四川省水利工程建设项目招投标活动中财政评审有关问题探讨

徐 梅，刘欣意

(四川省水利水电勘测设计研究院，成都，610072)

四川省水利工程建设项目招投标活动中财政评审有关问题探讨

徐 梅，刘欣意

(四川省水利水电勘测设计研究院，成都，610072)

省内水利工程项目大量进入实施阶段，财政评审对招标控制价暴露出很多问题，严重影响招投标的过程，推迟水利工程的受益时间，社会影响较大。本文以实际案例就招投标过程中对控制价的财政评审出现的主要问题进行分析，提出部分建议，以期顺利推动我省水利工程项目招投标和施工的进程。

招投标活动 招标控制价 财政评审 有关问题 四川省水利项目

随着改革开放的进程，我国建设项目从计划体制下的委派任务，到充分体现市场竞争的招投标体制，工程建设招投标活动展现了无比强大的活力和竞争力。

招标控制价作为GB50500-2008《建设工程工程量清单计价规范》的专业术语第一次正式被引入到招投标体系中，由于其弥补了不设标底自由报价和设置标底进行投标在招标过程中所存在的问题，得到招投标双方的认可。

招投标过程中采用招标控制价，可有效控制投资，提高招投标过程的透明度，避免暗箱操作等违法活动；各个投标人自主报价不受标底的左右，公平竞争，也符合市场规律。招标控制价的合理确定，将直接决定招投标过程是否顺利。若招标控制价太高，预示中标后利润丰厚，从而可能诱导投标人串标围标，就失去了最高限价的作用，造成国有资金的浪费；而公布的最高限价远远低于市场平均价，则将会影响招标效率，出现无人投标从而导致流标。即便勉强完成招标，也只是吸引一些技术实力很弱、管理质量差或者是挂靠其他单位资质的队伍前来施工，为实施阶段埋下巨大隐患。对发包方来讲，合理的招标控制价，不仅能减少工程的总造价，充分享受市场竞争所带来的红利，更能选出最优的施工队伍来进行施工，保证工程质量和进度。合理的招标控制价，能够促进先进管理方法和先进施工技术的推广，让有实力、有技术、懂管理的施工企业在激烈的市场竞争中脱颖而出。

根据住房城乡建设部颁布的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(住建部令第16号)规定，国有资金投资的建筑工程招标，应当设有最高投标限价。四川省对其作了进一步要求，即“最高投标限价必须由具有资质的造价机构编制或由财政部门评审确定”。在此基础上，绝大多数以地方政府为项目法人主体的建设项目，均先编制招标控制价，然后再以通过财政部门评审后的财政评审价作为最高投标限价进行招标。通常地方财政部门通过委托第三方造价咨询企业对国有投资建设项目的招投标控制价进行评审，然而随着我省水利工程项目建设的深入推进，暴露出这种制度的许多问题。本文通过几个实际案例，以点概全地介绍在招投标过程中这种对控制价进行财政评审制度的不完善方面。

如川北地区中型碾压混凝土重力坝工程，工程大坝土建及安装工程评审后部分意见如表1。

表1 审核主要项目及金额 单位：万元

表1中第一项，施工道路清单，审减107万元。财政评审给出的审减原因是：“送审价为估算价，需要按分部分项工程项目进行组价”。

相比施工占地面积有限的工民建项目，在水利项目中，施工场地宽泛并处于山岭区，施工道路的布置根据施工组织的不同可以有很多种可能。并且施工道路往往采用总价承包，且总价承包价格和主体工程相比较，通常占比很小，故一般设计院在做控制价时，都是根据现场场地条件和一般的施工组织方案布置施工公路，初步布置满足工程施工需要的场内道路。设计单位根据现场情况和业主的要求，通常采用指标估计和分部分项工程项目组价方式，对场内施工道路进行招标控制价的编制。

投标单位会根据自行拟定的施工组织计划和施工方法，考虑施工公路的规划，其施工道路的规划不一定和设计院规划的道路一致。投标单位若想在招投标过程中胜出，不敢胡乱报价，以求中标。所以水利项目在招标控制价中，施工在没有特殊要求的施工场内，按公路设计院通常采用的指标方式进行估计。

对于审减的第二项和第三项，审减意见是：“施工期的安全监测和环境保护措施和永久的安全监测和环境保护措施的重复，故将施工期的此项目审减。”

然而通过大量在建工程和已完工程可以看出，一般水利项目施工工期往往少则3～5年，多则7～8年，在施工期和运行期都存在监测和环境保护问题，必须单独进行考虑。如施工期隧洞围岩的观测，导流围堰沉降和施工期开挖边坡的观测等项目，都不属于主体工程(如大坝的沉降观测等)的安全观测范围，却在施工期必然发生，此类监测费用在永久监测项目中是不包括的。如在施工期，施工和现场管理人员的饮用水处理、生活废水处理和生产过程中的污水处理等项目，均属于施工期的环境保护内容。而这些工作内容与永久工程的环评水保项目是不一致的。施工期和运行期的监测和环境保护所需设备可能存在重复的地方，但是完全砍掉施工期的安全监测和环境保护费用是不合理的。对于这种对控制价评审出现理解上的误差，可能因为在评审过程中采用了工民建的思维来审查水利项目，混淆了施工期和运行期的内容。

川北这个项目除了进行控制价的评审，还在招标结束后对清单项目进行了跟踪审查，在审查意见中，再次出现了与水利工程特殊性不相符合的地方。如在这一份关于招标阶段跟踪评审发现的有关问题的分析如下：

首先财政跟踪评审指出，在控制价中包含暂列金，但是在发出的招标工程量清单中暂列金为0，所以就认定这种操作方式为国家造成了上百万的损失。

依据《建设工程工程量清单计价规范》(2013)规范5.2.5要求：在编制控制价中“暂列金额应按招标工程量清单中列出的金额填写。”规范6.2.5条规定在编制投标报价中：“暂列金应按招标工程量清单中列出的金额填写。”根据上述清单计规要求，依据实际情况，暂列金一般按分部分项工程量清单的10%～15%确定，计入清单，投标方将上述暂列金额不做修改地计入投标总价中。

依据上述规范要求，发包方在招标工程量清单中若暂列金列为0，投标方也应该填写为0。但是水利项目，参照建设部颁布的《水利工程工程量清单计价规范》(2007)3.4条中，对其他项目清单中的要求是：“其他项目清单，暂列预留金一项，编制人可根据招标工程量具体情况进行补充。”笔者查询招标清单说明，对暂列金一项要求投标方按照分部分项工程量清单的5%进行填报。这一操作方式在水利项目中相当常见，但是在财政过程评审中却被认为是对国家造成上百万损失的重大问题进行讨论。

无论是工民建所使用的固定暂列金额还是水利的浮动暂列金，其实质是对同一种问题的不同处理方式，两种处理方式都是合理的，并且符合各自行业规范。暂列金实质是发包人应对施工过程中出现的变更，如地质变化、工程设计变化、物价上涨或施工过程出现的索赔和现场签证等费用(这个内容应该与基本预备费的内容一致)。暂列金额施工中由建设单位掌握使用、扣除合同价款调整后如有余额，归建设单位，承包人不能进行其他支配。从这点看，不存在财政跟踪评审里面提及的因为水利项目采用而对国家造成上百万的损失。

其次财政评审又指出，将料场覆盖层单列，若实际发生量大于招投标清单所列工程量，会造成国有资金的损失。

由于水利项目涉及到料场的开挖，其覆盖层的工程量可以摊入每一方填筑的单价中，也可以在措施项目中单独列项。本工程的处理办法是在每一方的填筑单价中不计入料场覆盖层的开挖，而是在措施项目中单独列项，以单价合同的方式进行承包。这样操作大坝填筑材料单价不包括覆盖层的价，从而导致大坝填筑材料单价较低，所产生的间接费、企业管理费和利润由于基数变小了，滚费后价格较低。由于水利项目的复杂性，不可能在开挖前摸清料场构成所有情况，只有将料场完全开挖结束后，覆盖层的工程量才最终能够确定。根据最终的工程量，站在发包方的确有可能造成投资增加或节约。

作为财政的过程评审认为将覆盖层工程量单列，按单价承包，当料场开挖后覆盖层工程量大于清单中估计的工程时，将对国家不利的观点时，这个财政评审的出发点就不再是从中立的角度来看待合同问题，违背了合同公开公平，利益共享，风险共担的原则。因为若财政评审完全站在业主的角度，只是考虑如何通过合同的手段节约投资，尽可能把量和价的风险转嫁给施工方，不可能真正推动建设工作的开展。

使用工民建的思维来审查水利项目的招标控制价，在水利项目的招标过程中比比皆是。如川南的一座中型沥青混凝土心墙坝隧洞标的招标过程，财政评审部门提出将人员和设备进出场费减掉。

在《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》GB50854-2013中规定，措施项目中的大型设备进出场及安拆费主要包括大型机械设备自停放场地至施工现场，或由一个施工点运至另一个施工地点所发生的安拆和运输转移费用。对于一般机械进出场和安拆费用归于施工机械使用费中，不单独列项。所以按工民建的计量规范来看，在中型水库隧洞施工过程中不需要特殊的大型机械，更没有人员进出场费这一项，所以被审减掉似乎合情合理。但是审查人员没有注意到水利项目与工民建项目的特殊性。

工民建项目大多处于城镇，周边机械设备供应齐全，劳动人员也比较充沛，施工单位可以就地组织当地施工人员和设备进行施工。但是水利项目大多处于偏远山区，相对于工民建项目，其综合性、复杂性和施工范围也都更大。当地施工机械不一定满足本工程的施工，需要从其他地方组织人员进场施工，而这部分需要从外地组织设备和人员的费用在施工机械台班费用和人工费中不能完全体现。故水利项目一般都是会考虑部分设备和人员的进出场费用作为对施工单位的补偿。这部分进出场费用由各个施工单位自由竞争报价，也可以促进当地的劳动工人就业，参与到水利工程项目中来，促进当地经济发展。正是由于水利项目的特殊性，导致了其人员和设备进出场费用与工民建项目所包含的意义完全不一致。若评审人员仅采用工民建的思维来对水利项目进行评审，必然会出现理解上的误解。

在水利招投标过程中，除了土建项目，在设备采购和安装标中的招标控制价的评审中，也存在以工民建思维对水利项目进行评审而出现的问题。如川南粘土心墙石渣坝关于电气一次和二次设备采购项目标，其资料进行分析如下：

表2 电气设备标的评审情况

根据财政部门出示的意见可以看出，送审前和审后金额相差较大，主要原因主要有两点：

首先像“低压开关柜GCS”、“A3激光打印机”、“监控系统网络柜”、“网络柜(220VAC/24VDC开关电源)”、“控制室操作台(含椅子)”、电缆和拉线等设备和材料，由于技术参数规格要求不够详细或者描述不够清楚，统统不被纳入评审范围。

由于水利建设项目的特殊性和复杂性，水利建设项目不能像工民建项目，将施工图纸完全确定后再进行招投标活动。水利项目一般需要在施工阶段根据开挖出来的具体情况修改原有设计，即边施工边设计。水利工程涉及到的专业较多，除水工设计专业外，还有如金属结构专业、电气专业、环评、水保等专业相互制约，不可能在短期时间内完成所有详细设计并形成图纸成果。水利水电项目所涉及的电气一次、二次、水机、消防等专业，也不可能在初设结束的很短时间内将那些如屏、柜、电缆、母线等的规模和长度确定下来，更不要说是在图上完整地画出。然而这些无法在前期准确计量的土建项目和设备、材料等，却是水利水电项目能够顺利完工不可或缺的原件。如果要像工民建专业一样将所有图纸全部确定才能进行招标的话，可能会大大延迟工程竣工受益时间。

评审第二条意见是“本次评审未考虑预留金”，这里的预留金也就是暂列金的概念。无论是工民建方面或是水利方面的规范，都明确要求考虑设置暂列金，特别是水利水电项目的设备采购标，由于在前期很难完全确定设备的规格和型号，在施工过程中出现变更相当常见，必然需要使用暂列金来应对这些设计上的变更。是否设置预留金，应该是业主方和设计方在招标文件上确定，财政评审方是没有权利来改变招标文件的边界条件。

综上可以看出，在省内的很多水利项目，财政评审一般就是审核招标控制价，为保证国家投资项目的资金使用的合理和有序，对水利项目招标控制价进行评审是完全必要的，但是整个水利招投标市场还不如工民建市场规范和成熟，针对实际招投标过程中暴露出来的问题，可能需要从以下方面进行改进：

首先地方水利造价管理部门需要出台相应地方规程规范，约定水利项目招标控制价的编制范围和编制方法，为设计单位和评审单位工作的开展提供理论依据。由于没有针对控制价编制的统一编制规定，设计院在编制控制价时随意性较大，财政审查单位也主要参考民建项目的相应要求和规范对水利项目进行审查，由于双方口径不一致，导致送审价和评审后价格相差较大，花费大量时间进行解释，推迟了招投标的时间。

其次地方管理部门作为项目的发包方，应该尊重科学，尊重事实，根据工程具体特点科学确定招标范围，给设计单位以足够的设计周期，达到招标阶段的设计深度，满足招标要求。部分水利工程建设项目业主单位的主观能动性较缺乏，对于财政评审没有提前介入，也没有及时与财评机构沟通、协调有关评审情况，常被动地接受财政评审结果，导致招标过程中的流标。

再者设计单位作为招投标的主要参与方，应提高自身业务能力，尽量在招标阶段把设计做细、做深。虽然根据水利项目特点，招标阶段不具备详细的图纸，但是应该做到尽量不漏项，工程量偏差率小等。

另一方面在很多招投标项目中，发包方委托的招标代理机构，对整个水利项目的特点不是很了解，实际工作中也没有配置相应专业技术人员，整体技术水平较低，编标能力差，对设计文件的理解不到位。在商务文件的编制过程中，与设计院编制的技术文件和工程量清单内容矛盾，一味照搬工民建的招投标经验，没有考虑到水利项目的特殊性和不确定性，从而导致在招标和施工过程中出现问题，增加发包方的管理难度。

最后也是最重要的一点，建议财政评审的所委托的地方造价咨询公司需要对专业性进行要求，对招标控制价的编制评审单位的资质进行专业要求。截止2012年低，我国共有造价咨询企业6500余家，其中甲级资质企业2000多家，乙级资质企业4500多家。但我国在对咨询企业的资质要求中，并未分专业分别给予资质。因工民建控制价评审工作较水利工程开展得早，因此造价咨询企业往往有大量的工民建造价工程师，他们对水利工程的特点了解不够，对水利定额和取费标准了解不透彻，缺乏对水利项目编制规程的了解，采用工民建的评审方法来评审水利工程项目控制价，对重点难点把握不到位，造成评审效率不高、过程不顺利，评审结果偏差较大。

对于地方财政部门，应该正确理解招标控制价的意义，招标控制价不是合同价、签约价，更不是最终工程完成的结算价，只是招标过程中一个促进招投标过程的一个手段，让发承包双方在控制价的约定下尽快完成招投标活动。受委托的财政评审机构更不得以审减幅度大小作为盈利的标准和目的，其财评结果不应强行作为最高投标限价，让财政评审回归于技术讨论。在笔者调查的成都三、四家全国甲级造价咨询企业，他们在承担地方财政要求，对工民建项目的招标控制价进行审核任务所获取的劳务报酬，均是按次计价，而不是按审减进行提成。这个从另外一个角度说明，对控制价的审查，不应该是硬性地向下砍费用，而是要从实际出发对编制查漏补缺，完善控制价，对不合适的部分坚决取消，对不足的部分进行增补。

只有这样规范招投标活动各方的行为准则，才能顺利推动我省水利工程的招投标和施工的进程。

〔1〕GB50500-2008《建设工程工程量清单计价规范》.

〔2〕GB50500-2013《建设工程工程量清单计价规范》.

〔3〕《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(住建部令第16号).

〔4〕GB50500-2007《水利工程工程量清单计价规范》.

〔5〕全国造价工程师执业资格考试培训教材.建设工程计价.北京：中国计划出版社.

〔6〕全国造价工程师执业资格考试培训教材.建设工程造价管理.北京：中国计划出版社.

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2095-1809(2016)01-0099-05