探析不动产登记条件下的房屋权属和面积管理职责归属问题

浙江工商大学法学院 李昊成

探析不动产登记条件下的房屋权属和面积管理职责归属问题

丽水市国土资源局 赵力强

浙江工商大学法学院 李昊成

在新常态下，不动产统一登记以改革创新的精神破藩篱、啃硬骨、涉险滩，不动产登记职责整合工作取得了一定成效，但杂音不断，频频出现不和谐的动作，特别是在不动产统一登记条件下的房屋权属管理和面积管理职责需进一步厘清，笔者认为，《物权法》确立了不动产登记簿至高无上的法律地位，房屋权属管理就是房屋登记管理，房屋面积是房屋登记核心要素之一，房屋权属管理和面积管理职责是不动产登记机构的基本职责。本文就此谈点粗浅的想法，供参考。

一、不动产权属与不动产登记的关系

不动产权属即不动产权利的归属，就是不动产权利是属于谁的。不动产权利是主体、客体和内容的有机统一，具体包括所有权、使用权和其他物权等。可见，权属一词本身就包含着要明确权利的意思，而明确不动产权利是通过登记来实现的。不动产登记是指登记机构将不动产权利，即权利的主体、客体和内容记载于登记薄并公示的行为。

《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产权利的归属即权属要通过不动产登记来明确，不动产登记就是不动产的权属登记，就是明确不动产权利的主体、客体和内容的过程。

不动产权属管理就是不动产权利归属的管理，具体而言，是指通过制定行政、技术等登记政策和技术标准，实施登记行为，来明确不动产权利的归属。因此，不动产权属管理也要通过不动产登记管理来实现，不动产权属管理就是不动产登记管理。不动产权属管理与登记管理是一体的，没有登记管理，权属管理成为“无米之炊”，没有权属管理，登记管理成为“空中楼阁”。

二、房屋权属管理与房屋登记的关系

从住建部的相关政策规定中可以看出，房屋的登记管理就是房屋的权属管理。一是住建部“三定”方案中的权属管理职责就是制定和落实房屋登记政策和技术标准，监督指导全国房屋登记工作，房屋权属管理就是房屋登记管理。二是有关法律法规已经明确。如住建部的《城市房屋权属登记管理办法》第1条规定，“为加强城市房屋权属管理，维护房地产市场秩序，保障房屋权利人的合法权益，根据《城市房地产管理法》的规定，制定本办法”；第3条规定，“房屋权属登记，是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。”开宗明义地表达了通过房屋权属登记来实现房屋权属管理，房屋登记就是房屋权属的登记。又如，《房屋登记办法》第二条规定，“房屋登记是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为”，取消了房屋权属登记的说法，用房屋登记代替房屋权属登记，还原了房屋权属的本质。

三、房屋面积管理与房屋登记的关系

房屋权利是房屋权利主体、客体和内容的有机统一，房屋面积是对房屋客体的客观描述和表达，是房屋登记即房屋权属的核心要素之一。房屋面积管理就是为了确保房屋客体客观、准确和真实表达的职责，这是登记机构的法定职责。

1.从相关法律规定看，房屋的面积管理是登记机构的法定职责

根据原建设部《关于进一步加强房地产测量及房屋面积计算管理工作的通知》（建办住房〔2004〕4号）精神，房屋面积管理职责主要包括：制定有关房屋面积量算的政策及技术规范，房屋面积测绘中介资质管理，房屋面积测算成果审查，查处房产面积测算中违法行为等，这些职责由房屋登记机构依法承担，应当随房屋登记职责一并整合。

《物权法》第十一条明确规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”，明确了权属证明、不动产界址、面积等是不动产登记的必要材料。第十二条进一步明确规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；……”因此，在房屋登记过程中，登记机构要通过查验房屋界址、面积等必要材料确保其真实有效，这是房屋登记机构的法定职责。

《物权法》第二十一条规定，“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”，明确了登记机构要承担登记错误的赔偿责任。而登记错误既包括登记机构人员故意以及疏忽大意等过错，也包括有关当事人提供错误材料导致登记错误，而且后者是多数，其中，房屋登记错误中大量是由于房屋面积、界址纠纷引起的。在《物权法》规定了自我举证制度背景下，房屋登记机构不可能亲自实地量算核查房屋界址、面积等材料，必须由房屋测绘中介机构协作完成，为了保障和控制成果资料，确保房屋面积、界址成果资料不错出，不会导致登记错误赔偿，登记机构必须制定房屋面积量算政策和标准、管理房屋测绘中介机构资质，查处房产面积测算中违法行为，这是支撑房屋面积审查的不可分割的职责，是确保房屋客体表达客观、准确和真实的必然要求。如果登记机构不承担这些职责，将无法对申请登记的权利客体状况进行审核，就无法通过登记确定房屋权利界址和面积，权利客体的真实、准确以及权利人合法权益将无法得到保障，由此产生的房屋登记错误将无法估量，大量的赔偿责任将都由不动产登记机构独自承担，直接影响政府职能部门的公信力和形象，失去了不动产统一登记的基本功能和意义。此造成的登记面积错误赔偿责任。

2.从权责一致原则要求看，房屋面积管理职责应当与房屋登记职责一并整合到不动产登记机构

这次国务院机构改革和职能转变方案明确了一件事由一个部门负责和权责一致的基本原则。过去，住建部门通过制定房屋面积量算政策和标准、管理房屋测绘中介机构资质、查处房产面积测算中违法行为来支撑房屋登记中的房屋面积审核，确保房屋面积客观、准确和真实，履行房屋登记职责，并相应承担因面积纠纷引发的房屋登记错误赔偿责任，权责是统一的。房屋登记职责整合后，如果住建部门还保留这些职责，而不动产登记机构不能制定房屋面积量算政策和标准、管理房屋测绘中介机构资质、查处房产面积测算中违法行为，无法保障房屋面积客观、准确和真实，势必造成房屋权利客体确认和登记相分离，由此产生的房屋面积纠纷和错误将无法估量，大量的赔偿责任将都由登记机构独自承担，这不符合登记职责整合应保持“一件事由一个部门负责和权责一致”的基本原则。在权责不对等的情况下，不动产登记机构不应该也无法承担由

3.从实践看，房屋面积管理职责应当由不动产登记机构承担

以地方房屋登记为例，在房屋初始登记中，房屋登记机构管理房屋测绘中介资质，房屋权利人委托房屋测绘中介进行房屋测量，房屋测绘中介按照房屋登记机构制定的房屋面积量算政策和标准，形成《房产分层分户平面图》《房地产测绘登记报告》成果并提供给权利人，权利人将这些资料和《房屋登记申请书》（记载了房屋面积信息）、房屋权属证明文件等材料提交给房屋登记机构并提出房屋登记申请，房屋登记机构受理后依法审查上述材料，对房屋面积、界址等材料不符合规范的可以要求补充材料或者实地查看核实，对相关违法行为进行查处。从这些关系可以看出，房屋面积管理职责融入了房屋登记全流程，已经与房屋登记融为一体，应当由不动产登记机构承担。

综上，房屋权属管理就是房屋登记，房屋面积作为房屋登记的核心要素之一，毋庸置疑，应当与房屋登记职责一并整合到不动产登记机构，房屋权属管理和面积管理职责是不动产登记机构的基本职责之一，符合高效便民的原则。