7000万人脱贫攻坚战

张墨宁

目前落实精准扶贫最大的挑战已不再是如何识别贫困群体，而是如何对致贫原因进行诊断，从而与贫困群体一起制定可持续的脱贫方案。

2015年11月27日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，这是十八届五中全会后召开的第一个中央工作会议。明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这3大目标具体对应的是7000多万人、592个贫困县以及14个集中连片特困地区。

自1986年“七五规划”把扶贫开发工作纳入国民经济和社会发展的整体布局以来，扶贫就一直是三农工作的重点。2014年，中央正式提出了“精准扶贫”的概念，自上而下的动员和层层传导的高压态势可以说前所未有，贫困地区干部的工作重点大多已经向确保2020年全面脱贫倾斜。

与以往的扶贫相比，精准扶贫更重要的是机制创新和打通“最后一公里”，从这个意义上说，它不仅托住社会底线的问题，更是深化改革的体现。

精准识别

仅从字面来看，精准扶贫当然首先是精确找到贫困人口。在过去30年的扶贫工作中，无法做到精准识别，一直是影响扶贫效果的基础问题。

扶贫战略的调整大致有这么几个节点：1986年，中央政府采取了一系列重大措施，成立了专门的扶贫工作机构，开始了贫困县的评定，确定了开发式扶贫的方针;此后分别于1994年、2001年和2011年，发布了指导全国扶贫开发的纲领性文件。这一阶段，扶贫的精准度有所提高，比如从县级瞄准转向村级瞄准，但是贫困治理体系没有发生根本性的变化。无论是从80年代以贫困县为单元，还是2001年开始的以村为单元，扶贫对象的瞄准和有效分配的问题一直没有得到很好的解决，直至2014年，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出建立精准扶贫工作机制。

按照现行规定，年人均纯收入2800元以下即属于贫困人口，来自国家统计局的数据显示，截至2014年底，全国农村贫困人口还有7017万人，其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省区的贫困人口都超过500万人，6年时间减贫7000多万，这意味着每年要减贫1170万，平均每月减贫100万。这一目标对各级政府产生的压力可以想见，而且这一压力还在不断强化。2015年11月23日，中共中央政治局审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求各级党委和政府特别是贫困地区的党委和政府，要逐级立下军令状，层层落实脱贫攻坚责任。

尽管自2014年开始，各地都在按照国务院的要求组织实施建档立卡，很大程度上解决了以前的精准识别的问题，但是在国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学教授李小云看来，存在着大量贫困人口没有被包括在建档立卡范围之内，相对很多非贫困人口却被包含在内的情况。在一个贫困村，谁是贫困户是很容易识别的。但是，一旦介入收入指标以及其他附加条件，识别贫困的过程变成一个复杂的政治社会资源博弈过程。而且以收入为标准的精准识别未必比村民参与的主观评价更有科学性。与本世纪之初的贫困状况相比，现在的致贫原因和脱贫方式中，资产比年收入状况更重要。

而且，据李小云介绍，贫困人口很难从一般性开发扶贫活动中受益，在开发式扶贫中，一定是相对富裕的群体首先获得扶贫资源。例如，几乎所有针对农户的开发性项目，如养殖业或加工业，都一定需要配套资金和大量的劳动力投入，以及大量的市场信息。实际的调查发现，受益的还是富裕的农户。因此，解决谁受益的问题，是精准扶贫的第一步，现行的单一化贫困群体识别机制必须要进行改革。

机制创新

第二个问题则是如何受益的问题，也就是扶贫机制。过去几年中，扶贫机制的创新多集中在以小额信贷为主的金融领域，而现在，这一“传统项目”仍然是重要组成部分，在此基础上，新的机制和措施也开始实践，比如电商扶贫。2015年初，国务院扶贫办列出了精准扶贫十大工程，包括了干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫等内容。相比于其他项目，我们可以看到，在小额信贷和电商两个领域，社会资本的积极性要更高一些。阿里巴巴、苏宁、京东纷纷推动“工业品下乡，农产品进城”战略，一些P2P公司也开始瞄准农村信贷市场，似乎有志于扶贫领域的互联网改造。

在诸多创新举措中，有一项更值得关注，那就是《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所提出的“资产收益扶贫”。所谓的“资产收益扶贫”，即把财政专项扶贫资金或部分支农资金，以投资招标的方式形成资产;再将其股份化并授予贫困户，以增加贫困人口的财产性收入。按照《决定》的表述，在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入的“设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游”等项目形成的资产，“具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户”。而这些资产，可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。这意味着将更加重视农民的财产性收入。尽管如中国人民大学可持续发展高等研究院副院长汪三贵所说，这一制度主要针对的是自主创收能力受限制的大约1000万贫困人口，而且也无法大面积推开，但仍是一个很重要的探索。

而精准填补扶贫最后一公里的断层问题，也是未来各个地方政府尤其要关注的问题。在扶贫开发的主要机制仍由政府主导的情况下，组织实施的主体县级及县以下政府需要更有效地分配资源。中央扶贫工作会议上，中西部22个省区市党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书，也就是所谓的“军令状”，江西、广西、贵州、西藏、甘肃、新疆等6个省区的党政领导还做了大会发言。目前，不少省份已制定贫困县摘帽的具体“时间表”与“路线图”，政治高压当然是促进财政资金和行政资源有效分配的推动力，但更重要的是要有效地挖掘公益组织资源，发挥社会力量的作用。

附：

李小云，中国农业大学人文与发展学院原院长，1987年取得中国农业大学农学博士（为78年恢复高考以后中国第一个农学博士），之后就职于中央书记处农村政策研究室，并参与了80年代我国农村领域最早的改革。

如何将政府资源变成扶贫资源—专访李小云教授

识别贫困已不再是最大挑战

《南风窗》：精准扶贫的基础是识别贫困，以你的调研，现在依托贫困农户建档立卡的方式能精准找到扶贫对象吗？在基层，复杂的政治社会资源博弈的过程还能否影响贫困群体的识别？

李小云：识别真正的贫困户实际上并不难。在任何一个村子，从住房、劳动力数量、家庭资产等方面就能够大致反映出贫富的差异。2001年～2010年扶贫开发战略实施阶段，就已经广泛应用了通过村内农户贫富排序、村民民主评议打分并公示的方法，很好地识别了贫困群体。在目前推进的精准扶贫战略中，很多地方贫困农户的建档立卡工作也都是按照同一方式来操作的。通过初步的瞄准和复查核实，应该说基本上解决了贫困户的识别问题。

但是在具体操作中还是有很多问题。首先，要区分到底是贫困人口的识别还是贫困户的识别。我们在扶贫目标上讲的是7000万贫困群体，这是人口概念，而建档立卡是一个户的概念;其次，按照我国2014年2800元的贫困标准进行识别，就会出现收入稍高于贫困线但仍属于贫困的人口无法被识别的情况，也存在收入可能稍低于贫困线、实际贫困程度并非很深但却被简单识别为贫困群体的现象。造成这一问题的原因是，现在的贫困人口多处于多维贫困状态，单一收入指标识别并不一定是最合理的。而以前那种村民参与式的贫富排序方法虽然属于主观评价，却包含了多元维度的考量，识别结果相对准确。

还有一个问题也值得重视。过去很长一段时间内，针对农户扶贫的政策力度较小，有些地方甚至没有直接针对户的扶持措施，所以识别贫困户的工作至少在村一级未得到足够的重视。精准扶贫工作开展以来，直接针对贫困户的支持措施明显加强，由此诱发“援助诱惑”，农户纷纷愿意挤入建档立卡。有些地方由于事先并没有考虑到针对贫困户的支持力度如此之大，没有按照贫富排序方式选择农户，现在很多农户要求调整建档立卡的名单。这些因素一方面影响建档立卡识别农户机制的严肃性，另一方面也反映了围绕着扶贫资源的利益博弈。

从我了解到的情况看，目前落实精准扶贫最大的挑战已不再是如何识别贫困群体，而是如何对致贫原因进行诊断，从而与贫困群体一起制定可持续的脱贫方案。

《南风窗》：十八届五中全会对扶贫工作提出了3个具体的目标：按照现行标准下的贫困人口脱贫、贫困县全部脱帽、解决区域性整体贫困问题。可以说以前的扶贫基本上盯住的是第一个目标，后两个目标现在的难点在哪里？

李小云：区域性整体贫困问题实际上也是精准扶贫攻坚中难度最大的问题。目前来看，如何培育区域性产业，通过区域的经济发展带动区域的脱贫，这点难度是很大的。第二个难点是区域的基础设施投资需求巨大，而基础设施的投资又与区域经济支柱产业的发展有关，如何培育贫困区域的整体扶贫经济机制，难度也很大。比如说贵州作为全国的贫困省区之一，重点打造山地旅游资源，通过山地旅游带动基础设施建设，从而带动区域发展，继而产生扶贫影响，就是一个比较成功的例子。但是其他贫困地区不一定具备相应的资源条件。

总之，2020年要实现7000万人口的脱贫，核心在于贫困人口收入的提高必须足以抵消刚性的非收入维度的消费，并且能够逐年产生积累而形成贫困农户自身改善福利的资产基础。仅仅按照单纯的收入增加的百分比，并不必然能反映贫困人口的真正脱贫。所以扶贫工作的难点在于，如何在较短时间内解决7000万人口的多维贫困问题。

“防止落入、帮助抬出”

《南风窗》：贫困人口的需求是不是多元化、地域化的？针对转型性的贫困和长期性的贫困，以及其他不同的致贫原因，是否应该有不同的扶贫思路？

李小云：转型性贫困中的一部分人可能会落入长期性贫困，长期性的贫困群体也可能走出贫困。我认为精准扶贫的核心目标应该是，阻止转型性贫困群体落入长期性贫困，帮助长期性贫困群体摆脱长期性贫困。也就是说，保证绝对贫困人口的增量和存量都减少。

对于转型性贫困群体而言，一方面需要通过有利于他们收入提高的经济发展措施，来帮助他们尽快走出贫困，同时要用社会保障兜住那些在经济发展中很难获得支持的农户，使其不至于陷入贫困陷阱;对长期性贫困群体而言，他们已经陷入了贫困陷阱，要通过特殊的扶贫措施，针对一些特困群体实施排他性的输血式扶贫，如进行资产赠予等措施，抬高他们的资产水平使其具备一定的发展能力，然后再帮助其产生造血机能，从而走出贫困。

所以对于转型性贫困来讲，是防止落入，对于长期性贫困来讲，是帮助抬出。这也是福利性转移的保护式扶贫与开发式扶贫相辅相成的关系。

《南风窗》：现在的精准扶贫模式各地有不同的探索，国务院扶贫办年初提出了十大工程，其中的电商扶贫、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁都是比较实在的政策，您怎么看待现在扶贫模式的探索，最能解决贫困人口需要的模式是什么？哪些模式比较容易做成形象工程？

李小云： “十大工程”基本都切准了贫困群体的需求，易地扶贫搬迁针对的是生存贫困和资产缺乏的贫困户，而电商扶贫、信贷扶贫等更多瞄准了具有劳动能力和致富潜力的贫困户。

在精准扶贫过程中，社会各界比较关注所谓的“形象工程”问题。全国各地的情况差异很大，有些扶贫项目很容易在一些地方成为所谓的形象工程，而且，易地扶贫搬迁本身也容易被人看作形象工程。从我了解到的情况看，各地方针对深度贫困的措施中的确是比较重视居住条件的改善，很多落后山区的贫困群体居住条件非常恶劣，客观上也需要优先解决他们的居住问题，因此不应该将这样的工作看作形象工程。

《南风窗》： 《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的“资产收益扶贫”是一个创新的举措，这一机制的实践结果如何？有没有广泛实施的可能？

李小云：贫困群体资产收益扶持制度是近几年扶贫领域的重大创新制度之一。资产收益的创新是指，将公共资产如扶贫开发资金和投入到贫困地区的其他资源，通过制度化的规则转变成贫困群体的资产。最近几年，有些地方进行了实践，将财政资金转变为贫困群体的股份，然后作为资产与市场主体进行股份化经营。

资产收益扶贫模式不同于直接的工资或福利转移，工资和福利转移模式容易诱发福利依赖，并有可能不断加大财政负担，形成福利陷阱。而资产收益则具有完全不同的作用，这应该算是开发式扶贫的重要创新之一。对于中国这样一个人均GDP还不到1万美元的国家而言，过早进入到大规模的福利转移，必将严重影响国家整体财富的累积和总福利水平的提高，也会成为将中国拖入中等收入陷阱的重要因素。但是对于相当多的陷入到贫困陷阱的群体而言，由于资产的缺乏，导致其市场竞争能力弱化。在这种情况下，将用于扶贫的公共资产转化成贫困群体的个人资产，将极大提高贫困群体的资产水平，缩小他们与优势群体在资产水平上的差距。

需要指出的是，这种扶贫方式应该基于严格的瞄准机制，不能变成平均主义和撒胡椒面式的扶贫，否则会稀释资产收益的效应。这种方式不可能是普惠式的，而必须是严格的、瞄准式的。

基层自由裁量权与扶贫资源管理问责的结合

《南风窗》：现在这种层层下军令状的做法会不会让基层政府在某些方面急功近利？

李小云：通过五级书记挂帅等做法，将贫困地区干部的工作重点有效地转移到确保2020年全面脱贫的任务上，充分体现了中国特有的政治优势和行政资源优势。

党政干部亲临扶贫第一线，按照中央的要求落实跟进，由于摘帽的高压，势必要求党政领导和干部真正深入贫困地区，与贫困群体共同研究脱贫之道。这种做法极大加强了党和政府与贫困群体的联系。同时，相关部门通过挂钩帮扶，将其掌握的资源在总体规划的指导下实现了强力的整合与捆绑。如我正在参与扶贫的云南省勐腊县，党政各级领导高强度地在贫困村寨工作，动员各部门对贫困村进行规划，在县一级由县委书记直接牵头，对各种资源进行整合，形成了五个系统的扶贫攻坚计划。

另一方面，也应该看到，由于要在2020年之前解决贫困问题，也不可避免地出现了一些急功近利的做法。有的地方没有进行系统的规划，就匆忙上马各种基础设施，有的地方没有系统研究如何可持续地发展产业，就开展了移民搬迁工作。特别是电商扶贫，很多地方并没有研究市场需求，便开始支持贫困人口进行大规模生产，将有可能导致销路不畅和滞销等多方面的问题。

《南风窗》：扶贫主要靠县级及县以下组织资源，这种模式的缺陷在哪里？干部驻村帮扶这样的形式能起到多大作用？

李小云：2020年之前解决农村贫困问题，一方面主要依靠中央大的战略部署、政治决心以及动员各方资源进行投入的能力;另外一方面则取决于如何将这些政策和措施带到扶贫工作的最后一公里。扶贫是一个综合系统的工作，如何将政府资源转化成脱贫的资源，这是扶贫工作最困难的部分。由于基层特别是贫困地区的社会组织还非常薄弱，官方行政资源几乎是唯一可以动员的力量，干部驻村帮扶的形式就是因为这种需要而出现。

干部驻村帮扶是否可以真正起到帮扶的作用仍然存在许多挑战。从全国的实践来看，凡是驻村帮扶做得好的地方，基本上都是驻村干部真正做到深入贫困地区，而且很多都是长期真正与贫困人口生活在一起。这些驻村干部很多都在专门学习扶贫知识、充实自身知识储备的同时，与村民一起摸索扶贫之路。也有很多地方的驻村帮扶流于形式，作用并不显著，有些时候反而会增加不必要的麻烦和负担。

《南风窗》：现行扶贫计划在国家严格财政管理之下实行项目准入制，其计划、审计均围绕项目进行，不能够回应贫困问题多样性以及所需要的措施灵活性的问题，是不是需要更多的地方自由裁量？

李小云：最近几年在扶贫措施的执行方面，基层政府对于扶贫资源管理过于僵化、缺乏弹性空间等一系列问题意见很大。扶贫资金实行按项目分类的准入机制虽然堵死了过去扶贫资金管理中挪用、改变用途的问题，但也极大限制了地方根据其特殊的情况，按照当地贫困人口的实际需要进行扶贫的操作空间。精准扶贫战略实施以来，中央对扶贫资金的管理和使用进行了一系列改革，比如从2015年起，除个别不适合下放审批权限的外，绝大部分项目审批权限都要下放到县，由县级政府依据中央和省级资金管理办法规定的用途，自主确定扶持项目。这样一来，基层政府的自由裁量权与扶贫资源管理的问责便有了一个很好的结合。