关于成都市发展型社会救助制度构建的思考

文 张浩淼

（四川大学公共管理学院，四川成都 610064）

关于成都市发展型社会救助制度构建的思考

文 张浩淼

（四川大学公共管理学院，四川成都 610064）

基于2014年对成都市低保家庭的问卷调查和访谈分析，发现成都市低保对象人力资本存量低、脱贫困难，现有社会救助虽然对低保家庭有所帮助，但还不足以满足其基本生活和对各类服务的需求，也难以提升其能力与人力资本，低保家庭已经出现了“福利依赖”倾向，影响了社会救助的公平和可持续发展。针对此，提出应该改革现有社会救助并积极构建发展型社会救助制度，要从“消极”转向“积极”的建制理念，并提出了制度设计方面的相关建议，包括适度提升救助水平，重视和重构就业救助，强化现有专项救助并增加服务类救助项目，以及改变社会救助递送方式。

发展型社会救助 低保对象 专项救助 福利依赖

一、引言

成都市早在1997年就建立了城市居民最低生活保障制度，之后不断发展完善，截至2014年末，共有城镇低保对象35514人，支出达1.5亿元。在低保之外，成都还建立了教育、医疗等专项救助项目，经过多年发展，目前已基本形成了制度上最低生活保障制度为核心，医疗、教育、住房、就业等专项救助项目相互有机结合，形式上城乡统筹协同推进、政府救助和社会帮困相结合的综合社会救助体系。然而，在经济新常态、新型城镇化和人口老龄化背景下日益复杂的贫困形势以及社会救助自身的问题与弊端，都要求成都市进一步改革和完善社会救助，使之逐步向发展型社会救助制度迈进，在保障受助者基本生活外，还要发挥促进贫困群体发展的积极作用，使受助者尽可能脱离贫困、融入社会。

为深入了解成都市生活困难家庭的生活状况和实际需要，切实掌握目前本市各项救助政策的实施状况和实施效果，进而找到发展型社会救助制度建设的思路和途径，本课题组于2014年通过抽样调查和深度访谈方式，掌握成都市低保家庭的第一手最新信息，为构建发展型社会救助提供基础数据和分析建议。问卷调查采用集中发放自填式问卷的方式进行，自填式问卷具有很好的匿名性，被调查者可以不受其他因素的影响，如实表达自己的意见；由于是集中自填，访问员现场可以对问卷的回答质量加以控制，从而确保调查的成功率；本次自填式问卷的调查对象是成都市城镇低保家庭，设计样本总量为250份，其中问卷样本分布于成都市内的武侯区、青羊区共3个街道19个社区。为了深入和具体了解受助者的感受和对发展型社会救助的需求情况，课题组还于2014年末对成都市28名低保受助者进行了深度访谈，获得了大量内容丰富的一手材料，同时为了了解社会救助政府部门工作人员以及基层社会救助工作者对于发展型社会救助的看法，还对2名区民政局的相关工作人员和4名基层社区的相关工作人员进行了访谈。

二、现状与问题：基于成都市低保对象的调查

底层的微观视角和对穷人声音的倾听与理解非常重要，因为通过这种方式可以了解低保群体即社会救助的使用者对该政策的态度、认识与评价，这是制定与改进社会救助政策的基础。本次调查发现，成都市低保对象除可获得低保金外，还有部分可享受粮油帮助（15.7%）、教育救助（6.5%）、住房救助（33.3%）、医疗救助（34.3%）等救助项目；被调查者总体而言对社会救助制度较为满意，选择满意和一般满意的占比为56.5%和29%，认为不满意的占比16.5%；被调查者大多认为申领低保等救助较为方便，认为非常方便和比较方便的分别占26.1%和 50.0%，认为一般方便和不方便的比例为 13.0%和10.9%，绝大多数受助者（94.1%）表示能及时领取救助金。但是，本次问卷调查和访谈也发现低保家庭在自身人力资本、收支及社会救助方面还面临一些问题，需要对其加以及时关注：

（一）低保对象文化程度、职业技能和健康水平等人力资本存量低，存在脱贫障碍。

接受问卷调查的城镇低保对象的文化程度、职业技能和健康水平均较差。初中以下教育程度的低保对象占被调查者的82.3%，拥有职业技能的低保对象仅占受访者总数的21.5%，其中多为驾驶，身体很健康的低保对象只占受访者总数的比例为7.6%，小病不断和患有重病的占比分别达28.1%和43.5%（见表1，2，3）。由上可见，低保对象的人力资本存量低，属于典型的能力贫困，这既是其贫困的原因，更是其脱贫的内生性障碍。

（二）低保家庭收不抵支，低水平的救助金难以使其完全脱离困境，部分家庭因医疗、教育和住房等原因而欠债。

此次调查发现，低保家庭获得低保等救助金后，月均收入有所增加，但是仍然低于月均支出，存在入不敷出的状况（见表4）。低保家庭存在负债的占受访者总数的比例为21.5%，其中负债原因分别为医疗支出（16.1%），子女教育（2.7%）和购买或租用住房（2.7%）。由上可见，低保家庭生活困难，面对医疗、教育住房等大宗支出时非常脆弱，低保金等社会救助虽对其状况有所缓解，但是由于救助金水平较低，难以完全帮助低保家庭脱离困境，被调查者中认为救助能够完全帮助解决家庭困境的只占2.2%（见图1）。

表1 被调查低保对象受教育程度

表2 被调查低保对象职业技能

表3 被调查低保对象身体健康情况

表4 被调查低保对象的人均月收入（元／月人）

图1 所获救助对于被调查家庭困境的解决情况

（三）低保家庭中有劳动能力的失业者占比较高，低保家庭受助时间长且收入来源以低保金为主，存在“养懒汉”倾向。

此次调查中，自我报告有劳动能力者处于就业状态的为13.8%，其中9.1%为非全职就业，而处于失业和无业状态的为36.4%，比例较高（见表5）。另外，调查发现，低保家庭受助时间长，领取低保金时间为3-5年的占比例为15.1%，5-10年的占比例为29.6%，领取低保金时间为10年以上的占比例为16.7%，也就是说，领取3年以上的长期受助者共61.4%，比例很高（见图2）。此外，根据美国健康和人类服务部的“福利依赖”标准：如一个家庭一年中总收入中超过50%的收入来自社会救助项目，那么这个家庭即为“福利依赖”家庭，此次被调查低保家庭中约73%的家庭年救助收入占家庭收入的50%以上，可被看成“福利依赖”家庭。在访谈中，有基层救助工作人员z女士谈到：“现在很多人有劳动能力也年轻就不愿意工作，只为在家吃低保，有的人明明有劳动能力却说没有，我们让他开证明也开不出来，其实说穿了就是好吃懒做。”以上调查和访谈说明了目前成都市的社会救助确实存在“养懒汉”的问题。

表5 被调查低保对象的结构

图2 被调查低保对象领取救助的时间

（四）低保家庭获得的专项救助不足，存在对医疗、教育、照料护理、心理慰藉等各类服务型救助的需求。

和低保金救助这种“输血”手段不同，医疗救助、教育救助、就业救助等专项救助，以提供服务的形式帮助改善贫困与弱势群体的生活条件，提高人力资本，是一种“造血”的救助手段。成都市已经形成了低保为核心，各类专项救助为补充的综合救助体系，但是此次调查发现，各类专项救助的覆盖范围仍比较有限，被调查低保对象中享受到各类专项救助的比重不高，最高的医疗救助为34.3%，教育救助和临时救助只占6.5%和3.7%（见表6）。另外，对于家庭目前最迫切需要的救助类型，尽管低保对象选择现金和实物资助的仍占据最大比重（36.5%），但是选择医疗救助（17.3%），照料护理（13.5%），就业援助（12.1%），教育救助（10.8%）心理援助（8.7%）和法律援助（1.1%）的均有一定比重，这说明了低保对象对各类服务型救助存在需求。

访谈也发现，成都现有各类专项救助的成效并不明显。

在医疗救助方面，Z女士说：“就是一次性补助，就是一年400元。”当被问到是否只有这个渠道能申请到医疗救助金么？她回答：“是啊，除了这个没有别的了。”据笔者所了解，成都市医疗救助主要针对重大疾病，而在低保群体中，以慢性病和门诊病人为主，这些人无法获得相应的帮助，自然会像L3先生那样产生“不公平”感，因为现有救助和他们的需求差距较大。

在教育救助方面，家有初中生的G先生很有感慨：

“我儿子学费是免了的，这些方面国家做得很好。生活费是自己出，不过每年有500元的补贴。一个月很多钱用在补课上，补课是自愿的，但是不补就跟不上。现在最头疼的就是补课费，太恐怖了。”在被问到希望通过哪种形式来提供教育补助，是现金，还是服务（如提供教师辅导），你选择哪一个？G先生毫不犹豫地回答：“辅导老师。可以组织四川大学的学生，帮助我们弱势群体。”有经验研究表明低保家庭的孩子有没有上过辅导班、补过课对孩子学习成绩排名有显著影响［1］，这说明G先生的需求并非不切实际，其在叙述中也反复强调了自己儿子补课后成绩的提高以及对学习兴趣的加深。对低保家庭而言，子女是最重要的资产，是家庭的希望和未来，G先生也把摆脱贫困的希望寄托在孩子读完大学出来工作上，为了防止贫困的代际传递，需要在教育救助方面更加重视。

在就业救助方面，许多研究对象都表示社区曾组织过培训和就业推荐，比如G先生表示他曾多次参与培训，如电脑、厨师等，培训期间不会收费还会有餐补，但是培训后发觉意义不大，一是培训内容是千篇一律的岗前培训或单一的低端的技能培训，难以满足受助者提高技能和增强就业竞争力的需求。二是推荐工作后，没有继续跟踪追访并采取相应措施解决雇佣双方的问题，以致多次推荐工作均以失败告终、成功率低，另外，32岁的Z女士在访谈中表达了非常强烈的就业意愿，但是她却表示社区人员没有问过她的工作意愿，也没提有合适的工作机会会给其介绍，在问到对社会救助有无其他需求时，她很肯定的回答：“我的需求是、还是希望有一份工作，想去上班。”就业救助的对象是处于劳动年龄段、有劳动能力的低保对象，但实践中，“有劳动能力”是一个较模糊的概念，救助等相关法规并没有对什么是“有劳动能力”做出明确的规定，也没有对对哪些人可以免除参与劳动力市场的义务有相关规定，因此，基层社区工作人员往往会有灵活的操作和考虑，Z女士的情况可能是因为她患有尿毒症，于是被工作人员看成没有工作能力，而没有纳入就业救助来推荐工作，虽然她本人有极其强烈的就业意愿。

除表述以上医疗、教育、就业救助的不足和对其需求外，研究对象对服务救助的需求还包括心理辅导、入住养老院或享受养老服务等。

老年低保对象主要关注养老问题，比如，H先生就求助于社区帮他找养老院，但最后发现收费较贵，“我现在关心的主要问题就是养老，我问了一下，养老院一个月要三千多块钱，我自己不能动，要把护理费和生活费加起来，就比较贵，要三千多。”这其实说明了他担心自己的养老问题，目前的低保只能解决生存，根本无法应对他们的老年生活需要。

在心理辅导方面，在问到心理方面的需求时，许多低保对象其实都表达了孤单、无助的心理，甚至还有两位直接提到了“想死”的感受。比如，W2先生表示：“我挺悲观的。大不了我就引火自焚，我煤气一打开就来个自我了解，我是真的有这样的想法哦，我们这个岁数就是国家的负担，走到路上都影响市容。”这种“绝望”叙述使听众感受到了其内心的痛苦和绝望，也感受到了低保对象急需心理辅导和情绪疏通。

表6 被调查低保家庭已获得的救助类型

三、讨论与建议：构建成都市发展型社会救助制度

通过以上调查分析可见，成都市低保对象自身人力资本存量低、脱贫困难，现有社会救助虽然对低保家庭有所帮助，但还不足以满足其基本生活和对各类服务的需求，也难以提升其能力与人力资本，低保家庭已经出现了“福利依赖”倾向，影响了社会救助的公平和可持续发展。

在新中国建立初期，基于当时资源禀赋的限制，社会救助采取了“积极”的思路，通过以工代赈、生产自救、介绍就业、转业培训、移民生产等方式，调动受助者的积极性，立足于受助者的能力和素质建设以及人力资本发展，取得了较好的救助效果；从国际上看，促进有劳动能力者积极投身劳动力市场并提升受助者人力资本恰恰是近二十多年来各国社会救助改革的主线。因此，成都市社会救助应该选择“发展型”和“积极”的社会救助建制理念，并在这种理念的指导下进行制度设计，具体建议如下：

（一）适度提升低保水平，让贫困者共享经济社会发展成果

目前，根据民政部数据，成都市2014年城市低保的平均标准是461.5元/月，约占当年成都市城镇居民人均可支配收入的16.9%，低于全国17.1%的水平。发达国家的贫困标准一般是平均收入的40%-50%［2］，当然，我国属于发展中国家，必然和发达国家存在差距。笔者认为，成都市应先把标准提升到全国平均水平以上，在未来可以适度提升到25%-30%的水平，当然这是一个长远目标，不能一蹴而就。为此，首先要先建立相对贫困的概念，即逐步摒弃过去使用的“生活必需品”概念，向“基本生活水平”过渡，此外，还要考虑救助规模和力度、政府财政负担能力、最低工资替代率等多方面因素，循序渐进地提高低保标准。另外，还需要建立低保标准的制度化动态调整机制，可考虑每年调整一次，按上年度城市人均收入变动情况来确定平均调整幅度，如遇到阶段性物价上涨，可视情况给予临时性的额外补贴，最晚在下一年标准调整后即取消。

（二）重视并重构就业救助，消除“养懒汉”现象

2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》中，就业救助制度被正式确定为我国社会救助体系的基本组成制度，这充分说明了就业救助的重要性，当然，国家只是对就业救助进行了大纲性、原则性的规定，还需各地进一步细化落实。

对于成都来说，笔者认为，应该从以下几方面入手重构并加强就业救助：第一，客观合理地界定就业救助的对象与资格条件，并明确可以排除的对象。对“有劳动能力”应有个明确的界定，比如，德国规定凡是每天至少可以从事3小时就业活动的人即为“有劳动能力”，就必须积极寻找工作并就业，而不能依靠救助生活，这也包括了部分轻度残疾人和病人，另外，对于哪些人可以免除参与劳动力市场的义务也要有明确的规定以减少和避免争议，而不是像现在由基层工作人员自由裁量。国际上，因照顾生活不能自理之家人的救助对象通常可免除义务，生活不能自理的家人主要包括一定年龄以下的未成年子女（如，荷兰5岁，捷克4岁，台湾6岁等）及身心障碍或罹患特定病症的家人。［3］总之，要在相关法规文件中对就业救助的对象进行较为客观和合理的规定，这是完善就业救助的前提和基础工作。第二，提供以救助对象需求为导向的个性化、内容全面的培训。调查发现，成都市低保对象职业技能、文化程度较差，有待通过培训加以提高，但是也发现现有培训难以满足其需求，不少受访对象表示参加后对就业几无帮助。为此，应该考虑受助者自身需要并结合市场需求，增加培训的内容，除技能培训外，还要训练救助对象的求职技巧、沟通与交往技巧，帮助其积累工作经验或取得相关学历文凭等，要避免千篇一律和无针对性，在实施培训的过程中应该重视发挥社会力量的参与作用。国外许多经验研究已经证明，为了减少福利依赖，重视教育和培训等人力资本投资方面比单纯地强制受助者进入低级劳动力市场就业更为有效。［4］对此，可以考虑强制性地要求长期受助的低保对象（3年以上）必须参与培训相关项目，提升其人力资本和能力。第三，提供有针对性的就业援助措施并细化援助流程。要制定有针对性的方案来促进受助者就业，例如，家中有儿童、老人需要照料的，可以提供幼儿日托、社区照料等方式解决受助者的后顾之忧，对于长期脱离劳动力市场的，可以提供以工代赈式的社区公益岗位，并依据其年龄、文化程度等提供“合适”就业岗位，国际经验上看，“合适”工作的判断标准包括：和之前工作相比所提供的薪酬；工作地点和离家的距离；新工作和受助者以往职业、能力和培训的联系；新工作的危险或危害程度等。［5］第四，要设置合理的奖惩措施。国际经验和我国上海、广州等发达地区的经验表明，财务激励作为对受助者的经济奖励措施，可以增强工作诱因，是非常重要的制度。成都市应当规定收入豁免和渐进扣除，因为低保实质是“补差”制度，这其实隐含着对救助人口的收入从低保标准线起征收100%的所得税，这会影响低保对象的就业积极性，可以考虑设置60%以下的扣除率以取代现有100%的扣除率，可以设立救助渐退措施，让就业后的低保家庭仍可以享受一段时间的住房、医疗和教育救助等相关待遇，同时，要考虑到因找工作和就业后所需的花费，为就业者设立交通、通讯和服装补助金等，以降低低保对象对救助的依赖。除了奖励之外，还要考虑惩罚措施，明确受助者的责任和义务，除了无故不接受就业者外要减少甚至停发其低保金外，可以对较年轻的受助者规定救助时限，要求其连续享受低保不得超过3年，累计不得超过5年等，但对于多次无法就业者也要具体情况具体分析，进一步细化本人因素与非本人因素，对于非本人主观因素的可免除处罚。通过以上就业救助的重构，要争取消除成都市现有的 “福利依赖”问题。

（三）强化现有专项救助，并增加其他服务类专项救助

在发挥发展型社会救助促进受助者发展和融入社会方面，专项救助等服务型救助不可或缺，为此，需强化现有的医疗、教育和住房救助，还要依据受助者需求提供其他相关救助服务。

在强化现有专项救助方面：一是要防止叠加效应，不要把专项救助对象的确定建立在低保资格上。要打破专项救助资格和低保对象的捆绑，可将医疗、教育、住房等专项救助的基本资格扩大到低保以外的群体，或将其缩小到低保领取者中的某些特殊家庭，还可以与低保范围交叉，总之，是要本着家庭的实际困难情况通过需求测试的方式来确定专项救助的对象，而绝不是按照是否具有“低保证”来确定专项救助的对象。二是要优化成都现有各类专项救助的制度设计。比如，医疗救助主要针对住院大病，慢性病、多发病等并没有被列入医疗救助的范围，而调查表明患慢性病、小病的贫困群体占比较高，医疗支出是他们负债的主要原因之一，为此，需要逐步扩展医疗救助项目，除覆盖患重特大疾病的困难群体外，还要逐步覆盖其他一些就医困难群体，防止“小病拖成大病”与“贫病循环”。三是要适当提高包括医疗、教育、住房救助在内的各类专项救助的救助金额，此外，还应注重提供各类救助服务，比如在教育救助中对贫困家庭提供补习服务，这类服务可以由非营利组织和志愿团体提供。

此外，还要考虑增设新型服务类专项救助，满足弱势群体多方面的需要。目前，成都市偏重现金救助，服务救助比较薄弱，应当予以重视并促进其发展。从此次调查发现的实际需求看，笔者认为，成都市社会救助服务应当优先发展以下项目：康复与护理救助服务，照料、看护与托管救助服务，心理救助服务等（见表 7）。这些救助服务应该先采取部分区县局部试点探索并积累经验的方式，对于需求面广、容易评估、质量可控的救助服务要逐步固定下来成为政策。

（四）改变社会救助递送方式，确保发展型救助惠及贫困者

目前，成都市在实施救助政策时，主要依靠政府民政部门逐级递送，公共部门的递送方式显然无法提供多样化和个性化的救助内容，基层社区居委会也有不少“人情”因素和非专业性在内的弊端，不利于制度的规范化实施。2014年2月，国务院颁布的《社会救助暂行办法》首次明确提出县以上地方人民政府应当充分发挥社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。

成都市应该积极利用本地高校社会工作相关专业的优势，借助专业的社会工作者与多方面的社会力量，以政府购买服务等方式，彻底改变目前的救助递送，以受助者的需求为导向提供各种组合的“救助套餐”，即把社会救助建立在贫困者及其家庭的需求之上，借助社会工作者通过入户调查的方式了解每户贫困家庭的实际需要，设计并落实具体的救助和帮扶方案，方案的制定要充分利用并整合既有的各项救助制度和救助方案，使其与贫困家庭的需要对接起来，形成综合性和精准型的“救助套餐”。

总之，在成都市建立发展型社会救助制度，有助于实现补偿性和发展性社会政策的有机结合，可以帮助受助者彻底摆脱困境、改善生存状况并谋求独立与发展，还可以通过递送服务体系的规范创新，实现社会救助绩效显著、政府有效治理和公民社会有序发展的共赢局面，对于成都市社区建设、慈善事业和社会工作乃至整个社会治理而言都将大有裨益。

表7 成都市应新增的社会服务型救助项目

［1］郑飞北.农村儿童营养贫困与公共服务均等化［M］.中国农村贫困与社会发展论坛论文集，2013.

［2］关信平.我国城市居民最低生活保障制度研究［M］.载米勇生主编.社会救助与贫困治理.中国社会出版社，2012.

［3］黄晨熹.城市低保对象动态管理研究：基于“救助生涯”的视角［M］.首届中国社会救助研讨会论文集，2009.

［4］Harris，K.M.Teenage Mothers and Welfare Dependency: Working Off Welfare，Journal of Family Issues，1991，12（4）

［5］US-SSA.“Social security programs throughout the world: Europe”，Vol.SSA Publication.Washington，DC.:Social security administration，Office of retirement and disability policy，Office of research，evaluation and statistics，2008.

责任编辑：曹丽娟

C913.7

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：1008-6323（2016）01-0092-05

张浩淼，四川大学公共管理学院副教授。

2015-12-22