绿色发展理念下政府治理循环经济的伦理重构

张　屹　 白　洁　 谭晓旭

(西南科技大学　四川绵阳　621010)



绿色发展理念下政府治理循环经济的伦理重构

张屹 白洁 谭晓旭

(西南科技大学四川绵阳621010)

【摘要】循环经济是我国政府推动经济发展模式转变的路径选择，其有序发展有赖于政府治理功能的发挥。当前我国循环经济发展中，政府治理存在价值观冲突、职能错位、治理不平衡等治理伦理失范问题。政府应当从绿色发展理念出发，立足政府治理伦理的高度，深入思考重塑政府价值观、改革政府考核机制、优化政府职能、推进依法治理的路径，从重构政府治理伦理，提高政府治理能力角度为循环经济发展创造良好环境。

【关键词】绿色发展理念； 循环经济； 政府治理； 伦理重构

一、绿色发展理念、循环经济与政府治理

十八届五中全会提出，为实现“十三五”时期的各类发展目标，必须在未来经济社会发展的全过程中，切实树立与贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享等五项发展理念。新的发展理念既是对改革开放30多年发展模式与经验教训的高度凝练，也是对当前国际经济发展趋势与国内发展形势的科学研判，同时为未来一段时期内经济社会发展确立了新的发展思路。其中绿色发展理念是对循环经济发展模式的理论升华，为推动循环经济发展，建设生态文明社会提供了理论支撑与现实路径。

(一)绿色发展理念与循环经济的内在契合

循环经济是“一种以资源的高效利用和循环利用为核心,以减量化、再利用、资源化为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征,符合可持续发展理念的经济增长模式,是对大量生产、大量消费、大量废弃的传统增长模式的根本变革。”[1]绿色发展理念主张坚持人与自然的和谐共生，倡导节约和高效利用资源，强化环境治理，构建低碳循环发展模式。绿色发展理念与循环经济理论存在深刻的内在契合，两者在的理论基础、具体特征与发展目标等方面具有高度的一致性。首先，发展困境的现实回应。绿色发展理念与循环经济的兴起都源于发展过程中的环境发展问题。随着工业化进程的推进，一方面，随着工业生产规模的不断扩大，由此产生的工业废气、废水与废渣的无节制排放造成严重的空气、水与土地污染，另一方面工业迅速发展与人口规模的膨胀引发资源需求量不断增大，人们对土地资源、矿产资源、水资源的过度开发大大超过地球的环境承载能力，造成生态系统退化。生态环境成为社会进一步发展的瓶颈。发展循环经济与倡导绿色发展成为生态环境情境下的必然选择。其次，发展方式上的共同性。绿色发展理念与循环经济在发展方式上具有共同性。循环经济坚持减量化原则、再利用原则、资源化原则等三大原则。减量化原则即是强调以最少的资源消耗实现最多的产品生产或满足最多的消费需求。再利用原则要求在产品完成使用周期后能够再次循环利用以减少废弃物的排放。资源化原则是指强调产品能够多次循环利用，反对使用一次性产品。绿色发展理念强调人与自然的和谐共生，在行动上强调发展绿色能源，控制碳排放，重视节约和高效利用资源，加大环境治理力度，构建生态安全屏障。第三，发展目标的一致性。绿色发展与循环经济在发展目标上都强调发展与人口、资源、环境的和谐性、协调性与同步性，通过绿色发展，实现人民富裕、国家富强和中国美丽的发展目标。

(二)循环经济发展中的政府治理责任

倡导绿色发展，推进循环经济，涉及生产、流通、消费等多个环节。因此，循环经济发展的好坏不仅与生产企业密切相关，还受到中介组织、社会公众以及政府等各种因素的影响与制约。因此发展循环经济，不仅需要企业等市场主体发挥基础作用，还需要政府做好宏观调控，缺少任何一方，循环经济都难以取得成果。在循环经济发展中，政府具有重要的功能与作用。一是绿色制度供给。在中国场域下，政府既是最大的社会资源掌控者与分配者，同时又是社会公共利益的维护者，可以通过经济、行政、法律等各种公共政策工具，影响经济社会的发展方向。在发展循环经济过程中，应当高度重视并充分发挥政府在制度构建等方面的作用。二是绿色政策支持。从当前发达国家的循环经济发展经验看，循环经济的健康快速发展，需要政府出台各类有利于循环经济发展的财政政策、金融政策、产业政策及其他激励政策，为循环经济发展提供公共政策保障，以规避循环经济发展中的自然风险、金融风险和社会风险。三是绿色监督评估。循环经济发展，需要政府建立完善的监督评估机制。发展循环经济是对经济发展模式的深刻变革，也是对社会利益的再分配。假如缺乏必要的监督机制，则“公共行政体系中为实现公共目的而赋予的权力、职位，被一些人变成了自己的价值追求，变成了自我服务的垄断性资源。[2]”因此，建立完善的监督评估机制必不可少。

二、政府在治理循环经济、践行绿色发展过程中的伦理失范

在中国场域下，政府在循环经济发展中扮演着引路人与调控者的角色，发挥着主导性作用，对经济增长具有关键性的助推作用。因此，发展循环经济必须注重发挥政府职能，提升政府治理能力。但从循环经济发展实践看，政府治理循环经济过程中存在诸多伦理失范问题。

(一)政府价值观冲突

“政府生态治理过程无法回避政府体制中的核心行动者，即地方政府核心行动者，其意愿与行为将直接影响政府生态治理的政策走向与政策效能。”[3]在我国循环经济发展的过程中，政府维护公共生态利益的治理伦理与政府治理行为之间存在诸多冲突与矛盾。这种冲突在中央政府与地方政府的不同治理行为上表现的尤为突出。一方面，中央政府从可持续发展的角度出发，将发展循环经济上升为国家战略，建立和完善循环经济法律体系，出台各类循环经济优惠政策与扶持政策，以期推动资源循环、清洁生产的新型经济发展模式的转变，实现生态保护与经济发展的和谐共赢。从某种意义上而言，中央政府是公共生态利益的代表者与捍卫者。另一方面，地方政府在履行生态保护责任的过程中往往遭遇“极端化倾向”。一是地方政府从地方经济利益最大化与地方官员政绩最大化的狭隘利益角度出发，受“以环境换发展”、“先污染再治理”落后思维的影响与腐蚀，在现实的地方政府治理中片面强调经济增长，将地方经济利益置于公共生态利益的对立面，固守资源高消耗、生态大破坏、经济快发展的传统经济发展模式，对中央政府发展循环经济的政策能拖就拖，抵制循环经济发展。二是生态保护形式主义和形象工程现象突出，例如部分地区建立生态保护区或者生态湿地，进行旅游开发，出售门票、招揽游客，大肆将经济利益置于生态保护之上，实质是借生态环境保护之名，行经济发展之实。此外还有部分官员在城市里不惜经济成本，大肆引进珍贵树种，不但浪费大量环保经费，还造成间接性的生态破坏。这两种现象都是违反循环经济基本精神的行为，是地方政府治理伦理的失范。

(二)政府职能错位

循环经济发展受政府职能设定与发挥的影响。“政府职能，是指国家行政系统根据国家和社会发展的需要，依法承担的职责和功能”。[4]当前政府在循环经济发展中，职能越位与缺位同时并存。第一，政府负有构建循环经济法律环境的的基本职责，应当建立和完善循环经济法律法规，规范循环经济发展秩序，建立良好的发展环境；但在现实情境下，循环经济法律法规不完善，尚未形成体系，缺乏可操作性的法律实施细则。第二，政府负有引导循环经济发展的职责。政府应当编制循环经济发展规划，推进循环经济发展计划，出台引导性的公共政策，但在现实经济生活中，政府在循环经济发展计划的编制上喜欢刻意模仿发达国家和地区的现有模式，缺乏对本地经济发展现状的针对性分析与本地化融合。第三，政府负有行政监管和服务支持的职责。政府应当提供各类循环经济发展所需的公共产品与服务。政府尤其是地方政府监管缺位，地方政府经济利益驱使，对区域内的高污染、高资源消耗企业破坏生态、污染环境的行为采取“睁一只眼闭一只眼”的默许甚至纵容的态度，生态保护等公共利益没有得到有效维护。此外受计划经济影响，政府干预插手循环经济示范企业内部管理的现象屡见不鲜，企业尤其是民营企业的参与循环经济发展的积极性不足，企业依赖性强。

(三)政府治理失衡

公平正义是现代社会的核心价值。正如罗尔斯所说“正义是社会组织的最高价值,并能够成为一种社会结构性原则”。[5]政府必须将公平正义作为治理的价值取向，承担起维护与增加社会公平正义的责任。当前，我国存在着严重的生态治理失衡问题，突出表现为东部发达地区与中西部欠发达地区、城市地区与农村地区的生态治理失衡。第一，区域性治理失衡。一方面，“珠三角地区”与“长三角地区”在经历了“先污染后治理”的发展阵痛后，逐渐树立起生态环境保护与经济和谐发展的循环经济发展理念，如广东倡导的“腾笼换鸟”，积极推动产业结构调整，大力发展绿色环保与资源循环经济；另一方面，中西部地区由于经济发展水平相对落后，经济发展依然是中心任务，环境保护意识不强，“以牺牲环境为代价换取经济发展”的传统经济发展模式依然大行其道，如安徽的“皖江城市带”更多是依靠接纳“长三角地区”的产业转移企业，助推本区域发展。第二，城乡性失衡。在城市地区，政府政策的制定与出台过程中，较为重视对循环经济与绿色发展理念的融入与贯彻，在市民大多理解与支持循环经济与绿色发展，并在个人行为上得以体现。在我国广大农村地区，由不环保的农村生活意识产生的废弃物不断增加，由不合理的农业生产方式导致的土地污染与水污染日趋严重，同时由于农村环境治理意识薄弱，治理资金缺乏与治理力量不足也导致，农村存在生态环境治理不足的问题。生态公平的区域治理失衡问题并不是简单的生态环境问题，还是经济发展模式的问题，不解决生态治理失衡问题，发展循环经济也无从谈起。

三、绿色理念视角下政府治理循环经济的伦理重构

绿色发展理念是马克思主义发展观的继承与发展，是回应现实发展问题，突破生态环境约束，实现永续发展的新思路、新理念。以绿色发展理念，重新审视政府在治理循环经济中的行为，构建具有前瞻性、战略性和有效性的政府生态治理体系，推动循环经济发展，实现美丽中国的必然要求。

(一)树立循环经济发展观，践行绿色发展理念

第一，树立循环经济发展观，塑造绿色发展理念是发展循环经济的思维基础。首先，理念是行动的先导，发展理念是发展行动的先导。发展循环经济，必须首先树立循环经济发展观，塑造绿色发展理念，将绿色发展理念内化于心，外化于行。其次，政府在循环经济发展中承担着宣传引导、立法监管、服务支持等关键性职责，其行为具有较强的示范效应与政策效应，政府循环经济与绿色发展理念的强弱将对我国经济发展产生两种截然不同的后果：政府缺乏循环经济与绿色发展理念，环境保护与生态保护则成无源之水，资源浪费与高度消耗必然不可避免，可持续发展更无从谈起；政府若积极倡导与宣传循环经济发展，倡导绿色发展，则能唤起全体公民的生态保护与资源节约的意识，引领绿色发展的时代潮流。此政府发展循环经济，必须重视源头建设，即政府必须树立循环经济发展观，践行绿色发展理念。第二，树立循环经济发展观，践行绿色发展理念，必须将其转化为促进发展的公共政策措施与具体行政行为。公共政策是联结政府治理理念与治理效果的媒介，政府循环经济发展观的落实必然要依托公共政策。政府应当以循环经济发展观为引领，将绿色发展的价值理念嵌入到政府的价值判断、公共政策的制定与政府治理等政府行为全过程中去，通过优化公共政策决策程序，围绕循环经济发展，完善金融支持、税收优惠和其他服务性政策；推动立法机关立法步伐，提高科学立法能力，构建完善、合理和具有现实有效性的循环经济法律体系。只有将循环经济与绿色发展的核心理念转化为政府治理的伦理指导，政府治理行为真正转到循环经济发展的轨道上来，才能真正为循环经济发展保驾护航。

(二)构建政府绿色考核机制，建立良好行政生态

循环经济的发展与绿色发展理念的践行有赖于政府治理行为的规范性与有效性。政府绩效考核机制是对政府行为具有直接性的、关键性影响的重要影响因子，是政府行为的指挥棒。进一步推动循环经济发展，必须在改革政府绩效考核体制和机制。一是要打破传统的“GDP崇拜”，重新设计基于绿色发展理念的政府绩效考核指标体系。必须在考核体系中增加生态环境保护、绿色经济发展方式转换、资源循环利用等考核指标，并逐步提升绿色发展衡量指标的的权重，引导地方政府及其干部树立绿色政绩观；二是要深刻认识考核主体单一的政府绩效考核的制度弊端，打破上级政府垄断政府绩效考核的现状。新的绿色政绩考核机制必须建立包括上级政府、各级人民代表大会、人民群众个体以及企业、第三方独立社会组织在内的多元化政府绩效考核复合主体，引入政府施政绩效民调调查和第三方评价等机制体制，进一步提升地方政府绩效考核的民主性与科学性。三是做好地方政府绩效考核的过程管理，增加绿色考核指标的量化和可操作性，提高各级考核指标的可测量性、信度与效度，建立考核的激励与惩处实施细则，并完善考核结果的使用体制与机制，尤其要突出绿色治理与循环经济发展成就在政府官员晋升、政府区域规划审批等政府行为中使用。

(三)推动政府职能优化，建立绿色发展的政策环境

发展循环经济、推动绿色治理，优化政府职能，营造绿色公共政策环境是关键。在我国循环经济发展中还存在政府职能界定不清，政府越位与缺位交织存在的问题。进一步推动循环经济发展，必须优化政府职能。一是充分发挥市场的作用。在循环经济发展中，政府的首要职能是为发挥市场的基础性作用，将不该由政府管或者政府管不好的事情交给企业、公民与其他社会组织，减少政府对微观经济的干预。循环经济、绿色发展与市场经济在节约资源、提高资源利用效率上具有较强的一致性。与政府行政手段相比，市场机制手段在资源配置中具有更高的管理效率与较低的经济成本；二是重点发挥好市场监管职能。循环经济存在外部性溢出等市场失灵现象，需要政府发挥宏观调控，弥补市场失灵。具体而言即是对本区域内部的循环经济情况进行调查研究，对循环经济的发展中的企业、中介组织和其他参与主体参与循环经济发展的行为模式开展深入考察与统计，及时掌握循环经济发展中的动态与问题，并对违反循环经济法律法规的企业行为进行处罚与制裁；三是强化政府在循环经济发展中的公共服务属性。首先，政府要从产业结构调整和经济发展方式转换的战略高度，做好循环经济发展的总体规划和实施方案，通过建立循环经济发展试验区，以点带面，不断提高循环经济发展的实效性，扩大循环经济的覆盖率，其次，政府应当根据循环经济发展的政策需求，构建循环经济发展的政策支持体系，加大政府财政扶持，完善信贷优惠政策，提高税收优惠力度，尤其要在政府公共财政采购中突出对绿色节能产品的采购，扩大循环节能产品的市场需求总量。

(四)加快循环经济立法，建立绿色发展的法治环境

绿色法治环境是推动循环经济发展，践行绿色发展理念的制度保障与法律保障。建立适应循环经济发展的良好法治环境，必须把握两大关键问题。一是建立绿色法律制度，即加快循环经济立法，构建涵盖纲领性的循环经济法律、专门性循环经济法律和其它法律中的循环经济条款等三个层次的循环经济法律体系，尤其是加快制定专门性的循环经济法律及其实施细则，实现循环经济发展有法可依，这是实现循环经济绿色法律治理的前提和基础。二是推进循环经济绿色法律治理。既要通过党员干部法治专题培训、违法治理典型警示等正反两方面工具，不断提升领导干部与基层公务员的法治意识、强化法治思维、提高法治能力，从而提高地方政府整体法治能力；又要进一步强化循环经济执法力度，加强对企业违反绿色发展与循环经济法律法规的行为监督管理及违法制裁，合理化解因环境保护问题产生的经济纠纷和民事纠纷，规范个人、企业与其他社会组织的行为；同时又要加强对循环经济法律法规的执法机关及其他政府机关的监督，对违反循环经济法律法规的地方政府、执法机关，必须做到执法必严、违法必究，以合理规范政府行为，确保其行为能够有效维护循环经济与绿色经济的健康发展秩序。这是实现循环经济和绿色治理目标的实践路径。

参考文献

[1]吴季松.循环经济—全面建设小康社会的必由之路[M].北京:北京出版社,2003.

[2]王强.政府治理的现代视野[M].北京：中国时代经济出版社，2010.

[3]金太军,沈承诚.政府生态治理、地方政府核心行动者与政治锦标赛[J].南京社会科学.2012(06)

[4]王浦劬.论转变政府职能的若干理论问题[J].国家行政学院学报.2015(1).

[5]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988.

Ethical Rebuilding of Governmental Administration of Circular Economy Under the Concepts of Green Development

ZHANG Yi, BAI Jie, TAN Xiaoxu

(Southwest University of Science and Technology, Mianyang 621010, Sichuan Province China)

Abstract:Circular economy is the method that Chinese government chooses to promote the transformation of its economic development model. The orderly development of circular economy depends on the functions of governmental administration. Currently, problems of ethic loss, such as values conflict, inappropriate functions and unbalanced governance, are existed in governmental administration of the development of circular economy. Starting from the concepts of green development and standing on the height of the government ethics, the government sould give much consideration on the methods of rebuilding the governmental values, reforming the governmental assessment mechanism, optimizing the governmental functions and advancing law-based governance. Meanwhile, the government should create sound environment for the development of circular economy from the perspectives of rebuilding ethics and improving the ability of governmental administration.

Key words:Concepts of green development; circular economy; governmental administration; ethical rebuilding

收稿日期:2016-03-08

作者简介：张屹(1986 -)，男，汉族，安徽砀山人，硕士。研究方向：社会治理与行政伦理。 谭晓旭(1991-)，女，汉族，重庆巫溪人，硕士在读。研究方向：思想政治教育。

基金项目：本文系四川省社会科学重点研究基地——四川循环经济研究中心2015年重点课题(项目编号：XHJJ-1506)的阶段性成果之一。

【中图分类号】D912.4

【文献标志码】A

【文章编号】1672-4860(2016)04-0077-05

白洁(1977 -)，女，满族，辽宁凌源人，副教授，博士。研究方向：党建研究、马克思主义理论、应用伦理学。