中国社会保障制度建设的包容性发展

戴卫东

(浙江财经大学　公共管理学院，浙江　杭州　310018)



中国社会保障制度建设的包容性发展

戴卫东

(浙江财经大学公共管理学院，浙江杭州310018)

社会保障制度建设的包容性发展是指执政党在社会保障政策研究、制定过程中主动吸纳其它政党的提议建言，从而推进了社会保障健康地发展。资本主义国家社会保障政策过程中的多党竞争，不公平也缺乏包容性。中国社会保障制度建设历程中各民主党提案建言，共产党倾听吸纳，充分地体现了民生主义共同信仰的双重“制度自觉”和包容性发展。我国社会保障的巨大成就本质上也是中国政治协商制度的正义性证明。多党合作下的包容性发展是我国社会保障制度建设的一份宝贵的财富，资本主义国家所谓的民主政治不适用于中国。

社会保障；制度建设；多党合作；包容性发展

自1601年英国颁布《济贫法》以来的三百多年，西方社会保障制度就在资本主义国家政党之间的角逐中艰难地展开，缺乏包容性体现。到了近代，社会保障制度是在工人运动的压力下形成的，但是社会保障制度并不仅仅是为了照顾工人阶级的利益，而是融入了大量的不同利益[1]，不仅是政党选举的工具，而且也是利益集团寻租的空间[2]。尽管政党竞争不是社会保障政策变化的唯一原因[3]，但各国社会保障制度在一个历史时期都还是或多或少地打上了各个政党不同政见的烙印。政治多元论的观点也认为，福利制度属于权利分配与不同利益团体相互角力的结果。国家要不要实施社会保障制度及如何实施社会保障制度，由谈判与妥协的过程所决定，社会保障项目的增减、水平的提高或下降，通常是各种利益团体相互较量的结果。尤其是在民主政治与多党竞争的条件下，各种利益团体的压力给国家的社会保障制度安排带来更大的影响[4]。

在中国共产党的领导下，我国社会保障制度走上了一条从无到有、从单项到多项、从城镇覆盖到农村、从待遇较低到水平提高、从政府举办到社会合作的可持续发展道路。在社会保障制度逐步完善的过程中，各民主党派也积极参与其中，发挥着参政议政和民主协商的功能。共产党领导的多党合作的世界独特政党制度，“既避免了多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡，又避免了一党专制、缺少监督导致的种种弊端”[5]，包容性自始至终贯穿其中。可见，中国共产党领导的政治协商制度在社会保障制度建设中所发挥的作用具有资本主义国家多党博弈竞争不可比拟的优越性[6]。

一、资本主义国家社会保障政策过程的包容性缺失

纵观整个资本主义国家社会保障发展史，我们可以看到各政党相互之间的柔性博弈、激烈竞争，甚至在争论现场出现大打出手的恶劣现象。究其原因，是因为各政党的社会保障观越来越走向两级分化，不是“剩余型福利”就是“制度型福利”的模式[7]。主要表现在竞选时各政党社会保障政策纲领各树一帜，执政中社会保障新政策出台时多党竞争，以及上台后反对党立即着手改革前任党社会保障政策等三个方面。

(一)竞选时各政党社会保障政策纲领各树一帜

在实行所谓民主政治的国家，无论是北美还是欧洲，或其他地区的国家，通常都会发生每到选举期社会保障便成为不同政见的政客游说的锐利武器的现象，各种社会保障承诺散布于选民中间。这种社会保障因选举而贵、选举因社会保障而胜的现象在一定程度上扭曲了社会保障制度的发展进程，以至于造成社会保障跟着民主选举膨胀，最终留下了难题。在肯定民主政治对社会保障发展的积极作用的同时，不应忽视社会保障泛政治化的不良现象[4]。尤其以英国为典型。

在英国战后历届大选中，社会保障方面的议题占据了竞选的主要部分。1951年大选，工党保证每年建造20万栋住房，保守党在竞选纲领中抛出更大的“诱饵”——每年建造30万幢住房。在战后严重缺房的情况下，这个许诺显然更具吸引力，对保守党上台起了一定作用。社会福利因此成了“竞选礼物”[8]。在20世纪70年代，政党的所有竞选保证中社会保障的主要服务项目——健康、社会保障和教育合起来占1/4[9]。

(二)执政中社会保障新政策出台时多党竞争

瑞典的“福利国家”于1950年后形成。此后30年期间，经历了社会民主党与工会联盟党关于收入保障、工会联盟党与资产阶级政党关于补充养老保险金的两次较大的争论[10]。在意大利，由于各政党和政治力量对社会福利制度的长期干预，促使了以福利进行政治交易的一种“政治救济市场”的形成[11]。1999年11月26日，日本众议院卫生福利委员会讨论养老金法案，计划削减老年人的养老金5%并将退休年龄从60岁延长至65岁。由于争议激烈，导致执政党与反对党的众议员发生激烈的肢体冲突。社会保障政策所属的社会政策领域历来是英国执政党和反对党对立性较强的政策领域[12]。在1979—1997年保守党执政时期，工党和保守党在公共部门改革和公共管理问题上言辞冲突不断升级，尽管冲突并不十分严重[1]。

在社会保险制度的发源地德国，社会保障制度的出台也不顺利。自20世纪70年代初以来，德国对长期护理保障的需求已被公认为一个社会问题。德国政坛上的基督教联盟党、社会民主党、自由民主党以及绿党四个主要政党也非常关注长期护理保险制度。但在认同该制度的前提下，四个政党提出的长期护理保险模式几乎没有什么共同之处。经过近10年的讨论，到80年代末90年代初，各政党的观点都发生了一定的变化，但异质性还是较大。德国统一后，面临着国内的政治、经济与社会形势，德国国会加快了长期护理保险的立法步伐。1992年，基督教联盟党与自由民主党联合组阁，在联盟党的压力下，自由民主党有保留地赞同了“社会保险”模式的护理保险制度[13]。四大政党之间对护理保险的分歧基本消除。经过一年的立法准备，终于在1993年6月联邦议院才通过了“长期护理保险法”。

最引人关注的执政党与反对党意见分歧的例子是美国的医疗保险立法。美国医改从20世纪初至今历经百年，终于在奥巴马时期获得历史性突破。2009年民主党奥巴马启动医改，国会通过《患者保护与可承受医疗服务法案》。但是，从2010年3月到2013年9月，反对党共和党积聚各州反奥巴马医改力量多次阻碍法案的实施。历史上的两党不合作，造成美国百年医改屡改屡挫；当今的不合作，造成奥巴马医改一波三折[14]。

综上所述，便可以理解克莱因教授所说的“社会政策的决定因素建立在阶级之间以及其他追求利益集团之间的权力关系基础之上，而不是建立在意识形态和大众偏好的幻境之中”这句话所包括的内涵[15]。

(三)上台后反对党立即着手改革前执政党社会保障政策

1906年，英国自由党在工党的支持下在大选中赢得胜利取代了执政20年的保守党。在吸纳了保守党的《教育法》等两项措施的基础上[16]，先后颁布了劳动补偿法、儿童法、劳动交易法、养老金法、劳工介绍法、国民保险法等一系列法律。自由党的一系列改革不仅意味着与保守党经济和政治原则的决裂，是一个根本变革，而且也意味着英国在短期间内实现了较大的进步[17]。1979年作为保守党领袖的撒切尔夫人上台执政后，又对国有化企业开始私有化等政策，标志着战后“福利国家”的瓦解[18]。虽然改革的力度不是很大，但特别是在制度性紧缩方面获得了更大的成功[19]。从20世纪70年代至90年代，英国政党竞争对福利紧缩的拉动指数在高位区间运动，是所有国家这一数值的最高水平[9]。

二战后，法国的社会保障支出总量随着经济的发展而呈现逐年增加的趋势。到了20世纪90年代，持续的经济增长低迷、长期较高的失业率与不断攀升的社会保障水平交织在一起。1995年5月，右翼的人民运动联盟党在竞选中获胜，希拉克出任法国总统。其任期内，总理朱佩、拉法兰以及德维尔潘三届政府提出的削减社会保障待遇改革计划都引发了全国性大罢工，导致法国政府重组，改革方案流产。2007年5月，同为右翼党派的萨科齐任法兰西“第五共和国”的第六位总统，与前任政府实行的每周35小时工作制和累进税率有所不同，新政府规定35小时以外的加班工作时间不但可以得到额外津贴，还可以享受税收减免优惠。2012年5月，法国反对党左翼社会党人奥朗德在竞选中击败萨科齐而任总统。虽然与希拉克、萨科齐的社会保障改革目标接近，但是奥朗德治下的埃罗政府转而推行家庭政策改革，降低家庭津贴的发放标准。奥朗德则表现出明显的支持态度，称这次改革“更公平，更简单，更有效”，而且“只会触及法国12%的家庭，也就是那些富足家庭”[20]。言下之意，社会保障改革不会再出现像以前一样伤及大多数民众福利的政策。

总之，从资本主义国家社会保障政策的产生、发展和改革过程整体上来看，在20世纪70年代前，各个政党为了各自社会保障利益不在竞争中爆发，就在竞争中落败；而在1970年代之后，各政党之间的竞争时而合纵连横、时而暗流涌动。但最终所采用的政策，总是在两个极端中寻求妥协的产物[21]，也就是说，各政党的社会保障政策倾向性有所弱化。但是，出现类似西班牙1995年“托莱多协定”[22](Pacto de Toledo) (各政党努力使改革不至于成为选举的“政治工具”而应当是缔造政治共识的基点)的这种“共识战略”现象并不多见。

二、中国社会保障制度建设历程中贯穿包容性

与资本主义国家社会保障政策过程中多党竞争、倾轧的无包容性现象截然不同，中国共产党领导下的多党合作、民主协商制度在社会保障制度建设的全过程中发挥了不可替代的作用，尤其是改革开放以来更是如此。

(一)历届政协会议民主党派的社保提案概况

中华人民共和国成立至今，全国政协先后召开12届大会。每一届大会中都收到包括民主党派在内对社会保障等方面的提案。全国政协第一届第三次会议共收到115件，其中，关于劳动方面3件、教育16件、医药卫生4件、救济1件[23]。政协第二届第二次全体会议收到提案共125件，其中关于劳动和文教卫生等方面有84件，占提案总数的67.2%[24]。第三次全体会议共收到提案287件，其中属于文化教育方面的65件，属于医药卫生方面的41件[25]。第三届第二次会议共收到提案61件，其中教育方面的7件，卫生方面的6件，民政方面的1件[26]。政协第四届、第五届处于“文革”期间。政协第六届由于处在国民经济恢复时期，百废待兴。

政协第七届第三次会议以来，提案委员会共收到提案1915件，被有关部门采纳、已经解决或基本解决的有563件，占已办复提案的29.6%；有关单位正在研究处理或纳入计划准备处理的共1129件，占已办复提案的59.2%；所提建议尚不具备条件不能解决或留作参考的共213件，占已办复提案的11.2%[27]。第八届第二次会议共收到提案1893件，其中，民革、民盟、民进、农工、致公、九三、台盟以党派组织名义提出提案13件[28]。第四次会议，提案委员会共收到提案2150件，其中，民革、民盟、民建、民进、农工、致公、九三、台盟等八个民主党派中央和全国工商联经过认真研究讨论后提出提案30件[29]。第五次会议共收到提案2528件，其中包括民革、民盟、民建、民进、农工、致公、九三、台盟八个民主党派、全国工商联等专门委员会共提出集体提案39件[30]。政协第九届第一次会议共收到提案2863件，其中各民主党派和全国工商联以组织名义提出提案31件，内容包括农业和农村工作、下岗职工的再就业以及建立和完善社会保障制度等方面[31]。第二次会议共收到提案3093件，其中各民主党派中央和全国工商联提出提案61件，尤其以教育改革、医疗制度改革、社会治安、下岗职工的再就业、社区建设等问题格外关注[32]。第三次会议共收到提案3316件，其中八个民主党派中央和全国工商联提案51件，主要内容有推进社会保障体系建设以及实行教育改革[33]。第四次会议共收到提案3585件，其中，各民主党派中央和全国工商联的提案58件[34]。政协第十届第一次会议共收到提案3668件，在已立案的提案中，各民主党派、全国工商联提案82件[35]。第二次会议提案立案4116件，其中各民主党派中央、全国工商联提案114件[36]。第三次会议提案立案4375件，包括各民主党派中央、全国工商联提案170件[37]。第四次会议提案立案4496件，其中八个民主党派中央和全国工商联提案170件[38]。第五次会议提案立案4999件，其中各民主党派中央、全国工商联提案201件[39]。政协十一届期间四次会议提案共立案26699件，八个民主党派中央和全国工商联提案1347件[40]。政协十二届第一次会议提案立案5403件，其中包括各民主党派中央和全国工商联提案361件[41]。第二次会议提案立案5052件，其中民主党派中央、全国工商联提案389件[42]。

历届政协会议特别是在第七届以来，各民主党派累计提案3000多个。其中有不少是关于教育、就业、医疗卫生以及养老服务等社会保障方面相关议题。而且，中国共产党领导的政协会议高度重视各个民主党派提出的议案，立案率较高。

(二)民主党派关于社会保障的具体提案

各民主党派十分重视参政议政的权力，提案的质量越来越高*例如，在2009年政协提案委员会研究确定的87项重点提案中，有25项涉及民主党派提案；在组织召开的13次提案办理协商会中，有8次涉及民主党派提案；在进行的6次重点提案调研中，有4次涉及民主党派提案；在报送的60期《重要提案摘报》中，有35期涉及民主党派提案。(《全国政协召开提案工作情况通气座谈会 三成重点提案由民主党派提出》，民革中央主办《团结报》，2010-01-25(1).)，并密切关注民生与社会保障事业的发展。从八个民主党派的近几届政协会议提案的议题就可以看出，我国民主党派始终以为人民谋福利作为己任而不懈地努力。

中国国民党革命委员会(民革)关于社会保障的提案。在政协十届期间，先后提交《建立农村养老保险制度》和《深化医疗保障体系改革》两份议案；在政协十一届期间，提交《建立多项保障相互联动的社会保障体系》以及《加快我国社区养老立法》两份提案；政协十二届期间又递交了《进一步明确养老政策目标，加快完善养老政策体系》和《进一步完善我国住房保障制度顶层设计》等提案。

中国民主同盟(民盟)的社会保障提案。截止到政协十二届三次会议，民盟中央连续提交了《全面解决农民工问题以保障社会安全》、《完善农村养老保险体系建设》、《完善流动入城农民工子女义务教育财政体制》、《完善新型农村合作医疗筹资体系》、《关于发挥社会力量，促进养老事业的提案》等十多个提案。

中国民主建国会(民建)也提出了许多关于社会保障建设的提案。诸如《建立城镇廉租房制度解决城镇低收入群体住房困难》、《全面构建养老服务体系》、《加强劳动保障法制建设维护农民工合法权益》、《完善我国基本住房保障制度》、《大力推动我国老龄服务产业发展》、《完善我国新型农村社会养老保险制度》以及《关于进一步推进医药卫生体制改革的提案》等。

中国民主促进会(民进)在多个政协提案中也表达了民进中央对社会保障的重视。主要提案有《关于制定<失地农民社会保险条例>的提案》、《关于大力推进多功能社区养老的提案》、《关于重视我国临终关怀事业发展的提案》和《关于高度关注“失独”者的提案》。

中国农工民主党(农工党)更是以丰富的提案展现了对社会保障事业的关心。先后提交了《进一步加强我国公共卫生体系建设》、《加强住房公积金的缴存与管理》、《建立我国儿童医疗保障体系》、《修改我国慈善税收相关条例》、《创新住房保障体制机制，构建多层次住房保障体系》、《“十二五”期间加快城乡社会保障一体化发展》、《应对老龄化社会挑战，解决失能老人养老难》、《大力促进公益性社会组织发展对策》、《建立健全失地农民社会保障制度，从根本上维护失地农民合法权益》、《进一步深化公立医院改革发展》等涉及到社会保障多方面的议题。

中国致公党(致公党)也通过提案来力促社会保障事业的健康发展。主要有《关于改善外来务工人员子女入学状况的建议案》、《关于充分发挥中医药在社区卫生服务和新型农村合作医疗中作用的提案》、《关于完善公立医院补偿机制的提案》和《关于推进社会化养老服务体系建设的提案》等。

九三学社中央通过社会调查为提案打下了坚实的基础。关于社会保障方面的提案主要有《关于完善农村合作医疗的提案》、《关于加强我国贫困地区孤儿救助工作的提案》、《关于在公立医院实行“收入总量控制”和“按病种付费”制度的提案》、《关于完善我国农村扶贫政策的提案》、《关于积极推动基本公共卫生服务均等化政策有效实施的提案》、《关于改革我国公立医院管理体制的提案》，等等。

台湾民主自治同盟(台盟)的提案更多地关注到养老保险与医疗保险方面。如《关于建立社保基金监督机制的提案》、《关于进一步改善公立医院的运转机制缓解“看病难”问题的提案》及《关于全面建立农村社会养老保险制度，加快完善社会保障体系的提案》等多项。

三、中国社会保障的包容性发展：民生主义的制度自觉

(一)中国社会保障制度由“补缺型”进入“普惠型”发展模式

新中国建立初期，中国共产党在经济十分困难的情况下仍然将城乡居民的社会保障制度建设作为重要的任务来抓，确保了“底线公平”。1986年4月六届人大四次会议通过了《国民经济和社会发展第七个五年计划》。“七五计划”不仅首次提出社会保障的新概念，而且阐述了社会保障改革及其社会化问题。从此，社会保障社会化作为一项制度建设被正式载入国家发展计划，由此进入中国社会保障制度建设的新的历史时期。在这个新的发展时期，社会保障制度建设不仅要革除传统的城乡不公、待遇低水平等弊端，而且要在扩大覆盖面、提高保障水平、应对新的风险等方面筑起一道国民生活的“安全网”，建立起以社会救助为基础、社会保险为核心以及社会福利为高层次的完整的现代社会保障体系。

(二)中国社会保障制度的完善离不开共产党和民主党的包容性

中国共产党和各民主党派都意识到社会保障改革与建设的艰巨性。在社会保障不断改革推进的三十年来，各民主党派一如既往地建言献策，中国共产党也始终如一地倾听吸纳民主党派的真知灼见，他们之间“肝胆相照，荣辱与共”的政治情怀充分地表现了民生主义共同信仰的制度自觉。之所以能达成这种政治“合意性”，而不必要经历资本主义国家各政党决策的辩论、竞争等看似“民主”的环节，有其中的道理。决策辩论一般包括两个阶段：第一阶段是辩论规则，从要讨论的议题或对议题的设置出发，看参与辩论方的可接受内容是什么；第二阶段是讨价还价规则，哪一方获胜要看规则对谁更有利[43]。如上文所述，各民主党派的提案没有一己之私，提案内容都是事关我国经济发展、民生保障等社会建设，这也正是中国共产党自立党以来一直的追求，不存在意见分歧，当然无需辩论，更谈不上要进入讨价还价的阶段。与其说是提案的本质，倒不如说是民主党派和中国共产党的包容性决定了二者的制度自觉。民主党派政协提案及其复文公开后，我们从中选取民主党派政协提案的部分复文就可以理解各民主党派主动参政、中国共产党主动吸纳的包容性双重“制度自觉”。

住房救助方面提案的回应。政协十一届第三次会议致公党中央、十一届第四次会议民建中央与民革中央分别提交了《关于建立合理的保障性住房管理机制》、《关于完善我国基本住房保障制度的提案》及《关于进一步完善我国住房保障制度顶层设计的提案》，住房和城乡建设部给予了专门复文解答。

养老、医疗保险方面的提案复文。政协十届第五次会议台盟中央《关于建立社保基金监督机制的提案》和十一届第四次会议农工党中央《关于“十二五”期间加快城乡社会保障一体化发展的提案》都分别得到人力资源和社会保障部的专函答复。政协十一届第二次会议民盟中央递交《关于积极应对我国人口老龄化问题的提案》，全国老龄办提案字〔2009〕5号复文。政协十二届三次会议台盟中央提案《关于完善被征地农民的保障机制的提案》，得到国土资源部、最高人民法院以及人力资源社会保障部2015年8月26日复函。

医疗卫生提案的回复。政协十一届第三次会议九三学社中央《关于改革我国公立医院管理体制的提案》、 十一届第四次会议致公党中央《关于推进我国社区卫生服务发展的提案》以及十二届第一次会议九三学社中央《关于完善基层医疗机构卫生服务体系的提案》分别得到中央编办、卫生部提函〔2011〕628号以及中央编办、财政部、人力资源社会保障部、国家中医药局的解答函。

社会福利方面提案的函告。政协十一届第三次会议农工党中央《关于应对我国人口老龄化问题的提案》和民革中央《关于加大孤残儿童救助财政投入的提案》分别由全国老龄办提案字〔2010〕5号、财政部社函〔2010〕23号做了专文解释。十二届第一次会议民进中央《关于大力推进多功能社区养老的提案》亦得到民政部的肯定与采纳。

四、在改革中推进社会保障完善：包容性发展的正义性证明

目前，我国已经建立起比较完整的社会保障体系。面向农村居民有新型农村合作医疗(“新农合”)、新型农村养老保险(“新农保”)、五保制度、最低生活保障制度(“低保”)、医疗救助、教育救助、灾害救助以及扶贫开发政策，还有针对老年人养老服务的福利制度等。在城镇，建立了职工的“五险一金”制度、居民的养老保险与医疗保险、低保制度、大病救助、失业救助、住房福利，以及老年人福利和残疾人福利，等等。中国社会保障能够在近三十年改革的短暂时间内，建立一套普遍覆盖的、待遇较高的公平制度体系，这是资本主义国家耗上近百年时间都难以实现的，例如，美国社会医疗保险制度至今仍处于难产之中，法国社会保障改革动辄引发全国大罢工，等等。这些都足以证明中国共产党领导下多党合作的民主协商的政党制度相较西方资本主义多党竞争更具包容性。

截至2015年底，全国有农村低保对象2846.2万户、4903.6万人，救助农村特困人员516.7万人；城市低保对象957.4万户、1701.1万人，救济城市“三无”人员6.8万人。每千名老年人拥有养老床位30.3张，比上年增长11.4%。累计救助受灾群众6000余万人次[44]。全国参加基本养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险人数分别为85833、66582、17326、21432、17771万人[45]。广大城乡居民越来越多地被纳入到社会保障“安全网”。

事实胜于雄辩。各民主党派同共产党是亲密合作的友党和参政党。共产党和民主党派在关乎国家重大问题上进行民主协商、互相监督、科学决策，集中力量办大事，促进了共产党领导的改善和参政党建设能力的加强。资本主义国家社会保障政策过程中的多党竞争博弈的道路不仅不适用于中国的各项制度建设，而且也耗费了这些国家的资源、损害了国民的福利，不公平也缺乏包容性。中国社会保障制度建立、实施、改革与完善的历程，亦充分有力地诠释了多党合作和包容性发展的重大意义。

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[43] RAN SPIEGLER. Argumentation in multi-issue debates [J]. Soc Choice Welfare, 2006,26(2):385-402.

[44]民政部.2015年社会服务发展统计公报[EB/OL]. http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml, 2016-07-11.

[45]人力资源和社会保障部.2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL]. http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html, 2016-05-30.

(本文责编：王延芳)

An Inclusive Development of Social Security System Construction in China

DAI Wei-dong

(School of Public Administration, Zhejiang University of Finance and Economics,Hangzhou 310018,China)

The inclusive of social security system construction refers that the ruling party initiatively attracts some advice from the other parties and promotes the healthy development of social security in the process of research, formulation of social security policies. Multi-party competition policy in capitalist countries, it is unfair and non-inclusive. The process of the construction of social security system in China, which Democratic proposals suggestions, the Communist Party listens to absorb, fully embodies the double “system consciousness” and inclusive development based on the common belief of the principle of people’s livelihood. The great achievements of social security are also the proof of justice on China’s Political Consultative System. The inclusive development under the multi-party cooperation is a precious wealth of the characteristics of the construction of social security system in China. Furthermore, the so-called democratic politics in the capitalist countries is not applicable to China.

social security；system construction；multi-party cooperation; inclusive development

2016-03-10

2016-07-16

国家社会科学基金项目《人口老龄化与老年人长期护理服务体系建设研究》(批准号：14BSH126)资助。

戴卫东(1968- )，男，安徽桐城人，浙江财经大学公共管理学院教授，博士，研究方向：社会保障理论与政策。

C913.7

A

1002-9753(2016)09-0045-08