优化资源配置 释放供给活力——上海以土地供给侧改革助推经济转型升级纪略

◎ 卢为民



优化资源配置释放供给活力
——上海以土地供给侧改革助推经济转型升级纪略

◎ 卢为民

合理的土地制度安排对于激励生产要素和公共产品供给，释放供给活力，促进经济增长和经济发展方式转变，发挥着重要的微观管理和宏观调控功能。近年来，上海在以土地利用方式转变促进经济转型升级的道路上积极探索，闯出了一条有特色的新路。

以土地转型利用促进经济转型升级

土地作为基本的生产要素，如何因地制宜优化配置，是上海近年来一直着力探索解决的问题。

上海市土地面积6340平方公里，仅为北京市的三分之一强。至2014年年底，其现状建设用地规模已突破3100平方公里，达到陆域面积的45%，其开发强度远高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市的水平。其中，工业用地比重高达28%，是国外大都市的3～10倍。

“土地资源紧约束已成为上海城市发展的新常态。” 上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤告诉记者。

上海提出“创新驱动发展、经济转型升级”主战略，通过结构调整，最终建立起以现代服务业为主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的新型产业体系。

在调整产业结构、构建新的产业体系过程中，势必需要大量的土地资源做支撑。经过深入研究和实践探索，上海最终将目标锁定在加强土地供给侧改革、转变土地利用方式、优化土地利用结构上。

庄少勤用四句话概括了上海的具体做法：以“五量调控”为抓手，以优化供给结构为重点，以全生命周期管理为保障，以提高土地供给质量和效率为目标。

“五量调控”即总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高——锁定建设用地的供应总量，切实保护城市生态环境；逐年减少新增建设用地，控制土地利用的外延式扩张；优化存量土地利用结构，减少无效和低效供给，增加有效供给；加快土地流转速度，使土地供应更好地适应需求变化；通过优化土地供给方式，提升土地利用的质量和效益。

着力提高土地供给的质量和效率

“五量调控”土地利用策略，目标是着力提高上海土地供给的质量和效率。自2014年以来，上海围绕“五量调控”出台了一系列政策文件，从多方面探索提高土地供给质量和效率。

——实施低效用地减量化，促进落后和低效产能退出。即通过减少低效工业用地，促使落后和低效产能退出。“目前上海市规划建设区外的198区域工业用地占全市工业用地比重比接近1/4，但工业总产值占比不到10%，这些企业布局分散、能源消耗大、环保问题和外来低端就业问题突出。因此，对于这些项目，必须通过建设用地的减量化，及时进行淘汰。”上海市规划和国土资源管理局副局长岑福康说。

针对198区域的低效工业用地，上海市以增减挂钩为抓手，以郊野单元规划为载体，以土地综合整治为平台，加强制度创新，综合运用经济、行政、法律等手段，积极推进减量化工程，着力淘汰落后和低端产能。

同济大学石忆邵教授告诉记者：“上海在推进减量化过程中建立的新增建设用地计划与现状建设用地减量化的关联机制、挂钩结余指标有偿交易流转机制、市级减量化专项扶持资金制度、集体经济组织和农民长效增收机制等，操作性强、成效明显。”

——增加有效供地，促进中高端产业发展。在总量锁定、增量递减的情况下，要满足产业发展和转型升级的需要，最关键的就是盘活存量用地，增加有效供给。两年多来，上海在盘活存量上新招频出：

其一，强化规划引导，明确区域转型和土地利用的总体方向。对104个规划工业区块，通过结构调整和能级提升，推动发展高端制造业、战略性新兴产业和生产性服务业；对于规划工业区块外、集中建设区内的“195区域”，通过转型利用，推动发展现代服务业。其二，结合城市更新，创新存量工业用地转型的实施途径。如通过土地收储再出让、区域整体转型、有条件零星转型三种模式，推进土地再开发，满足产业转型升级需要。其三，结合自贸区建设，探索提出了综合用地政策，鼓励土地复合利用，促进产业融合发展。

“上海的存量优化，不是单个地块的再开发，而是将土地的转型利用与城市功能提升和产业转型升级等多重目标有机结合起来，实现土地利用综合效益的最大化，在全国都具有一定的示范意义。”上海市土地学会副会长袁华宝表示。

——降低土地成本，促进企业创新发展。2013年，上海增设研发总部类用地，放宽其在容积率、建筑高度等方面限制；2014年，将新增一般产业项目类工业用地的出让年限从50年调整至20年，降低了拿地成本；2015年，明确存量工业用地、研发总部类用地按照规划提高建筑容积率补缴土地出让价款，经集体决策后，可以按照分期方式缴纳地价款，或在项目竣工后房地产登记前缴纳；2016年，上海再出新规，明确研发总部产业项目类用地的市场评估地价不低于相同地段工业用途基准地价的150%，存量产业项目类工业用地和产业项目类研发总部用地按规划提高容积率的，可减免土地出让价款……这一系列举措让企业得到了实惠，大大提升了科创企业“进军上海，安营扎寨”的热情。

——增加产业配套用地，优化居住环境，吸引人才集聚。就此，上海作了两方面改革：一是增加中小套型住房和公共租赁住房的比重，使青年人才能够买得起房，或租得起房。如规定在土地供应时，明确要求中心城区新建商品住房中小套型不低于70%，郊区不低于60%。同时，商品住房项目配建不少于5%的保障性住房，外环以内配建房源一律作为公租房使用。二是在降低城市工业用地比重的同时，提高生态用地和公共服务用地比重，优化居住环境。

——土地全生命周期管理，确保土地供给侧改革措施落到实处。上海提出土地全生命周期管理，基于土地用途管制和市场化管理要求，以土地出让合同作为管理平台，将土地用途、规划建设条件以及相关产业类型、功能要求、运营管理、利用绩效和土地使用权退出机制等纳入合同约定，在土地出让期限内实施全过程、全要素管理，确保各项土地供给侧改革措施落到实处。

岑福康告诉记者，在全生命周期管理中，上海非常注重开发企业对项目的持有，要求一般地区商业物业的持有比例不低于80%、办公物业不低于40%，且持有年限不低于10年。加强持有管理，有利于促使开发企业由开发销售商向城市运营商、服务商角色转型，从源头上遏制土地投机炒作，提升土地供给的质量和效率。

用地更集约、结构更优化、供给更有效

自“五量调控”实施两年多来，上海市用地更加集约、结构更加优化、供给更加有效，有力释放了供给活力。

首先，低效用地减量化成效明显，结构进一步优化。截至2015年底，上海已累计验收减量化成果近9平方公里，淘汰了一大批有污染、高能耗、低效益的企业。在供地结构中，市政公用、经营性、工矿仓储用地比例从2011年的2∶5∶3调整为2015年的7∶2∶1。

其次，用地更加集约，土地供给更加有效。一大批存量工业用地得到转型利用。截至2015年底，长宁虹桥机场东片区、杨浦杨树浦电厂等整体转型项目，以及普陀“红子鸡”等零星转型项目已签订出让合同或已完成转型前期工作。截至3月底，上海已有66个项目列入2016年存量工业用地转型计划中，涉及土地面积约460公顷。另外，在新增建设用地中，上海加强高新技术产业和研发总部用地供给，2015年供应的研发总部用地占出让工业用地比重较2013年翻了两番，为科创企业发展提供了有力支撑。

（原载《中国国土资源报》）

【“漫话土地”之二】