBDR的法律属性，对于气候变化后续谈判具有重要意义。

一、CBDR原则在相关议题中的适用

(一)在减缓行动议题中逐步强化发展中国家减排义务承诺

按照《议定书》的安排，在2008一2012年第一承诺期内，附件一国家(主要是发达国家及部分转型国家)承担量化强制减排义务，非附件一国家(主要是发展中国家)不承担减排义务，但可以自愿减排。在减排责任的分配上，给发达国家规定了量化减排目标、具有法律约束力的时间表及履约机制，赋予发展中国家减排义务“豁免权”，只负有道义责任而非法律责任。2007年巴厘岛会议着重讨论《议定书》第二承诺期如何进一步降低温室气体排放的问题，提出减缓行动包括减排、吸收和贮存温室气体的行为。欧盟试图继续延续第一承诺期的减缓模式，给出减排路线图的目标、谈判时间表和承担减排义务的国家范围。但美国、日本和加拿大等发达国家则强调建立一个包括所有最大排放国减排承诺的新的国际框架。尽管美国最终迫于压力，收回反对立场而使得“巴厘岛路线图”得以通过，确定了在《公约》和《议定书》项下的“双轨制”谈判模式，但是作为与美国让步的交易，发展中国家不得不从一直坚守的“不承诺减排义务”的立场上妥协，接受“巴厘岛路线图”规定的各国都应采取“三可”的缓解修订*这一规定意味着发展中国家面临承担三种义务：一是限制排放的增加，为本国排放量的增长设定上限。二是依靠森林的光合作用吸收温室气体。“巴厘岛路线图”明确规定发展中国家应防止森林采伐和退化造成的排放，管理并提高森林吸收二氧化碳的能力。三是贮存温室气体，指利用"碳捕捉和储存技术"将温室气体固定在地下或洋底。，以体现全体成员国的“共同责任”。2009年哥本哈根气候变化大会上，各国围绕着自己的利益互不让步，美国企图抛弃CBDR原则和“双轨制”谈判路径。大会最终以勉强达成了一项不具法律约束力的《哥本哈根协议》而结束。2011年德班会议达成的一揽子协议，“没有提及历史责任或者人均排放。没有提及经济发展是发展中国家的优先事项。没有提及发达国家和发展中国家的差异性”[3]，被美国视为谈判的胜利。2012年多哈会议上，发达国家淡化其历史责任和CBDR原则的倾向进一步明显。

(二)在适应行动议题中淡化发展中国家和发达国家之间的差异

“适应”是公约规定的、与减缓并行的两大应对气候变化的措施之一。2007年巴厘岛会议决定，将“通过加强国际合作促进实施适应气候变化的行动”谈判提到议事日程。适应气候变化谈判焦点主要集中在适应的责任、特别脆弱发展中国家的定义、适应气候变化应遵循的原则等问题*2007年巴厘岛会议促进实施适应气候变化的行动包括气候变化影响和脆弱性评估，帮助发展中国家加强适应气候变化能力建设，以及为发展中国家提供技术、资金、灾害和风险分析、管理及减灾行动等方面的支持。见UNFCCC第1/CP13号决定. 巴厘行动计划 [EB/OL]. 2007 [2009-12-01]. www.unfccc.int。。和“减缓”行动不一样，适应气候变化谈判一开始就陷入僵局：发达国家和发展中国家之间分歧严重，同时发展中国家内部也开始出现分化。关于责任问题，发展中国家认为发达国家因历史责任应提供资金和先进的适应技术帮助发展中国家适应气候变化，而发达国家则认为适应气候变化是所有缔约方面临的严峻挑战，是发展和脱贫的重要内容，各国均有适应气候变化的责任[4]。在优先支持国家的问题上，《公约》第四条第四款明确规定：发达国家应帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家支付适应气候变化不利影响的费用，但是，发达国家竭力避开这一规定，提出只对“最脆弱”和“最贫困”发展中国家提供支持。“最脆弱”和“最贫困”概念的提出，在本质上混淆“责任”和“恩惠”，试图否定发展中国家和发达国家承担“区别责任”的差异性事实；在适用效果上一方面导致发展中国家在适应问题上出现立场分化，另一方面，不可确定的概念——“特别脆弱发展中国家”成为一个新的谈判争议，哥本哈根会议上各缔约方对特别脆弱发展中国家的定义存在分歧成为谈判进展缓慢的原因之一。

(三)在技术转移议题中发达国家搁置实质行动

环境友好技术分享是国际社会应对气候变化的重要途径，也是应对气候变化的关键所在。国际环境友好技术转让“无一例外地成为1972年斯德哥尔摩会议以来历次有关国际环境保护会议所形成的国际法文件或国际条约的重要内容和关注的重大议题之一”[5]122-133。在技术转让方面，《议定书》确立“清洁发展机制”，推动和激励掌握应对气候变化核心环境技术的发达国家主动与发展中国家开展节能减排合作。这种技术单向转让模式充分体现了“区别责任”。由于《框架公约》、《京都议定书》等在环境友好技术转让规定方面的先天不足，气候技术的全球公共利益目的属性与私人技术转让的商业目的属性之间的拒斥性，加上其他相关国际义务未能得到充分履行，向发展中国家转让技术未能取得实质性突破。2009年哥本哈根会议被寄予厚望，《哥本哈根协定》中有关技术转让的规定，终因该协定本身的政治意向性质而不具法律约束力。2010年坎昆会议决定创建技术执行委员会、气候技术中心和网络两个技术机构， 2011年德班会议和2013年华沙会议对技术中心与网络的职权、工作范围、作用、模式和程序等内容作更进一步的规定，但对技术转让的规定仍停留在建议层面。 2012年多哈气候大会几乎没有对技术开发与转让有任何表述。在近年来的国际气候谈判中，有学者提出：中国、印度为代表的发展中国家逐步成为技术转让主力，因而在气候治理责任承担上应相应减少发达国家的负担，削减技术转让义务的强制性[6]，而且强调技术转移对象的范围仅为最不发达国家、小岛国家和非洲国家。

(四)在资金机制议题中将发展中国家纳入供资体系

气候变化谈判问题是世界环境治理问题，其落实在于各国积极而具有诚意的政府行动。这意味着这些国内行动决策必然对国家发展空间、产业竞争力、国际政治领导权等利益产生深远的影响。因此，从某种程度上可以说气候谈判问题归根结底是经济发展问题[7]12-14。资金机制议题无疑是气候谈判的核心议题之一，缔约方主要通过资金来源、资金规模及资金治理机制这三个方面来掌控资金机制议题谈判方向，以实现联合国气候变化框架公约期待的履约模式。发达国家向发展中国家提供履约所需的资金和技术是履行《公约》和《议定书》规定的“区别责任”的第二项内容*根据《公约》和《议定书》，发达国家应该负责为发展中国家履约的全部增加成本出资。即附件二国家除了承担减排义务外，还要为发展中国家提供新的额外资金(即官方发展援助以外的资金)，用于补偿发展中国家履行公约所需的全部增加成本，并向这些国家转移用于缓解和适应气候变化的先进技术。。在实际履约方面，发达国家缺乏诚意。一方面在资金出资规模上，发达国家出资意愿与发展中国家切实需求相脱节；另外在所提供的资金计算上，存在发达国家将原来的发展援助资金改贴气候标签的现象，即将官方发展援助技术转换成支持发展中国家应对气候变化技术支持，从而达到抵消排放和换取排放的效果。这种“新瓶装旧酒”或者重复计算的手段，表明发达国家对履约缺乏实质的诚意，甚至声称发展援助也应考虑应对气候变化的需要。在谈判进程中，资金机制虽然基本坚持了“区别责任” 原则，要求发达国家集体提供新的和额外的资金。但是在出资范围上和资金的使用上，都对CBDR原则进行了修正。资金来源上呈现出由公共到私营、由单一到多元、由发达国家出资到主要经济体共同承担的趋势，资金规模上呈现出由多到少，由协议到计算，由义务、无条件出资到自愿、设立附加条件供资的变化态势[8]67-71。例如哥本哈根会议上有国家提出“除最不发达国之外的所有国家都要根据GDP、排放量、人口和碳强度等标准出资”以体现“共同责任”原则；另外，不论是协议中3亿美元 “快速启动”基金的落实，还是2020年以前每年1000亿美元的融资方案实施，不仅离《议定书》规定的“发展中国家履约的全部增加成本”相差很远，而且将资金的使用加上“有意义的减缓行动”和“履约透明度”的限制，对已确立的“区别责任”履约模式逐步修正。

二、CBDR原则气候正义内涵的审视

(一)气候正义的内涵

气候正义是指在应对气候变化的整个过程和所有方面对相关主体的正当性价值进行协调的价值体系[9]125-139。它是环境正义价值在国际气候治理领域的具体延伸，是环境正义的重要组成部分。控制全球气候变化，需要全球气候治理。世界各国在气候治理上的合作，则需要以气候资源保护和气候治理国际法律框架的公正性为基础。

“气候正义”是讨论气候变化领域利益和负担设定问题时经常使用的一个规范概念和核心概念。有学者将气候正义概括为：在气候变化的法律应对方面(包括制定、适用和执行等)，无论发达国家还是发展中国家，全体人类都应得到公平对待和有效参与气候治理[10]285-296。还有学者将气候正义进行环境(生态)、国际和代际的延伸：“地球上所有物种、人类不同世代、当代人中一切国家和个人都有权平等地分享气候系统的惠益；每个国家和个人都应公平分担稳定气候系统的责任和成本；气候变化的制造者应向其受害者提供补偿，并得采取特别措施保护濒危物种。”[11]45-50气候正义价值实质上是对气候保护协定公正性的考量。总结对气候保护法律框架公正性的各种讨论，观点集中体现在三个方面：一是所有个体平等地享有温室气体排放权；二是污染者付费和承担相应责任；三是按需求进行分配，优先满足穷国的排放需要[12]187-193。落实到实践规范层面上，则需要在平等和公平分担气候变化领域的利益和负担的基础上，通过具体制度设置体现保护弱者优先、人均排放权平等、传统使用维持、原因者负担等正义内容。

(二)CBDR原则是形式正义和实质正义的统一

CBDR原则首先表现为形式正义和实质正义的统一。共同责任强调参与和合作，是各国气候变化国际治理的态度和立场。区别责任强调：由于国家与国家之间客观差异性的存在，在责任实现的范围、手段、时限等方面要区别对待，以达到实质上的互惠互利。

首先，共同责任是前提和基础，区别责任是关键和核心。着眼于全人类的共同利益，保护和改善全球气候环境以实现人与自然关系的和谐是所有国家乃至全人类面临的紧迫任务，世界各国不论大小、贫富等方面的差异，应该共同担负保护和改善环境的责任。在减缓和适应气候变化的国际合作行动中，发展中国家和发达国家的地位和作用是平等的。公约各缔约方“承认气候变化的全球性要求所有国家……开展最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动”[13]。任何逃避、退出或者不参与的行为都是不履行合作义务的行为，都是对“共同责任”的违背。可见，共同责任从形式上解决责任的有无问题，区别责任则是应对气候责任的定量、定时问题。

其次，共同责任是目的，区别责任是手段。共同责任的前提是共同的利益。应对气候变化的共同的责任根植于“认识到我们的家园——地球的整体性和相互依存性”[13]。也即是说，只有当环境问题迅速从地区性问题发展成为波及世界各国的全球性问题，从简单问题(可分类、可定量、易解决、低风险、近期可见性)发展到复杂问题(不可分类、不可量化、不易解决、高风险、长期性)时，强调共同的责任才是必要的。有区别的责任原则归因于发达国家的历史巨额排放 (历史责任) 、当前不可持续的发展方式和消费方式(现实责任)以及应对和减排的能力优势 (道义责任)这一现实差异。因此，只有将发展中国家和发达国家在承担气候变化责任的时间、数量、范围、方式、手段等方面体现差别，才能公平、公正地将国际社会的力量聚集起来，共同应对全球气候变化问题。

(三)CBDR原则是分配正义和矫正正义的统一

CBDR原则还是分配正义与矫正正义的统一。分配正义是指在财富、机会和资源分配上给每个人以其应有；矫正正义强调造成损害的主体有责任对损害进行修补和赔偿，是贯彻并实现“给每个人他所应得”[14]58。如果说“共同责任”意味着缔约方在保护全球环境方面的团结和合作的契约义务，那么其必然隐含着在实现共同所追求的目标方面以某种公平的方式分担义务，这可能意味着在某些特定情形下对不同主体之间的“区别责任”的接受[15]26-28。

首先，CBDR原则体现了“给予平等者以平等”、“给予不平等者以不平等”的分配正义。“给每个人以其应有”的“平等主义”首先理解为“给予平等者以平等”。《公约》各缔约方担负“共同责任”，不仅是他们因“共同契约”而负有“共同义务”，还因为他们对气候变化负有“共同的债”而承担“共同责任”[16]79。“平等主义”的另外一层含义是消除由当事人本身不能为之负责的不利的自然条件和社会条件所造成的分配不平等。正义的分配，其含义不是消除所有的不平等，而是只消除因当事人本身不能为之负责的不利的自然条件和社会条件所造成的不平等[17]3-9。消除此种不平等即“给予不平等者以不平等”是“区别责任”存在的正义基础。第一，从全球气候变化的原因看，各个国家和地区的人为贡献大小存在极大的差异；第二，从全球气候变化所带来的生存威胁和损害来看，各个国家和地区所面临的压力和所遭受的损害差别也很大；第三，从适应和减缓气候变化的能力上看，各个国家和地区的应对能力和减排技术也存在天壤之别。世界最弱势地区面临者更严重、更频繁的旱灾、洪涝和暴雨、海平面上升、不断恶化的饥饿和疾病扩散等问题。这些问题深受气候变化影响。

其次，CBDR原则体现了“当事人应当为之负责”的矫正正义。如果说分配正义理解为一种“消除非自愿的劣势”的“优势获取平等”[17]3-9，那么矫正正义可以视为给非正当“获取自身优势者”负担额外的不利。“共同责任”落实到义务层面，不管历史责任大小，不管技术能力强弱，均应该对现时的排放贡献履行自己的相应责任，譬如公开排放信息、实施减排国家政策，调整国内能源消费结构等应当作为而且有能力作为的积极行为。共同责任意味着国家承担的采取那些针对环境问题而特别制定的保护措施和制度方面的责任是相同的[18]9-16。矫正正义对应的则是以矫正违法行为后果为目的的法律责任制度，是分配正义实现的保障。但是，国际气候法律体系基本未对法律责任做出直接规定，矫正正义的实现亟需强化法律义务和责任。

三、CBDR原则适用误区及修正

(一)CBDR原则适用误区

1.将CBDR原则两个组成要素割裂开来适用

一方面体现在发达国家将共同责任视为谈判的重心。《柏林授权》将缔约方划分为附件一国家和非附件一国家，并以此作为分配量化减排指标的分界线，《京都议定书》正式确定了这一区分模式。由于这一方案对发展中国家“过分照顾”而被发达国家称之为极端的“全有全无”责任分配模式，遭致美国等发达国家的坚决抵制甚至退出《议定书》，以至于2005年后的气候谈判陷入僵局。另一方面发展中国家将区别责任作为CBDR原则适用的关注点。在《京都议定书》的谈判过程中，发达国家曾经期望发展中国家能够在自愿的基础上承担一些减排温室气体的义务，同时同意发展中国家的温室气体排放可以增长，但是发展中国家不承担任何实质减排义务，这种从近期来看对发展中国家有利的安排，被发展中国家视为谈判的最大的胜利和对CBDR原则的最好坚持。在后续谈判议程中，一直将是否给予发展中国家优惠待遇作为对CBDR原则是否得到坚持的标准。2007年“巴厘行动计划”之后谈判逐步脱离《议定书》模式，被学者视为“整个谈判的重心已经转向了共同责任，有区别责任正面临被边缘化甚至消亡的危险”[19]92-101。可见，用来解决分歧与争议的CBDR原则割裂成“共同”和“有区别” 两个极端，从而使两大阵营的利益调和和合作治理陷入僵局。

2.将CBDR法律原则适用演变成政治博弈

CBDR原则在控制气候变化的国际环境法领域内，在缔约国之间是具有拘束力的法律原则。但关于CBDR原则已经发展成为国际环境法的基本原则，一直存在争议。《国际法院规约》第38条第1款通常被认为是关于国际法渊源的最权威的表述。根据该条款，可以认为CBDR原则在控制气候变化的国际环境法领域内是有拘束力的法律原则，但仅限于在缔约国之间适用[18]9-16。法律原则为规范的制定提供指导与限制，为规范提供解释与填补漏洞。建立起一套具有普适性、权威性、规范性的规范体系，并为这套规范体系提供指导和解释依据，是作为法律原则的CBDR原则的目的。但从目前所进行的联合国气候变化框架公约谈判来看，缔约各方都没有认识到CBDR原则的法律属性，不是以CBDR原则为基础去协商建立相应的规范制度，而是当做一种具有政治属性的、博弈各方讨价还价的谈判，因而导致具体规范体系的谈判与CBDR原则之间严重脱节。

(二)CBDR原则适用修正

1.平衡“共同责任”与“有区别责任”

平衡“共同责任”与“有区别责任”之间的冲突，就是既要避免CBDR原则陷入绝对平等的泥潭，又要防止CBDR原则的解释严重的分歧而导致制度的失败。我们知道，差别对于法律正义的实现是必须的。差别利益分配的风险，则要依靠稳固和确定的理论基础来降低和消除。

首先，确定“共同”与“有区别”责任的同质性。CBDR原则不仅具有法律属性，它同时还具有伦理与政治维度[20]95-103。同质的责任是指同为“道义上的责任”或同为“法律上的责任”。从《议定书》的规定看，CBDR原则表现为发达国家承担量化的强制减排义务，而发展中国家只承担自愿减排的道义责任。这种责任的异质性是CBDR原则饱受发达国家质疑和抵制的根本原因。自后京都进程以来，CBDR原则出现从异质责任原则向同质责任原则转变的趋向。

其次，统一认定责任主体身份划分的客观标准。区别责任因何而异？相对于共同责任，区别责任非常复杂，从不同的语境和角度，可以做出许多不同甚至是截然相反的解释。《里约宣言》原则六、原则七、《公约》第三条等这些规定中所包含的具体标准是各不相同的，条文中提到的“发展中国家的需要”、“发展中国家环境易受损害性”、“历史责任”、 以及“能力差异”等等都是比较模糊的，从而导致了在如何适用这些标准的问题上产生激烈争论[21]653-654。将区别责任的划分标准，简化为发达国家和发展中国家的身份认定，不能适应缔约国发展情势变更，应该寻求更为公正、客观的标准化认定依据。区分相应的责任主体，以适应后京都进程的新形势。

2.坚持和捍卫CBDR原则的法律属性

应对气候变化谈判的目标是建立起一种全球性的应对气候变化的制度与规范框架，以调整各缔约方之间在应对气候变化过程中所产生的合作关系。坚持和捍卫CBDR原则的法律属性，是指各缔约方要服从作为法律原则的CBDR原则，一切谈判和磋商在CBDR原则的指导下进行，一切规范制度受CBDR原则的制约，通过法律推理凸显CBDR原则本质特征。这样，就可以避免把它与缺乏可预见性的政治谈判相混淆甚至被替代。只有这样，CBDR原则才是一种没有现实背景的元规范，“从而为通过形而上的理论推导对其加以解释提供了确定性的空间”[22]4-11。

坚持和捍卫作为法律原则的CBDR原则，并不意味着摒弃CBDR原则所具有的其他维度的考量和其他功能的作用。“在不同的语境和场合下，共同但有区别的责任原则事实上被赋予了不同的功能，它有时被作为法律原则，有时被作为伦理准则，有时还被作为谈判策略”[19]92-101。只关注其法律属性，必然陷入“法律中心主义”的泥淖。“法律中心主义”所强调的严格的“自上而下”履约机制要求包含很强的全球协调性，得到普遍认可和追求的总体目标，分阶段目标和时间进程表、共同遵守的规则机制，严格的进度报告和核查机制以及遵约机制[23]600-614。这样，必然使大量的集团之间的协调、各国自行安排的相关行动、各国内部的核查等有利于减排的实际国家策略行为被排除在履约责任之外。因此，在强调CBDR原则法律属性的同时，还要考虑伦理准则和政治策略的包容性和灵活性。

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责任编辑：饶娣清

The Study on Review and Application of “Common but Differentiated Responsibility” ——In the Perspective of the International Climate Change Negotiations

LIU Jian， PENG Li-juan

(LawSchool,HunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Abstract：The principle of common but differentiated responsibility,which is confirmated as the basic principle in United Nations Framework Convention on Climate Change and Kyoto Protocol, is the foundation and the core of international cooperation on climate change. But in the Kyoto process, facing challenges of reinterpreted and correction. Facing the new situation of development and negotiation situation, developing countries should stick to common but differentiated in response to climate change negotiations, need to re-examine environmental justice connotation, in order to gain the initiative and flexible negotiating position, actively participate in and promote the international climate change negotiations.

Keywords：common but differentiated responsibility; climate justice；climate change negotiations

收稿日期：2016-02-28

作者简介：刘健(1963-)，男，湖南桑植人，湖南师范大学法学院教授、博士生导师。

基金项目：本文系湖南省科技厅软科学研究计划项目“绿色湖南建设背景下生态补偿机制的路径选择研究”(2014ZK3001)阶段性成果。

中图分类号:DF969

文献标识码:A

文章编号:1001-5981(2016)03-0035-05