生态文明制度建设：一个研究框架

生态文明制度建设：一个研究框架

□沈满洪

摘要：生态文明制度建设是一个重要而又紧迫的课题。生态文明制度建设研究必须解决下列问题：生态文明制度建设的内涵与地位，生态文明制度建设的纵向演化与横向比较，生态文明制度的需求、供给及其均衡，生态文明制度建设的制度体系及总体框架，生态文明制度的相互关系及优化选择，生态文明制度建设的实施机制。

关键词：生态文明；制度；研究框架；科学问题

党的十八大报告首次提出“生态文明制度建设”的概念，党的十八届三中全会《决定》在“生态文明体制改革”部分进一步强调了生态文明制度建设，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》以将近三分之一的篇幅阐述生态文明制度建设问题。可见，生态文明制度建设是一个十分重要而又紧迫的课题。提出科学问题是解决科学问题的一半。为便于深入推进生态文明制度建设研究，本文提出如下六个部分构成的研究框架。

一、生态文明制度建设的内涵与地位

(一)相关核心概念的内涵界定

对于“制度”的含义有三种不同的理解：一是“组织”，二是“规则”，三是既是“组织”又是“规则”。新制度经济学派代表人物道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。①道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经挤绩效》，上海三联书店1994年版，第5页。本文主要从“规则”角度进行理解。因此，生态文明制度就是关于推进生态文明建设的行为规则，是关于推进生态文化建设、生态产业发展、生态消费行为、生态环境保护、生态资源开发、生态科技创新等一系列制度的总称。就生态文明制度而言，既包括环境法律、环境规章、环境政策等正式制度；又包括环境意识、环境观念、环境风俗、环境习惯、环境伦理等非正式制度。党的十八大报告提出的命题是“生态文明制度建设”而不是“生态文明制度创新”。“建设”既包括被实践证明是有效的制度继承，又包括根据新情况新形势而开展的制度创新；“建设”既包括单一制度的建设，又包括制度体系的建设；“建设”既包括制度体系或结构的完善，又包括制度实施力度的加强。基于此，需要回答下列科学问题：生态文明制度建设与已有制度之间的关系如何？生态文明制度建设与一般的制度建设有何共性和个性？

(二)生态文明建设的构成要素

生态文明的构成要素主要是：生态文化、生态产业、生态消费、生态资源、生态环境、生态科技、生态制度(可视作“生态文明制度”的简称)。其中，生态文化承担引领功能，生态产业、生态消费、生态环境和生态资源是四大支柱，生态科技和生态制度是保障条件。生态文明建设的七大构成要素之间的关系如图1所示。

图1　生态文明建设的构成要素及其相互关系

可见，生态文明建设是在生态文化指引下，发展生态产业，实现产业生态化；促进生态消费，实现消费绿色化；开发生态资源，实现资源集约化；建设生态环境，实现环境清洁化。而要实现四大目标，必须依靠生态科技和生态制度。基于此，需要回答下列科学问题：生态文明制度建设影响生态文明建设其他要素的传递机理、实施途径和作用效果如何？

(三)生态文明制度建设的重要地位

资源危机、环境危机、气候危机的根源在于“制度危机”。文明建设的关键就在于制度建设。由图1可见：首先，生态文明制度直接决定产业生态化、消费绿色化、资源集约化、环境清洁化。其次，生态文明制度又决定着生态科技创新，通过生态科技创新在影响产业生态化、消费绿色化、资源集约化、环境清洁化。再次，生态文明制度是由正式制度、非正式制度和实施机制构成的，生态文化是生态文明制度的重要组成部分，它指导着产业生态化、消费绿色化、资源集约化、环境清洁化。因此，生态文明制度建设是生态文明建设的根本保障。基于此，需要回答下列科学问题：生态文明制度建设在生态文明建设中的地位和作用是如何表现的？生态文明制度建设在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局中的地位和影响如何？

二、生态文明制度建设的纵向演化与横向比较

(一)中国生态文明制度建设的纵向演化

五千年中华文明积累了丰富的生态文明制度成果，但是，绝大多数是非正式制度安排。基于生态文明建设是对工业文明的扬弃的认识，需要着重分析阐述工业化以来尤其是改革开放以来中国生态文明制度演化。案例分析是研究制度演化的重要方法。可以选取全国统一实施的总量控制制度等管制性制度案例，部分领域和区域已经开展的生态补偿制度、水权交易制度、排污权交易制度等选择性制度案例，个别地方已经开展的环境协商、社会治理等引领性制度，对这些案例进行深入分析。在深入分析基础上，着力回答下列问题：生态文明制度建设及其均衡是由哪些因素来决定的？生态文明制度建设有何经验教训可以总结和汲取？

(二)外国生态文明制度建设的纵向演化

外国生态文明制度建设发端于工业文明所致的“环境公害事件”，这种“环境公害事件”无论是英国、美国还是日本，无一幸免。正是在这一背景下催生了生态文明制度建设。可以选取分析美国(美洲)、日本(亚洲)、德国(欧洲)、澳大利亚(澳洲)等典型国家和地区的生态文明制度建设的案例，揭示制度演化的轨迹及其经验。例如：环保风暴倒逼生态文明制度建设、绿党政治提供生态文明制度创新、学科发展保障生态文明制度优化，等等。基于此，需要回答下列科学问题：发达国家生态文明制度建设的演化轨迹如何刻画？发达国家生态文明制度的推进力量及其传递机理如何？

(三)中外生态文明制度建设的基本规律

中外生态文明制度的比较必须充分考虑国家根本制度的差异性，防止简单类比。外国生态文明制度的借鉴必须充分考虑一个国家的制度环境，也就是国情。外国生态文明制度的移植必须充分考虑制度的适应性问题，防止“水土不服”。当然，生态文明制度建设还是有规律可循的。例如：由硬及软的演化规律——生态文明制度的强制性减弱而自觉性增加，管制性减弱而选择性增加；彼此匹配的组合规律——生态文明制度的设计不是单一的制度设计，而是系列制度设计和制度结构的设计；相互替代的竞争规律——在不同的阶段(时间)、不同的空间(地点)、不同的背景(条件)下，各种不同的生态文明制度各具优势和特色。基于此，需要回答下列科学问题：生态文明制度的演化规律应该如何总结和提炼？如何遵循客观规律进行生态文明制度建设？

三、生态文明制度的需求、供给及其均衡

(一)生态文明制度需求的主体

作为公众的生态文明制度需求，是出于与生态文明建设水平相关的效用最大化(与生命质量、生活质量直接相关的生态环境质量需求，与尊重需要、自我实现需要直接相关的公众参与的需求)的追求；作为企业的生态文明制度需求，是出于与生态文明制度直接相关的通过生产实现利润最大化(环境税、低碳补贴等直接关系企业的成本-收益)的追求；作为政府的生态文明需求，是出于社会治理与稳定直接相关的社会利益最大化(有时也包括政绩最大化)的追求。既然公众、企业和政府均存在生态文明制度需求，那么，需要回答：为什么中国的生态文明制度建设存在严重短缺和制度失效？为什么生态文明制度需求不能得到充分有效的表达和传递？

(二)生态文明制度供给的主体

一般认为，政府是生态文明制度的供给者。这种观点不够全面。如果从生态文明制度的简单分类看，强制性制度供给的主体是政府，尤其是那些不属于帕累托改进的制度供给，其他主体难以承担。但是，诱致性制度供给的主体不需要政府，企业和公众也许能够提供更加有效的制度。生态文明制度建设离不开政府、企业和公众的共同参与，是一种三足鼎立的供给主体结构关系。那么，需要回答：生态文明制度建设三大主体的职能分工及其边界如何确定？生态文明制度建设中三大主体之间是怎样的制衡关系？如何防止生态文明制度供给的低效与失效？

(三)生态文明制度均衡的演化

生态文明制度的均衡和演化取决于制度设计、制度制定、制度实施的成本-收益比较，包含了私人成本与外部成本、私人收益和外部收益以后的成本收益的比较*张旭昆：《制度演化分析导论》，浙江大学出版社2007年版，第15页。。帕累托改进的制度演化可以实现一致同意的方式获得通过，卡尔多-希克斯改进的制度演化往往通过制度补偿的方式实现变革。生态文明制度建设往往属于卡尔多-希克斯改进*沈满洪主编：《资源与环境经济学》，中国环境出版社2015年版，第76-77页。。为此，需要探究下列问题：生态文明制度需求如何影响生态文明制度供给？基于成本-收益分析的生态文明制度均衡及演化的动力机制及其主要障碍何在？生态文明制度如何从一种非目标均衡转向目标均衡？

四、生态文明制度建设的制度体系与总体框架

(一)生态文明制度建设的体系

从制度体系的角度看，生态文明制度体系是由别无选择的强制性制度、权衡利弊的选择性制度、公民自觉的引领性制度等共同构成的制度体系。

一是别无选择的强制性制度。别无选择的强制性制度是指管理者通过法律或行政手段对不同经济主体进行“命令-控制”式的刚性约束，从而实现生态文明建设目的的制度与政策，例如总量控制制度、产业准入制度、环保标准制度等。这种制度的优势是立竿见影，缺点是成本昂贵。

二是权衡利弊的选择性制度。权衡利弊的选择性制度是以成本-收益比较为基础的经济激励手段，是指管理者向各类经济主体提供一套经济政策使之通过趋利避害和优化选择实现生态文明建设目标的政策手段，如环境税费制度、生态补偿制度、水权交易制度、排污权交易制度等。权衡利弊的选择性制度通过向经济主体提供直接或间接的利益作为驱动，来实现既定的政策目标，借助市场信号使经济主体作出相应的行为决策，而不是制定明确的控制水平或方法来规范人们的行动。

三是公民自觉的引领性制度。公民自觉的引领性制度是指管理者通过对各种经济主体的道德教育并使之转化为内心信念从而实现生态文明建设目标的政策手段，如环境教育制度、环境自治制度等。这是一种基于个人素养的非正式制度安排，是通过社会风尚、伦理道德等软约束，激发人们内心信念来实施一定的行为，从而达到一定的目标的制度安排。

为此，特别需要探究下列科学问题：三类制度的具体内容及其实现手段如何？在局部利益受损而整体利益增加的制度变革中别无选择的强制性制度如何推进？在完善社会主义市场经济体制的背景下如何完善资源环境财税制度？如何让政府把产权能够界定情况下的资源环境配置权放手交给市场？以科学发展观和生态文明观为引领的非正式制度安排如何在正式制度安排中予以体现？

(二)生态文明制度建设的矩阵构建

不同类型的生态文明制度针对不同的经济主体，就可以形成制度矩阵。强制性制度、选择性制度、引领性制度针对政府、企业和公众，可以形成“三制度三主体”制度矩阵，见表1。表1中只列举了部分制度和政策。

表1　生态文明建设的“三制度三主体”矩阵

不同的生态文明制度针对不同的生态文明建设战略，又可以形成新的制度矩阵。强制性制度、选择性制度、引领性制度针对产业生态化战略、消费绿色化战略、资源节约化战略、生态经济化战略，便可以形成“三制度四战略”制度矩阵，见表2。表中也只是列举部分制度。

表2　生态文明建设的“三制度四战略”矩阵

由此，需要回答下列科学问题：针对不同经济主体及其不同战略目标的生态文明制度可能有哪些？针对不同经济主体和不同战略目标的生态文明制度如何实现耦合？

(三)生态文明制度工具箱的构建

如果从生态文明制度由硬到软的顺序进行排列，可以分为管制性制度、选择性制度、引领性制度等，而每一种制度又可以细分，从而可以形成生态文明制度工具箱，见图2。

图2　生态文明制度工具箱

图2并非是完整的生态文明制度工具箱，也未必是完善的生态文明制度工具箱。基于此，就需要研究：如何丰富和完善生态文明制度工具箱？如何在增加层级的基础上细化生态文明制度工具箱？是否可能形成类似于“药箱”的“生态文明制度工具箱”？

五、生态文明制度的相互关系及其优化选择

(一)生态文明制度的相互关系

当两个不同的制度可以单独发挥作用，并且所产生的政策效果相同或相近时，这两个制度之间便具有替代性。

当两个不同的制度可以作用于同一事物的不同方面，并且某种政策效果的充分实现需要它们共同实施时，这两个制度之间便具有互补性，如总量控制制度与排污权交易制度、高碳征税制度和低碳补贴制度等。这时，就需要加强制度的组合研究。

选取九个不同的生态文明制度，对其替代性和互补性关系进行分析，如表3所示。

表3　生态文明制度之间的替代性和互补性

由此，特别需要回答下列科学问题：生态文明制度工具箱如何丰富和扩容？如何形成“视外部性正负而定”的包括“约束性制度”和“激励性制度”在内的相机抉择机制？

(二)生态文明制度的优化选择及其创新

根据匹配原则进行生态文明制度的优化选择。正式制度、非正式制度和实施机制之间要实现相互匹配、相互磨合、相互适应。正式制度要成为制度的内核，非正式制度要为正式制度引领方向，实施机制要为正式制度和非正式制度提供保障。生态文明正式制度建设必须适应非正式制度，生态文明非正式制度必须代表时代前进方向，生态文明制度建设必须充分发挥实施机制的作用。

根据适用条件进行生态文明制度的优化选择。别无选择的强制性制度、权衡利弊的选择性制度和公民自觉的引领性制度各有利弊，也各有不同的适用范围。别无选择的强制性制度的优点是具有立竿见影的速度，缺点是实施成本过于昂贵；权衡利弊的选择性制度的优点是经济主体具有多方案选择的权力，可以以尽可能低的成本实现生态文明建设的效果，缺点是对市场体制和技术条件具有较高的要求；公民自觉的引领性制度的优点是通过道德教化内化为人们的信念，从而形成稳定的环境保护理念，缺点是这种制度缺乏强制力，存在道德风险。

根据彼此关系进行生态文明制度的优化选择。当存在制度的替代性关系的时候，应该在若干种可以替代的制度中选择一种适宜的制度；当存在制度的互补性关系的时候，应该根据制度的实施力度进行制度的组合。在同时使用多项具有替代性的制度时应特别谨慎，因为政策实施后会产生叠加影响，对经济体的短期冲击较大。

本部分要着力解决的科学问题是：如何评判制度的匹配性原则并据此进行制度结构的优化？当不同的生态文明制度具有替代性时如何以一种制度替代另一种制度以实现最佳效果？当不同的生态文明制度具有互补性时如何谋求制度组合实现最佳效果？

(三)近中期生态文明制度建设的重点选择

我国总体上处于工业化的中期，还将继续推进工业化；处于环境污染的趋缓期，环境污染依然比较严重；处于市场机制的完善期，市场发育还有潜力。因此，生态文明制度建设中，别无选择的强制性制度是前提，权衡利弊的选择性制度是主体，公民自觉的引领性制度是辅助。根据经济、社会、环境发展的基本形势判断近中期生态文明制度建设的重点，这是一条基本原则。

在别无选择的强制性制度中，面临着空间管制、产业管制、环境管制、总量控制等一系列制度可供选择，是否可能选择一个主导性制度？在权衡利弊的选择性制度中，面临着资源税、环境税、碳税等税收制度的选择，面临着自然资源产权、环境资源产权、气候资源产权制度改革的选择，面临着自然资源价格、环境资源价格、气候资源价格改革的选择，是否可能选择一个主导性的制度？在公民自觉的引领性制度中，面临着学校教育、家庭教育、社会教育的选择，面临着舆论引导、社团参与、公众监督的选择，是否可能选择一个主导性的制度？如何评判阶段性特征并据此提出符合阶段性特征的生态文明主导性制度？

六、生态文明制度建设的实施机制

生态文明制度建设的实施机制集中表现为信息发现机制、考核评价机制和奖励惩罚机制。

(一)生态文明视角下的信息发现机制

环境信息的扭曲和不对称是生态文明建设的拦路虎。解决环境信息的扭曲和不对称，同样需要形成政府、企业和公众的合力和制衡。首先要研究政府的环境信息披露机制。相对而言，政府拥有环境信息优势。政府的环境信息披露，有利于公众的环境监督，有利于公众的环境防护。为此，需要明确环境信息的发布主体、环境信息的发布渠道、环境信息的发布范围、环境信息的发布方式等。其次要研究公众的环境信息举报机制。相对于环境信息的需求而言，环境信息总是不足的。因此，除了环境保护部门和统计部门的环境信息外，环境信息举报机制的建立是促进环境信息的充分性和对称性的重要内容。再次要研究企业的环境信息标志机制。随着收入水平的上升，居民对绿色产品的需求迅速递增，而居民支付货币购买产品实际上就是用货币选票选择企业。因此，加强企业的环境信息披露，有利于居民的优化选择。绿色产品标识制度、环境信用等级制度等都是需要探索的问题。基于此，需要回答下列科学问题：如何处理好环境信息公开与环境信息保密的关系以把握好环境信息公开的“度”？如何激励环境信息尤其是环境污染信息的举报者和保护举报者的合法权益？如何通过环境信息标志制度的建设解决生产者和消费者之间的信息不对称问题？

(二)生态文明视角下的政绩考评机制

生态文明视角下的政绩考评机制需要经历“三次革命”。*沈满洪：《生态文明建设：思路与出路》，中国环境出版社2014年版，第247-250页。第一次革命：“GDP论英雄”转向“绿色GDP论英雄”。从理念上可以说已经完成了这一转型，在实践中依然还是存在“GDP论英雄”的影子，如：口头上说一套，行动上做一套，绿色GDP是嘴上说说，GDP是真抓实干。第二次革命：划一的“绿色GDP论英雄”转向分类的“绿色GDP论英雄”。目前，大部分区域的政绩考核已经建立了包括经济发展指标、社会发展指标和环境保护指标在内的综合的政绩考核指标体系。但存在不同地区比较的严重问题。根据主体功能定位，要分别构建限制开发区的政绩评价指标体系、重点开发区的政绩评价指标体系和优化开发区的政绩评价指标体系。第三次革命：“绿色GDP论英雄”转向“幸福指数论英雄”。“人民满意不满意”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”是检验生态文明制度建设的终极标准。生态文明建设的目的就是为了人民的幸福，而人民幸福与否只有人民知道。因此，政绩考核不能在政府内部兜圈子，不能停留于刚性的客观评价指标，而要由人民来回答，要建立人民的满意度(幸福指数)的主观评价。基于此，需要回答下列科学问题：生态文明视角下的政府绩效考核指标体系及考核机制如何建立？如何实现客观指标评价和主观满意度(幸福指数)评价的有机结合？

(三)生态文明视角下的奖励惩罚机制

生态文明视角下的奖励惩罚机制是一种扬善抑恶的机制。第一，要建立激励相容、权责对称的奖励惩罚机制。一方面，对于促进绿色发展、循环发展、低碳发展的组织和个人给以奖励；另一方面，对于助推黑色发展、线性发展、高碳发展的组织和个人给以惩罚。第二，要建立物质与精神相结合的奖励惩罚机制。一方面，对于促进生态文明建设的组织和个人要给以物质上和精神上的双重鼓励；另一方面，对于促退生态文明建设的组织和个人要给以物质上和精神上的双重惩罚。习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时强调指出：“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”*《习近平主持中共中央政治局第六次集体学习，划定严守红线，大力治理污染》，《人民日报(海外版)》，2013年5月25日第1版。可见，奖惩机制的构建，奖要奖得令人眼红，惩要惩得令人发痛。基于此，需要回答下列科学问题：生态文明及其生态文明制度建设的奖惩主体和奖惩对象如何界定？如何建立奖惩结合的生态文明制度建设的激励相容的实施机制？

总之，生态文明制度建设需要正式制度、非正式制度和实施机制的配合，需要强制性制度、选择性制度和引导性制度的优化选择，需要激励性制度与约束性制度的组合，需要继承与创新的结合，众多生态文明制度建设的科学问题需要学者们共同去探究。□

(责任编辑：石洪斌)

中图分类号：F062.2

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)01-0081-006

基金项目：浙江省哲学社会科学规划重大招标项目“生态文明制度建设研究”(编号：14YSXK03ZD)。

作者简介：沈满洪，宁波大学校长，浙江省生态文明研究中心主任，经济学博士，主要研究方向为资源与环境经济学、生态文明建设理论与政策。

收稿日期：2015-11-10