当代西方出版产业政策：变迁与趋势

刘大年

摘要：为应对产业变革，当代西方出版产业政策深刻调整，主要体现为市场垄断格局下政府对出版业内部垄断问题的治理，信息化和媒介融合趋势下政府对出版业的规制调整，全球化时代政府对本国出版业的积极扶持政策。

关键词：西方；出版产业政策；垄断；媒介融合；全球化

20世纪下半叶以来，西方出版业经历了产业内外部环境的深刻变动。大型出版集团主导市场的产业格局带来了内部垄断危机。数字技术的创新和渗透使得出版业走向媒介融合，产业边界急剧扩张。全球化进程使西方各国出版业必须在世界出版业版图内全力争得有利地位。为有效应对变局，当代西方出版产业政策不断调整。这些政策变革或对当代中国出版业发展有所启示。

一、西方出版制度设计的原则与目标

近代以来，西方出版产业获得了长足的发展，其经年累月积淀的制度设计的基本原则主要包括：保障言论自由，优先产业发展，保护未成年人。这三大原则依次对应西方出版业内容制度设计的三大价值目标，即政治福利、经济福利和社会福利。具体来说，政治福利是指通过保障言论自由以维护其主要价值观，支撑民主政治机制的正常运行；经济福利是能造福于社会的经济成果，是个人追求幸福的重要手段，出版业天然具有经济属性，其发展有利于增进经济福利。社会福利既包括促进社会与文化的积极目标，也涉及如何防止公共传播过程中可能产生的危害。

毋庸置疑，保障言论自由是西方出版产业制度设计的第一原则。西方资本主义政治制度是建立在启蒙思想家倡导的“天赋人权”的价值基础之上的。“天赋人权”也即人的自然权利，这种自然权利观一方面肯定了人们享有言论自由的权力，因而现代西方国家普遍以宪法条文的形式保护言论和出版自由。另一方面上述权力观也鼓励人们通过创造财富以追求自身的幸福，因而出版商追求商业利润也成为了天经地义的合法行为，西方出版业成为了一个以盈利为主要目的的行业，长期以来形成了商业化主导的出版体制。在具体国家建构上，西方资本主义政府职能被限制在一个消极的“守夜人职责范围之内，市场机制成为维护西方经济社会有效运转的主要体系。随着西方社会的发展，其出版业的产业属性日益凸显，产业发展优先成为了出版产业政策的重要原则。在当代西方政治、社会领域高度成熟与稳定的语境下，出版业产业优先发展原则也成为西方政府考量出版业发展的主要出发点。

出版业生产的产品——出版物兼具公共物品属性，具有外部性，不过，其外部性较为有限，使得大多数西方国家都采取了一种与一般商业无多大差异的出版行政管理体制。西方国家一般都没有专门的出版法，没有专门的政府部门负责出版业，也没有专门的审查委员会，行业事务基本由出版行业协会负责组织协调。但是，出版物外部性的客观存在又使得西方政府必须采取一定的措施来抑制负外部性和增强正外部性。由于西方国家政治制度的成熟及其在国际意识形态领域的主导地位，其出版物对国家政治生活可能产生的消极影响非常轻微，因此政府规制措施主要体现在社会生活领域，公民个人权利保护成为各国政府对出版业进行监管的主要价值目标。虽然西方各国的具体监管政策各有不同，但在保护未成年人问题上表现出了高度的一致性，西方国家纷纷制定严格完善的法律法规来保护未成年人免受消极出版内容的侵害，使得保护未成年人成为其出版政策的基本原则之一。

在当代出版产业深刻转型的趋势下，西方政府必须深入调整其出版政策，其最终目标在于实现出版业经济效益和社会效益的帕累托最优，达到“效率优先，兼顾公平”。不论西方出版政策如何变革，都将是始终围绕上述原则与目标进行的。

二、市场垄断格局下政府对出版业内部垄断问题的治理

在西方各个国家内部，出版业长期以来都是一个进入门槛比较自由的行业，政府对出版业的规制较少，这种局面直到出版企业因长期自由竞争导致垄断现象出现以后才有所改变。“西方平面传媒的行政管理体制，总体而言，类同于一般商业经济行业的情况，政府行政规制突出表现在反垄断方面。”

现代西方出版业充分利用市场机制，借助资本化运作，完成了由家庭作坊式的小出版商占主导的完全自由竞争出版市场向大型出版集团占主导的垄断竞争型甚至高度垄断型出版市场的转变，真正实现了出版业的做大做强。以美国为例，1950-1980年问，美国出版界爆发了企业上市浪潮，一大批知名出版企业募得巨额资金做大做强，奠定了美国出版业的新格局。2000～2008年，美国出版传媒业开展了1026次资本并购，交易金额达774亿美元。在美国5.5万多家出版社中，年出书100种以上的大中型出版社仅有150多家。在美国传统出版业内部，许多地域市场中的报纸是完全垄断的，而图书、杂志则属于垄断竞争型的市场结构。

对此，西方各国针对自己国家的具体情况，纷纷展开了对出版业内部垄断问题的治理。美国早在1890年就颁布了限制垄断的《谢尔曼反托拉斯法》，1914年，国会对该法进行了修改，通过了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》。这些法律都适用于出版业，反对通过经济和财政手段对舆论实施垄断和控制，妨害出版自由。并且美国有关法律特别规定，禁止出版商统一商定图书发行折扣。美国的图书发行折扣是各个出版社根据自己的折扣办法制定的。英国在出版领域主要适用的反垄断法有《公平交易法》和《竞争法》。如果一个出版企业明显控制某种出版物市场的相当份额，它将会被公平交易部调查，如果破坏公众利益情况属实，那么有关部门将强行弱化其市场势力。出于这样的考虑，英国大型书店的营业要经有关行业组织批准。法国对市场竞争和垄断进行调控和管理的法律主要包括《保护工业产权的巴黎公约》和1930年颁布的《竞争法》。1984年，法国颁布的《关于新闻多样化和公开性的法律》特别规定，固定的地方性报业集团控制的日报发行量均不得超过同类日报发行总量的15%，如果报业集团在巴黎和外省均有经营，则上述限制为10%。它同时规定，刚慢转卖须向一个专门委员会申报。

这些行业内部纵向专项治理促进了西方各国不同规模出版企业之间的公平竞争，优化了西方国家出版业的市场格局，从总体上来看基本实现了出版业效率与公平的帕累托最优。但是，这种行业内部均衡局面被20世纪90年代以来迅猛的信息化和全球化浪潮所打破。这两大因素一方面改变了出版业自身的边界，另一方面又改变了出版企业竞争的平台，从而引起了西方国家对出版业的大规模政策调整。

三、信息化和媒介融合趋势下政府对出版业的规制调整

20世纪下半叶，随着后工业社会的来临，西方国家普遍经历了从工业社会向信息社会的转型，信息产业在西方国家国民经济中占有越来越重要的地位，出版业的经济价值也更加凸显。特别是以互联网技术和数字技术为代表的信息技术的不断创新和普遍运用，使出版业的边界得到了急剧扩张，逐渐成为信息产业的重要组成部分。与传统出版主要作为盈利行业相比，西方国家进一步强调了数字出版产业作为新兴技术型产业的本质。作为新生产力的代表，它赢得了西方国家政府更多的关注与支持。“政府对内容产业的政策推动力度取决于该产业在政府经济战略中的地位。”西方各国纷纷出台相关政策为数字出版产业发展保驾护航，如频繁修改著作权法，制定数字出版行业标准，改革政府机构促进不同媒介产业间的融合等，体现了产业优先发展的政策考虑。

媒介融合是由信息技术驱动的不同传媒行业之间边界不断弥合和消失的现象和过程。“在经济意义上，媒介融合是一场前所未有的产业革命，这一革命几乎颠覆了传媒市场的原有经济体系，传媒产业呈现出三大演化趋势：产业结构从纵向一体化向横向一体化演化，市场结构从高度垄断的市场向竞争性垄断市场演变，政府规制从纵向分业规制向横向分层规制转变。”对出版业而言，如果说早先西方出版企业竞争以及政府反垄断政策还局限于一国出版业内部，那么媒介融合的出现使规制双方的行为都发生了根本性的改变。由技术驱动的传媒企业在不同传媒行业间相互竞争和兼并的市场行为使得不同传媒产业之间的藩篱迅速消逝，从而造成政府早先纵向分业规制的失效，最终导致了政府对整个传媒业的大规模规制调整。

传统的政府对出版业反垄断规制是建立在不同传媒产业分立的实践基础之上的。新的信息技术降低了不同类型传媒企业间的交易成本，同时由于不同传媒行业间横向一体化所形成的规模经济和范围经济能够带来超额利润，使得不同传媒行业间的企业竞争和并购形成一股不可遏制的浪潮。对此，西方政府的整体基调是顺势而为，并在产业优先发展的前提下对其进行适当引导和重新安排。具体来说，在平衡竞争与垄断的关系问题上，近年来随着传媒产业融合的不断加深与跨国竞争的加剧，西方政府对传媒产业的规制正从“结构调控”向“行为调控”转变，效率优先的价值取向尤其明显。其中，“结构调控”理论由哈佛学派提出，它认为市场结构很大程度上决定了市场行为与绩效，其反垄断的政策思想侧重于由企业大小判定垄断问题；而“行为调控”则由芝加哥学派提出，它认为不论规模大小，是否增加了市场集中度，只要企业通过制度安排，可以降低交易成本，提高经济效益，就不能以企业规模与市场集中度判定垄断，换言之，只要可以提高绩效，政府不仅应当宽容企业进行兼并融合，而且还应当积极鼓励。这样，市场集中度不再成为西方国家判断垄断是否损害市场效率的标准，取而代之的标准是看垄断企业是否有损害效率的垄断行为。在这种对垄断本质重新认识的基础上，再结合20世纪70年代以来西方经济长期“滞涨”的现实，西方国家纷纷放松传媒产业规制，允许不同传媒行业交叉准入，并积极促进各类型传媒企业之间的竞争和并购。对于出版业而言，传统的封闭的出版市场不复存在，原先的出版企业之间的竞争已涵盖在不同传媒行业之间交叉复合式竞争的大市场系统里，出版市场的整体竞争性大大提升。如此一来，原来的出版业反垄断规制名存实亡。

与此同时，西方政府在放松规制、促进不同传媒行业之间竞争的基础上，还对政府规制机构本身和规制方式进行了重大改革。当传媒业的产业格局从纵向一体化向横向一体化转变时，传统纵向分业规制的对象已经不复存在，传统的纵向规制框架不再具备合理性。在媒介融合的背景下，西方国家纷纷合并原有分立的规制机构，建立了融合性规制机构。与此同时，传统的按媒介属性分业规制改为按传播内容、渠道等传播流程进行规制。

四、全球化时代政府对本国出版业的积极扶持

20世纪90年代以来，随着信息时代的来临，以及跨国公司的兴盛，人类全球化进程发展到一个崭新的阶段。长期以来，西方在全球经济文化等诸多领域占有其他国家无可比拟的优势，它们一直都是全球自由贸易的倡导者。冷战结束后，新自由主义思潮风靡全球，经济全球化达到了前所未有的高峰。

毫无疑问，全球化进程加强了民族国家之间的相互联系，但这并不意味着民族国家边界的消失。如果说人们对接受一般外来商品并无多大困难，那么其对异域文化商品的接受却存在着极大的分歧，有的甚至是抱着敌视的态度。在全球文化不断碰撞和交融的过程中，文化作为一种软实力的观念被广泛接受，各国政府谋求本民族在全球传播秩序中的有利地位方面不遗余力。出版作为文化传播的重要方式之一，自然受到高度重视。在全球化时代，西方各国出版政策均受到泛文化政策的重大影响。但由于西方国家经济文化发展的不平衡，不同国家对待出版业国际化的态度存在较大差异。一方面，西方各国积极扶持本国出版业走出去，各类优惠政策层出不穷；另—方面，处于相对弱势地位的西方第二集团国家为抵御美、英文化的强大攻势，在不同程度上采取了文化保护主义措施。

英美极力支持文化贸易自由，最大程度攫取经济文化利益。在出版领域，英国宣称“出版无国界”，对本国出版业高度开放，允许其他国家出版企业进入，并对图书进出口免征增值税；美国出版业由于其长期的市场化运作及其庞大的国内出版市场，已经培育出了一大批巨型出版集团，因此，对美国来说，政府积极打开国外出版市场使本国出版企业获得准入就是对本国出版业走出去的最大支持。

相形之下，第二集团西方国家如德国、法国等出版业国际竞争力略逊一筹，政府对本国出版业走出去扶持力度更大。德国政府鼓励出版业走出去的促进措施非常得力，其中最突出的是联邦经济部和各州经济管理部门推行的扶持企业出国参展的政策。在德国，一方面企业可以自主决定参加国外展览，或组织参加国外展览会，不需要通过项目审批；另一方面，德国各级政府对出国参展都极为重视，德国联邦经济部及各州经济部或经济促进机构为帮助企业开拓国际市场，均根据德国展览协会每年推出的“官方出国参展计划”推出一系列促进措施，鼓励企业出国参展。在法国，为恢复昔日法兰西帝国的荣光，在硬实力急剧衰落的现实面前，法国政府以文化领域为突破口，极力向外输出法国文化。为了鼓励图书出口，法国政府专门设立了图书文化基金，对出口图书提供必要的帮助。20世纪80年代，法国每年直接或间接为出口图书提供约1亿法郎的补贴，占图书出口贸易额的5%～6%。法国国家出版中心不仅资助国内的出版商和书商，还对国外的出版商和书商出版和销售法国图书提供资助，此外，外国出版商翻译法国作品可以得到国家出版中心的帮助。

与此同时，第二集团西方国家的政府对本国出版业保护力度也很强。以法国为例，在极力向外输出法国文化的同时，法国为抵御美国文化的入侵，于1994年在乌拉圭回合谈判中公开提出“文化例外论”。所谓“文化例外”，就是说文化产品和其他产品相比具有特殊性，其生产和传播速度快，一旦占有市场就会形成垄断，因此文化产业应该被排除在国际自由贸易协定之外，应该允许弱势国家利用贸易配额、关税壁垒或政府补贴对民族文化进行保护。此后不久，西方第二集团国家相继提出文化“多样性”的概念，并寻求一种更为积极主动的文化发展战略。

而在另一翼，英美等国家分别以“创意产业”和“版权产业”的概念来替代“文化产业”的概念，这种模糊文化特殊性的做法逐渐得到了其他西方国家的认可。这表明随着全球化的深入，西方文化产业已经发展到了共融的新阶段。第二集团西方国家在实践中认识到，自身文化产业发展过慢是一种可以“断定的损失”。与其眼睁睁看着英美文化企业在全球攻城略地，不如自己主动出击，在全球激烈的文化产业竞争中分一杯羹。在这种思维指导下，包括出版业在内的全球文化产业开放度更高，竞争也更为激烈，而其主要载体就是西方的跨国传媒集团。这些传媒巨擘有的集中在出版领域，有的则几乎囊括所有的文化行业。这种复杂的全球文化产业竞争格局导致西方政府在相关领域规制变革的速度大大加快，并且使得其产业优先发展的原则进一步扩大到全球范围，从而进一步巩固了西方出版业在全球市场的优势地位。