关于城市地下综合管廊采取PPP模式进行建设的几点思考

文/王绪存 临沂市财政局 山东临沂 276000

关于城市地下综合管廊采取PPP模式进行建设的几点思考

文/王绪存 临沂市财政局 山东临沂 276000

本文列举了近年来全国各地采取PPP模式建设地下综合管廊的实例，从政府投资管理角度论述了各种方式的利弊，具有很强的现实指导意义和可操作性。

综合管廊；PPP模式

地下综合管廊，是城市建设中解决交通拥堵问题和提高环境质量的重要举措，也是发达国家的通常做法。目前，国家正在积极推动地下综合管廊建设。由于地下综合管廊投资规模大，地方财政难以安排预算资金进行建设；新《预算法》出台以后，各级地方政府已经不能再通过融资平台公司进行融资，资金不足业已成为地下综合管廊建设的瓶颈。2014年中央相继出台有关政策，推广政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力。这一模式创新了城市基础设施建设投融资机制，拓宽了社会资本投资渠道，开启了地下综合管廊投资建设新模式。笔者结合赴哈尔滨﹑白银﹑厦门﹑珠海等城市调研情况，对地下综合管廊采取PPP模式进行运作浅析如下。

一、PPP模式简介

公私合作模式（PPP）就是公共部门和私人部门合作提供公共产品或服务，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，主要分为外包类﹑特许经营类和私有化类三类。通常模式是由社会资本承担设计﹑建设﹑运营﹑维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、综合管廊建设实例

（一）哈尔滨市。哈尔滨市为2015年地下综合管廊10个国家试点城市之一，试点项目建设总长度25公里，总投资估算27.12亿元，管廊内纳入给水﹑电力﹑热力﹑燃气﹑通信等管线，部分路段在高差坡度允许的情况下将雨污水重力流纳入管廊。项目建设采用PPP模式，实行“投资﹑建设和运营维护一体化+入廊单位付费+财政补贴”的运作方式，特许经营期25年，资金来源为中央财政专项补助12亿元﹑一次性入廊费1亿元﹑社会资本筹集14.12亿元。

（二）甘肃省白银市。白银市为2015年地下综合管廊10个国家试点城市之一，首期试点项目建设总长度26.25公里，总投资估算22.38亿元，管廊内纳入给水﹑排水﹑雨水﹑电力﹑热力﹑燃气﹑通信等8类管线。项目建设采用PPP模式，特许经营期30年，资金来源为中央财政专项补助9亿元﹑省市财政补助3亿元﹑社会资本筹集10.38亿元。目前该项目已通过竞争性磋商方式完成了社会资本采购工作，中标价格内部收益率为6.74%，同时完成了与雨﹑污水管﹑生活给水管﹑工业给水管﹑燃气管﹑电力电缆管﹑通信电缆等管线单位初步意向入廊协议签订工作。

（三）厦门市。厦门市现有管廊为政府投资建设，均无燃气入廊，雨水﹑污水等重力流管线在地势标高允许情况下入廊。今年初厦门市成立了市政管廊投资管理有限公司，专门负责城市综合管廊运营，实行“政府扶持﹑企业运作”模式，推动综合管廊建设管理的多元化和市场化。运作过程中，因电力部门迟迟不按规定缴费，管廊公司入不敷出，只能通过财政拨款弥补亏损。

（四）珠海市。珠海市采用BT模式投资建成的横琴地下综合管廊，由横琴管委会通过特殊采购方式委托大横琴资产管理公司运营管理。该市由于未出台管廊使用收费标准及办法，致使无法收取运营维护费，管理运营维护费用均由政府承担。目前，珠海市正在规划新建地下综合管廊项目，拟采用PPP模式投资建设。

三、综合管廊建设模式优劣分析

（一）哈尔滨﹑白银模式

一是社会资本中标方实力强，中标价格低。在当前资本及建筑市场竞争日益激烈﹑透明化的情况下，社会资本中标方均是综合实力较强的大型国企，央企占多数，而且社会资本中标价格均较低，如白银市中标价格内部收益率为6.74%，哈尔滨市中标价内部收益率为4.95%，充分体现了招标客观﹑公平﹑公正。

二是社会资本出资为主，政府分期予以补贴。从项目投融资方式看，除中央财政专项补助外，城投公司代表政府入股项目公司，出资比例较低，并对关系公共利益和公共安全事项有一票否决权，剩余投资均由社会资本通过股权出资和项目公司融资筹集解决。政府在项目特许经营期（25年或30年），通过列财政预算进行补贴方式返还社会资本投入。

三是项目投资建设程序规范，管理到位。上述市在PPP项目实施过程中，提前谋划，及早编制地下综合管廊专项规划；严格程序，确保社会资本招投标客观公正；政策到位，主管部门及时出台了地下综合管廊管理办法及收费规定。

（二）厦门﹑珠海模式

两市地下综合管廊前期建设均由政府直接投资，是基于这两市财政实力较强这一基础之上的，而且管廊建成后运转情况不理想，政府授权委托专业公司进行运营和管理，但政策措施不到位，管廊运营公司出现亏损，均依靠财政补贴维持运营管理，加大了财政负担。

四、几点思考

结合上述各市综合管廊建设特点，笔者认为，哈尔滨﹑白银两市PPP运作模式值得借鉴，这一做法不但能够解决地方财力不足﹑债务限额以及不能自行融资建设政府项目等条件限制问题，而且可以充分利用社会资本优势，有效推动地下综合管廊顺利建设。

（一）争取纳入国家试点和上级资金支持。鉴于国家正在筛选地下试点城市，应尽快研究上报地下综合管廊PPP项目，争取列入2015-2017年全国地下综合管廊工程示范试点项目，争取各类专项资金及政策支持。

（二）坚持先规划﹑后建设的原则。要尽快组织编制地下综合管廊建设专项规划，同时起草拟定城市综合管廊管理办法﹑使用费以及维护费收取标准，做好相关准备工作。

（三）抢抓机遇，降低社会资本成本。要抢抓目前社会资本投资欲望旺盛且回报率要求不高的有利时机，尽快推进社会资本招标即竞争性磋商工作，力争以最低的成本引入实力最强的社会资本。

（四）要加快PPP项目前期工作安排。尽快成立项目公司，作为实施主体，先期推进办理项目可研﹑立项﹑土地﹑规划﹑环评等前期手续及完善建设条件，待招标选定社会资本后，由社会资本按程序对公司进行增资，将公司变更为地下综合管廊项目公司，独立承担项目的投融资﹑建设及运营管理等职能。

[1]《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）.

[2]《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）.

王绪存,1976年3月,男,汉族,山东省临沂市,现供职于临沂市财政局,从事政府投融资管理工作.