中国国家公园体制建立的若干思考

彭红松， 章锦河, 陆 林， 韩 娅， 曹晶晶

(1.南京大学 国土资源与旅游学系，江苏 南京 210023；2.安徽师范大学 国土资源与旅游学院，安徽 芜湖 241000)

中国国家公园体制建立的若干思考

彭红松1， 章锦河1, 陆 林2， 韩 娅2， 曹晶晶1

(1.南京大学 国土资源与旅游学系，江苏 南京 210023；2.安徽师范大学 国土资源与旅游学院，安徽 芜湖 241000)

国家公园体制是一种严格保护自然与文化资源，并实现可持续利用的理念和模式，具有国家主导性、公益性和科学性的特征.建立中国国家公园体制，是主体功能区战略的重要组成部分，是建设生态文明和美丽中国的实践.在回顾国家公园的理念及实践的基础上，认为在中国现有保护地管理体系下，厘清国家公园的内涵与边界，明确产权归属和管理主体，打破行政区划壁垒，协调保护与利用的关系，实现所有权、管理权、经营权的分立与制衡，是建立国家公园体制亟待解决的五个基本问题，并讨论了建立中国国家公园体制的现实路径，以期为决策提供参考.

生态文明;国家公园;国家公园管理委员会;中国

1 问题的提出

当代中国城市化和工业化飞速发展，其空间溢出效应一方面促进了社会经济发展，另一方面也导致生态空间日益碎片化、孤岛化，生态安全与否成为制约未来中国社会经济发展的重要因素.党的十八届三中全会首次明确提出“建立中国的国家公园体制，划定生态红线，健全自然资源资产产权和用途管制制度，改革生态环境保护管理体制”.建立中国国家公园体制是加快生态文明建设和文化建设的重要举措对进一步优化和完善中国的保护地体系，优化国土资源空间布局，维护国家生态安全，具有重大战略意义.

国家公园的概念最早由美国艺术家乔治·卡特林(Geoge Catlin)提出.在美国西部大开发的背景下，他倡导设立国家公园，以保护印第安文明、野生动植物和荒野.根据世界自然保护联盟(IUCN)的定义，国家公园指为当代和后代提供一个或更多完整的生态系统，其中排除任何有损于保护地管理的开发与占有行为，它既是用于生态系统保护的保护地，也是为民众提供精神、科教、游览及娱乐服务的基地.国家公园的核心特征是国家主导性、公益性和科学性[1].美国为代表的西方国家公园的建立以“自然中心主义”为指导原则，认为国家公园内只限人类探知自然的活动，当地居民须迁出[2].这种将人与自然割裂的保护模式受到了学者们的质疑，他们认为生态保护与社区发展不可偏废，人为割裂的“孤岛式”保护是对自然界与人类社会关系的曲解[3].

建立国家公园体制的宗旨在于科学处理人与自然复合系统的关系.国外相关研究成果丰富，理论与实证相结合，多关注国家公园的管理体制[4,5]、资源保护与利用[6,7]、环境问题与影响[8-10]及利益相关者关系[11,12]等宏观层面的问题.近年在可持续发展理念的影响下，学者们逐渐从微观视角，反思现有体制机制下国家公园内部人与自然复合系统的关系，以期促进国家公园体制的完善和可持续发展，具体涉及土地利用与土地所有权冲突、权责归属、管理制度与管制模式等问题[13,14].例如，Carroll通过研究美国和加拿大的国家公园，认为当地环境问题的核心是土地侵占问题，强调在土地管理上需严格控制使用方向[15]；Puhakka等人的研究结果则表明，社区参与的缺失和居民传统生计方式的消失不利于国家公园的可持续发展，建议建立科学的利益分配和责任承担机制[16]；Murota和Glazyrin提出新设立国家公园应综合考虑利益主体及旅游发展需求，实行分区管理制度和基于社区的自然资源管治模式[17].

中国现有的自然与文化保护地体系包括风景名胜区、自然保护区、A级景区、地质公园、森林公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区及文保单位等，存在保护与发展关系失衡、地域行政分割、多头管理等问题.2008年10月，国家环保部联合国家旅游局建立起中国第一个国家公园试点单位，即黑龙江汤旺河国家公园，从国家层面启动了国家公园建设.在理论研究方面，国内学者近年主要介绍了西方国家公园体制，并针对中国国情提出具体建议[18].相比国外而言，国内研究的深入性和系统性不足，仅有少数研究涉及国家公园的根本特性[1]、建设模式[19,20]及关键问题[21-25].国家公园作为一类重要的地域文化及生态空间，建立中国国家公园体制，是建设生态文明和落实国家主体功能区战略的关键步骤.本文在回顾国家公园的理念及实践的基础上，认为在中国现有保护地管理体系下，厘清国家公园的内涵与边界，明确产权归属和管理主体，打破行政区划壁垒，协调保护与利用的关系，实现所有权、管理权、经营权的分立与制衡，是建立国家公园体制的5个基本问题.鉴于此，本文提出建立中国国家公园体制的路径，以期为决策提供参考.

2 国外国家公园的设计理念与实践

国外国家公园体制从最顶层的设计理念到具体实践层次，包括法律体系、规划设计、管理体制、经营机制、资金机制、监督机制、准入标准、空间分区等，对中国国家公园体制的建立具有借鉴意义.

2.1 设计理念

在世界国家公园运动中，保护与开发的矛盾贯穿始终，经历了视觉景观保护到生物多样性保护，消极保护到积极保护，一方保护到多方保护，点状保护到系统网状保护的历程.美国1916年通过的《国家公园组织法》规定，国家公园设立的目的在于“保存自然或历史遗迹、风景及野生生命，并以不受损害地传给后代的方式将它们提供给民众来欣赏”.加拿大《国家公园法案》(1930)指出国家公园的宗旨在于“为加拿大民众的教育、娱乐及利益服务，并使下一代使用时没有遭到破坏”.

2.2 实践层次

法律体系方面，立法体系完善，具有强纵向连贯性，甚至实现了“一园一法”.其中，美国的法律体系最具代表性，自1872年至今，逐渐建立了包含基本法、授权法、单行法和部门规章在内的国家公园法律体系，详尽且具有操作性，保证了国家公园管理的有效性.

规划设计方面，体系完善、兼具科学性与公开性.其中，美国国家公园规划体系包括总体管理规划、战略规划、实施规划和年度实施规划/报告四个层次.由国家公园管理局下设丹佛规划设计中心全权负责规划、设计、监理，中心包括风景园林、生态、地质、水文、气象方面的技术人员，以及经济学、社会学、人类学等学科的专家学者.规划设计在上报前，首先须向地方及州的当地居民征求意见，否则参议院不予讨论，保证了国家公园规划实施的整体质量.

管理体制方面，因国情不同而存在差异，基本上可分为三大类：以挪威、美国为代表的“中央集权型”体制，以澳大利亚、德国为代表的“地方自治型”体制，以及以加拿大、日本为代表的“中央-地方综合型”体制(表1).美国内政部下设国家公园管理局，实行三级国家公园管理体制，分别为国家公园管理局、地区分局以及针对具体对象的管理处，每个地区分局统管该区域内的各国家公园管理处，与地方政府无关；德国由联邦政府与州政府共同负责国家公园工作，其中联邦政府负责发布宏观政策、制定法

表1 国家公园管理体制

规，州政府则决定公园的建立、管理机构设置和目标制定等具体工作的开展和执行，拥有国家公园最高管理权，同时，各州之间、各州与联邦政府之间、政府机构与非政府机构之间联系密切，建立了统一的管理标准；日本在中央设立环境厅，并在其中设置了自然保护局进行国家公园的统管，制定统一的法律和管理规划，不同等级的公园，管理机构不同，对存在多种土地所有权归属的公园采取地域制的管理制度.尽管各国管理体制存在差异，但均体现了国家公园的公益性、国家主导性和科学性特征.

经营机制方面，国家公园实行特许经营制度，规定严格限定经营活动的空间和业务范围，禁止开发性经营项目.以小范围的适度开发达到更大范围高效保护的目的，有利于区域生态和经济社会协调发展，同时实现管理权与经营权的分离，利于筹集管理经费、提高服务效率和服务水平.美国《国家公园管理局特许事业决议法案》(1965)要求，国家公园实行特许经营制度，旅游商品及食宿等旅游服务设施的经营必须以招标的方式向全社会公开征求，其所得收入除上缴管理局外，必须全部用于提升公园管理质量.

资金机制方面，国家公园运营和管理的费用主要来源于由中央财政拨款(一般占70%以上)，另有社会捐赠、门票收入、特许经营费用作为辅助来源.实行收支两条线，特许经营费用和门票收入只能用于反哺保护，不能用于提高员工工资.公园也无经营业务指标，职工收入与经营效益脱钩，杜绝了不当牟利动机.

在监督机制上，国家公园管理机构的各项政策的制定和实施必须以法律为依据，重大举措须向民众征求意见，甚至须要一定范围的全民公决，这保证了主管部门的决策有利于实现民众利益最大化，而非部门利益最大化.

另外，国家公园实行严格的准入标准和分区管理制度，并强调多方参与.其中，美国必须是具有国家级代表性、适宜性和可行性的区域，通过审查、边界讨论和授权等程序，才能纳入国家公园体系，并形成了具体的评定标准和范例.为避免因游览活动损害自然生态系统的完整性，国家公园内一般实行分区管理制度，划分为特别保护区、原野区、自然环境区、娱乐区和服务区，实行差别化的保护和发展措施.国家公园的保护和发展还需要政府、企业、非政府组织、居民和旅游者多方参与，许多国家公园都建立了志愿者制度，同时与科研机构、非政府组织等保持良好的合作关系.

3 中国建立国家公园体制存在的基本问题与实践路径

3.1 厘清国家公园的内涵与边界

按照保护管理目标，IUCN把全球各类保护地归纳为严格保护与原野保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理保护区、陆地和海洋景观保护区及自然资源可持续利用保护区等6类，国家公园在其中属第II类.国家公园体系是指国家公园管理的层级体系，它不等于国家公园，更不同于IUCN保护地分类体系.

中国虽然有由国家职能部门或省级政府指定的“国家公园”，但并没有以“保护第一性”和“公益性”为目标的实质意义上的国家公园.现有的风景名胜区、自然保护区等9类保护地既不是国家公园，也不构成国家公园体系，而是为了分类管理的需要建立的.例如自然保护区以严格保护代表性生态系统、珍稀濒危动植物物种和遗产资源、自然遗迹为首要任务，对景观价值的要求次之.而国家公园的宗旨在于保护与利用兼顾，而且必须具有国家级的景观价值.国家风景名胜区被译为“National park of China”，在资源申报和对外交流中等同于国家公园，但与国家公园的“保护第一性”和“公益性”的特征相悖.从国家公园的试点工作来看，仍然沿袭其他保护地的体制机制，缺乏公益性和规范性.可以说，中国大陆并未建立起实质意义上的国家公园和国家公园体制.

建立国家公园体制，首先需要确定国家公园的内涵.未来中国国家公园应该同时满足以下3个条件：具有国家级代表性的自然遗产或自然与文化混合遗产；符合自然生态系统完整性、天然性、原始性、珍稀性、独特性的要求；具备一定的公众可进入性，能够提供公益性的国民教育和游憩机会.首批国家公园试点可依托风景名胜区，坚持自愿申报原则，从符合国家公园本质特征和准入标准的国家级风景名胜区中择优选择.原因在于：一是与其他8类保护地相比，风景名胜区在资源属性及管理要求上与国家公园更相近；二是目前国家级风景名胜区的管理规则、技术标准及监督机制等相对系统规范，且总体规模不大.以此为基础，后续可考虑自然保护区等其他类型的保护地的申请，报主管部门审批.

其次，需要厘清国家公园的边界.由于行政区划的分割，中国现有保护地体系存在生态系统孤岛化、碎片化的问题，需要调整和重构.未来可按照国家公园的理念，参照IUCN的保护地分类标准，对各类保护地进行科学的梳理、分类和整合，依据山水林田湖生命共同体的完整性原则确定其边界.

3.2 明晰产权，统一管理主体

按照世界通行的做法，国家公园的建立需要明确产权归属并统一管理主体.中国各类保护地依托于国家自然和文化资源.按照中国宪法规定，森林、草原、山岭、河流、野生动物、荒地及滩涂等自然资源都由国家所有，由全民共享(法律规定属于集体所有的除外).而现有保护地体系由环保、林业、国土、住建、农业、水利和

旅游等部门交叉管理，呈现“九龙治水”的格局(表2).保护地资源的国家所有权被部门分解，存在地域重叠、权属不清、多头管理、法规冲突、封闭保护的问题.例如，九寨沟有5A级旅游景区、国家级风景名胜区、地质公园、森林公园及自然保护区5块牌子，这种部门纵向分割式管理模式，实行的是属地管理与部门管理相结合的体制，保护地既受管委会或管理局的领导，又受其主管部门的制约，规划和管理矛盾突出，易造成“公地悲剧”.

国家公园管理主体的确定应按照国家自然资源资产产权改革的思路，首先应明确自然资源的所有权人，并由其代行使用权、收益权和处置权，其次实行自然资源的归属管理和用途管制制度.因此，建议在国务院下设国家公园管理委员会作为国家公园的所有权人，领导和协调各级人民政府、专业部门的分散管理工作，构建有效的资源管理与运行体系.授权地方国家公园管委会负责属地范围内国家公园的日常管理工作，并进行领导和监督.省立公园、市立公园和县立公园参照国家公园管理体制，由各省、市和县政府核定，并负责相应经费和人事编制.由此共同构成国家、省、市、县四级的国家公园体系.

表2 中国保护地的主要类型

需要指出的是，为确保国家公园的公益性和国家主导性，须以土地国有化为前提.建立中国国家公园体制，必须解决山林或土地权属的问题，明确国家公园的建立须基于国有土地或可全面利用的土地.对于具有较高保护价值的由集体所有的土地，可通过赎买、租赁、置换或生态补偿等手段，实现土地和自然资源的全民所有.

3.3 系统完整，打破行政区划壁垒

边界是影响空间的重要因素.行政边界的屏蔽效应提高了跨边界经济、管理行为的成本.由于行政区划的分割，中国现有保护地自然生态系统呈破碎化格局(表3).建立中国的国家公园体制，必须保证公园内自然生态系统的完整性，有条件建立或整合为国家公园的区域若跨多个行政单元，可考虑共建国家公园管理委员会，在国家公园管理体系内统筹跨界保护与发展的工作.

表3 中国保护地的跨界格局

3.4 协调保护与利用的关系，三权分立与制衡

资源的保护与利用始终是各类保护地工作的重点.在现有保护地体制下，所有权、行政管理权与经营权相互混淆，自然资源资产的国家所有权被部门条块分割，地方政府及企业以行政权、经营权管理代替所有权管理，损害社区利益和公民游憩权，威胁保护地可持续发展.

建立国家公园体制，必须实现所有权、行政管理权和经营权的分立与制衡.建议在国务院下设国家公园管理委员会，行使国家公园的全民所有权，并领导和协调各级人民政府、专业部门的分散管理工作，确保国家公园的保护第一性、公益性和国家主导性；由地方国家公园管委会负责属地范围内国家公园的日常管理，协同地方各级人民政府、各部门在职责范围内行使行政管理权，并接受中央国家公园管委会的领导和监督；最后实行特许经营制度，引进企业进行非开发性经营活动，为公民提供游憩设施和服务，同时为地方资源保护、经济社会发展提供资金.

4 总结

国家公园体制的建立是人类对人与自然系统关系的重新审视，是关乎当代人与后代人生存发展的关键举措.中国现有保护地体系为资源保护与开发做了应有的贡献，但也存在空间重叠、行政区划壁垒，多头管理、权属不清，保护与发展矛盾突出等问题.在中国建立国家公园体制，不能完全脱离已有的保护地体系，关键在于重构体系，以打破对现有体制的锁定和路径依赖.具体而言，确定国家公园的范畴和边界；明晰产权，确定统一的管理主体；保证系统完整，打破行政区划壁垒；协调保护利用的关系，实现所有权、管理权和经营权的三权分立和制衡是中国建立国家公园体制的基本问题.本文在借鉴国际上国家公园先进理念和经验的基础上，建议逐步建立中国的国家公园体制，并做好与国家自然资源资产管理制度、主体功能区制度、生态补偿制度的衔接，使其既符合国家公园理念，又适应中国国情.

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Some Thoughts Upon the Establishment of China's National Park System

PENG Hong-song1, ZHANG Jin-he1, LU Lin2, HAN Ya2， CAO Jing-jing1

(1. Department of Land Resources and Tourism Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2. College of Territorial Resources and Tourism, Center for Tourism Research and Planning, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China)

The national park system is a concept and mode which strictly protects natural and cultural resources, and finally achieves the sustainable utilization. It has the characteristics of national leadership, public welfare and scientificity. Establishment of China’s national park system is not only an important part of the strategy of development priority zones, but also the practice of constructing an ecological civilization and Beautiful China. Based on the review of concepts and practices of national parks, this paper considered five basic and urgent problems associated with establishing national parks. 1) Clarify the connotation and the boundary of the national park on the basis of China's existing protected area management system. 2) Clear the ownership of property ownership and management subject. 3) Break the barrier of the administrative division. 4) Coordinate the relationship between the protection and utilization. 5) Realize the division and balances among ownership, management and managerial authority. In view of these problems, this paper explored the path to establish China’s National Park system. It can provide references for decision making.

ecological civilization; national park; national park management committee; China

10.14182/J.cnki.1001-2443.2016.06.013

2015-07-25

国家自然科学基金项目(41271161，41230631)；国家社会科学基金重点项目(14AZD107).

彭红松(1988-)，男，安徽宿松人，博士研究生，主要从事旅游生态与环境影响、旅游地理与旅游规划研究.通讯作者：章锦河(1970-)，男，安徽望江人，教授，博士生导师.主要从事旅游规划与管理、旅游生态与环境影响研究.

彭红松，章锦河，陆林，等.中国国家公园体制建立的若干思考[J].安徽师范大学学报：自然科学版，2016，39(6)：575-579.

F59

A

1001-2443(2016)06-0575-05