农村土地特征对乡村规划的影响研究

杨艳

（青海省规划设计研究院，青海 西宁 810000）

农村土地特征对乡村规划的影响研究

杨艳

（青海省规划设计研究院，青海 西宁 810000）

加快对农村土地类型的划分是实现乡村规划与城乡规划衔接的重要基础工作。由于当前农村土地存在多元化特征，在用途管制及使用上存在较多问题。为此，合理统筹农村土地的用途，将建设用地与非建设用地进行明确划分，能够为推进乡村科学规划，实现乡村建设可持续发展创造良好的环境。

农村土地；乡村规划；问题表现；对策研究

土地是国家的重要生产要素。党的十八届三中全会在深化改革问题中，就农村土地的出让、租赁、入股等进行了规定，也为农村土地制度改革确定了方向。我国农村地区多以农业生产为基础，在土地特征上存在较大差异性。乡村规划无论是理论还是方法，未能与乡村基本需求相适应，反而制约了乡村规划在推进乡村建设方面的积极作用。为此，全面探讨当前农村发展中土地的特征，对当前农村土地规划中的问题进行梳理，为实现农村快速、稳定、可持续发展提供基础保障。

1 当前农村土地规划中面临的突出问题

1.1 在土地用途及管制上缺乏明确规划

由于农村地区经济发展条件相对滞后，在土地规划中对于各类土地的用途、使用缺乏明确界定，如建设用地、非建设用地存在管制模糊性，导致乡村规划工作往往陷入被动。农村以农业生产为主，在空间布局及乡村规划上，多围绕乡镇重点区域；而对于农业基础生产方式、基础设施布局，如农作物栽培、畜禽养殖等“闲农业”规划不足，导致一些农业项目将耕地变为建设用地，制约了现代农业的有序发展。另外，在乡村规划中缺乏对土地空间的合理布局，特别是直接沿用城市的规划模式，忽视了农村生态保育工作，导致对农村传统文化、历史文化遗产等的破坏。

1.2 在土地类型上缺乏明确划分

农村土地规划在方法上多参考城市规划方法，结合土地类型进行分类管理。如居住用地、工业用地、公共设施用地、道路用地等。由于农村土地自身历史存在村民个体及村民集体使用的问题，对于各类土地类型的划分和使用，尤其是在土地界限划分上不明确，使得土地规划脱离了农村土地使用实际，导致更多的土地纠纷问题。如侵占公共用地、宅基地纠纷、私搭乱建问题突出。另外，由于农村集体建设用地划分不明确，使得乡村规划工作在建设规划上未能给予细化，对于一些公共性设施、公益性内容无法获得相应的土地，不利于促进农村建设的平稳发展。

2 农村土地特征对乡村规划的影响

2.1 在土地用途上存在多元化特征

根据城乡规划与土地利用规划要求，针对当前农村土地使用用途上的多元化特征，衍生出更多的乡村规划难题。长期以来，城市规划与乡规划、镇规划之间缺乏有效衔接，使得乡村规划方法与农村土地现状存在不适应。在广大农村地区，由于农业为基础性产业，乡村规划要贴近农村实际，要联系农村的农业生产、生活问题，特别是在农用土地、建设用地规划上，对于乡村规划中边界不明确、建设用地与农业用地交错混乱的实际要进行科学梳理和统筹。从农业耕地红线保护，以及保护农村生态环境底线来看，农村土地在规划上，要协同住房与城乡建设部、国土资源部等部门，从土地规划编制、审批、实施与管理等环节进行优化与协调，破解两者的矛盾与突出问题，特别是在标准制定上，要贴近当前农村土地用途的多元化实际，避免乡村规划陷入困境。同时，乡村规划要加强土地管制，特别是在推进乡村发展上，要结合不同乡村农业生产现状，从农业产业化规划与发展上，着力做好农业生产、农业加工、农业旅游、生物农业等新型农业生态的协调发展，从土地合理规划上为农业生产提供服务［1］。如在农业畜禽养殖、农业水产养殖、农作物栽培、农产品贮存及休闲农业等方面进行用地规划，来促进现代农业发展。

2.2 农村集体土地多元化特征

从当前农村集体土地类型划分来看，既有农村集体经营性建设用地，又有农村集体非经营性建设用地，这些土地类型与乡村规划标准存在不对应。依据《城乡规划法》要求，对于乡村规划不得占用农业用地，而对于农村集体建设用地中的乡镇企业用地、宅基地、公共事业用地来说，无法对其用地类型及用地性质进行明确界定。存在如何界定农村集体土地经营性建设用地，如何界定乡镇企业的用地性质等难题。在这样的背景下，农村集体土地在乡村规划上迫切需要从土地类型的重新确定上来纳入新的规划标准，根据《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》规定，将公共土地分为A、B两类。A类包含公共管理、公共服务设施土地，如行政、教育、文化、卫生等建设用地，以保障民生需求的非营利公益性用地；B类为商业用地，包括商业、娱乐、服务业、娱乐康体等用地，主要以市场配置来规划的建设用地［2］。根据《镇规划标准（GB50188-2007）》要求，对于乡村规划中的用地标准，一方面沿用了C类公共设施用地标准，主要包括行政、教育、文体、医疗等用地；另一方面在M类生产设施用地性质上，划分了四类，其中M4为农业服务设施用地，主要包括农业服务、农产品加工等用地，不包括农业生产、建筑用地。由此以来，对于乡村规划中不同集体土地的性质及标准适用问题，因其用地类型太大、界定难度大而导致乡村规划工作无法有效推进。

3 完善多元农村土地特征下的乡村规划对策

3.1 进一步完善土地用途管控，统筹农村建设用地与非建设用地的关系

乡村规划首先要对农村土地进行合理管控，而对于当前“两规”之间的矛盾问题，迫切需要从合并与优化中来确保农村生态环境，来保护农村耕地红线和生态底线。因此，首先要对乡村、镇的各类生态资源环境进行全面梳理，加强对山地、水体、土地、景观的管控，并从促进生态环境保护上，就农村土地、公共基础实施建设进行全面细化。如加强对土地资源的保护与利用，加强对农村自然环境、文化遗产的保护与利用，划定村、乡、镇禁建区等。同时，结合乡村区位环境特点，在土地资源规划上要选择适宜的农业生产方式，优化农村生产服务空间土地配置问题。在农业生产用地上，要强调土地的生产功能，特别是根据土壤条件的差异性来科学划分耕地、林地、园地、农业设施用地、畜禽养殖和作物栽培等用地需求［3］。在生产服务型土地规划上，做好农村农业生产、农事活动等土地衔接问题，如农产品生产、加工、冷藏、贮存和运输等用地需求。在服务型农业用地规划上，根据乡村农业基础和开发条件，做好农村自然景观、人工景观之间的融合，加强对农业科普展览、休闲农业用地规划。另外，在农业现代化生产及建设用地规划上，要结合农村经济转型实际，完善土地流转管理制度，积极深入到农村实际来科学布局用地规划。如对于农资仓库、温室大棚、畜禽舍建设及附属设施用地的规划，对相关农业生产设施及用地规模、比例进行明确细化，保障农业用地合理、有序。

3.2 优化农村集体土地、建设用地类型的关系

针对乡村规划中对农村集体土地性质、产权、类型的多元性问题，一方面制约了乡村规划的有序实施，另一方面从深化农村土地改革工作上，加强对农村集体土地经营性、非经营性建设用地的划分，明确建设用地的具体用地类型，对于保障乡村规划，促进乡村各项资源要素的合理流动意义重大。如对于农村宅基地制度的明确，从产权明晰上来增进群众对乡村规划的参与度。同时，对于集体土地归属性质进行确定，特别是对于村庄本身各类用地范围、空闲土地、公共空间土地进行界定，提升农村居住区土地管理科学化水平。另外，立足城乡公共服务设施建设实践，针对乡村地区经营性、非经营性用地性质进行细化分类标准，加强对农村土地中公共生活性服务设施用地管理，健全农村农业生产性服务用地制度，在不增加农村集体建设用地总量、保障现有农村宅基地用地和公共设施建设用地基础上，构建有序的农村集体经营性土地的流转与规划，促进集体用地集约化、高效化利用。

［1］赵之枫.城市化加速时期集体土地制度下的乡村规划研究［J］.规划师，2013（4）：99-104.

［2］张尚武.乡村规划：特点与难点［J］.城市规划，2014（2）：17-21.

［3］高飞.浅谈土地整理与新农村建设［J］.中国房地产，2016（8）：67.

F301；F320

A

1674-7909（2016）21-30-2

杨艳（1982-），女，本科，工程师，研究方向：城市规划。