公共治理变革：几个基本维度的思考

文 刘家明

（嘉应学院，广东梅州 514015）

公共治理变革：几个基本维度的思考

文 刘家明

（嘉应学院，广东梅州 514015）

公共治理变革需要从力场、时空、方式等维度进行根本思考。根据力场分析综合框架，从多种视角、多个层面重构公共治理变革的动力系统，寻求强制变迁型、权益驱动型、危机驱动型、精神驱动型等变革模式的组合互补。在空间上将全面创新与重点突破相结合，遵循发展——学习——变革——发展的持续变革模式。公共治理变革的力场和时空逻辑决定了变革的基本路径：学习型变革与放权社会

公共治理 治理战略 治理变革

人类社会的每一个进步，无不是治理变革与创新的结果。整个人类的文明史，就是一部公共治理变革的历史。跨越历史，联系现实，从根本上思考公共治理变革的力场、时空、路径等基本维度，是一种对历史和社会负责的态度。

一、公共治理变革：动力维度

任何变革都是促进变革和抑制变革之间的相互作用，是促进因素与抑制因素二者此消彼长的过程。因此，要使变革成为可能，必须分析哪些是动力因素，哪些是阻力要素，需要在在力场分析的基础上构建变革的动力驱动模式。公共治理变革更不例外，因为传统的压力型变革主导模式，只能造成“头痛医头，脚痛医脚”的治标不治本的结局。下面进行治理变革的力场分析框架。

影响我国公共治理结构的宏观变量，主要包括：全球化的冲击（国际组织、国际分工与竞争、外交政策、国际政治与经济环境），经济发展及转型（经济发展方式、经济总量与结构、市场化、城镇化、区域经济一体化、知识经济与信息化），社会发展及转型（包括人口总量及结构、社会文化传统、社会舆论、社会伦理与公民意识、社会组织化程度），政治文化与发展逻辑（包括政治意识形态、政治体制、行政体制、民主与法治建设、执政党）。这些宏观变量既可能成为动力因素，也可能成为阻力因素。具体到某一公共部门的治理变革，其动力可能来自上级的命令或国家政策、组织内外的激励机制、合同契约；可能来自部门面临的各种危机和挑战；也可能源自部门高层的公共行政精神或组织内外的文化氛围或潮流；也或者是部门获利响应、个人成就导向使然。当然，更可能是上述动力因素的某种组合。

来自宏观环境和内部环境的各种动力、阻力因子详见图1：公共治理变革力场分析的综合框架，主要用箭头表示。箭头方向表示力场的方向，箭头长短或面积大小大体上表示力量强弱；其中实线箭头表示既成事实或一时难以改变的力场，虚线箭头表示可以改变的力场，因此意味着可以用来减少阻力或增强动力。该分析模型仅具有一般性和框架性，具体到某种公共治理变革，其动力与阻力的来源、方向、力量大小均有所不同，视具体情况而定。

从图1总体上可以看出，公共治理的变革动力整体上呈现出抽象性、模糊型等特征，而阻力却往往具有体制或意识形态的刚性等特征，变革的难度可想而知。为此，有必要从多种视角、多个方面重构与增强公共治理变革的动力。在推进公共治理变革时，寻求强制变迁型、权益驱动型、危机驱动型、精神驱动型等变革模式的组合互补，相互融通以增加改革的合力。

图1 公共治理变革力场分析的基本框架

二、公共治理变革：时空维度

（一）空间维度：全面创新与重点突破相结合

宏大的、系统的、持续的公共治理变革，不仅仅是政府组织机构的改革或是治理策略、方法工具的重新选择，也是相关体制、机制、法律和政策的调整，更是治理理念与心智模式等治理文化和意识形态的转换；还涉及不同治理主体间互动关系、权力场域、功能地位等治理格局的调整和公共价值、相关利益的重新配置，必然对政治、经济、社会、文化等宏观领域产生广泛性、深远性的影响。无论是国内政治、经济、社会等领域的公共事务治理还是迎接全球化的挑战与国际事务的治理，都要把握它们之间的联系和发展趋势，坚持全面创新与重点突破的原则，将全球治理和地方治理相结合，宏观调控与微观治理相结合，掌舵与服务并重，政府的元治理与社会多元化的合作治理相结合。

公共治理的全面创新是以各领域的重点事务为突破口，以学习型创新、持续创新为基本模式，将体制内变革、体制本身的改革与体制外创新相结合，制度创新与技术创新相结合，自上而下与自下而上的变革相结合，从而实现体制内外、不同时空的全方面转换。后工业化的社会革命是全方位的，无论是它的观念形态还是实践形态，都将进入一个全新的历史时期，而公共行政的变革则是其突破口，这场变革的基本目标是建构合作的社会及其道德的制度［1］。推进行政体制范围内决策、执行、监督三权分设的改革，以事业单位改革为重点，加快公共服务体系建设，加快建立公共职责的制度保障，加强政府自身的法治政府、高效政府、廉政政府、透明政府、责任政府建设，是当前行政管理体制改革的基本任务。在此基础上，推动顺应市民社会演变的社会治理变革和以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革，主要包括：加快推进收入分配体制改革，发挥民间组织在满足公共需求、化解社会矛盾的重要作用，注重公民社会的“安全阀”建设。

回应全球化的挑战，我国的公共治理应强化依法治理，培育和扶持非政府组织等治理主体，加强对全球化运作和国际组织、国际规则的研究，积极推动走出去战略和国际治理经验的消化吸收与本土化。在政治领域，将重点放在廉政治理、法治与民主建设，以党内民主和基层民主为切入点，积极推动政治现代化、民主化。在经济社会领域，治理改革的重点内容是社会公正、社会和谐、公共服务与生态平衡，将多元突破口放在住房、失业、教育、医疗、养老等社会民主和福利事务，加强社会资本和伦理道德建设，积极推动绿色治理、公共危机治理、社区治理的转型，加强政府能力建设与公共服务的治理变革。根据城市化发展与地方政府治理转型互为动力、互为目标与相辅相成、互相促进的关系，将城市化与城市病治理、基层社区治理与地方政府治理相结合，积极推动城市化进程中的地方政府与基层社区的治理转型，在城市化进程中强化公共服务与社会管理等本质职能，实现治理体制机制的超越与创新，以更好地促进城市化发展。［2］此外，公共治理及其变革要吸收互联网、物联网等信息技术和其他科技成果，以信息化治理作为重要治理手段，提高基于信息资源和信息能力的治理能力。

最后，我们还可以从人力资本配置的视角来看待政府治理的性质及其变革。人力资本相对价格的变化及人力资本观的变化也是影响公共治理变革的重要因素。人既是治理的主体与客体，还是治理的资源和基本的经济要素，人口数量、结构及其地理分布，人力资本的价值实现与劳动力成本，人力资源在各行业的配置及其产权交易，是影响治理变迁的、尚未发掘的重大因素。人力资本市场的失灵也需政府为主、市场化导向的合作网络的治理。可以试想，浩浩荡荡的公务员考试大军和极其庞大的、由社会精英构成的执政党队伍，即大量的精英型人力资本涌入政治事务和分配领域，对公共治理及其变革有何隐喻？对政府与社会间的分权制衡与权力格局有何影响？

（二）时间维度：持续变革

社会经济的持续发展和客观环境的不断变化，是公共治理持续、持久变革的基本背景和动力。正如学者毛寿龙所言，中国政府治道变革的基本历程，是一个复杂的结构化过程，治道变革具有无休止的变革过程的基本特征。［3］

我国传统的政府治理变革基本延续这样一种循环模式：危机——组织人事变动——改革——人事变动——改革——保守——危机，即危机驱动组织与人事变革，新官员在上任压力、政治抱负的驱动下，实施治理改革。如果改革成功，发生人事升迁，原来推行的治理变革可能在更大范围内扩散；如果改革失败导致官员调离，则可能发生下一届新官员触动的新一轮治理变革。随着时间的推移和官位、秩序的稳定，组织进行墨守成规阶段，直至不适应环境而发生新的危机。如此循环往复，看似具有连续性和循环性，实际是一种断续的、被动的政府改革。

这种严重依赖“新官上任三把火”的激情变革和投机性变革，它不可能真正持续。原因在于：首先，这是一种依靠官员个人发起的单中心变革，必然是一种体制内的变革，官僚体制本身具有抵触变革的原生态要素；只有改革获得了成功，推行改革的官员获得了升迁和上级的认同、支持，此类改革才能持续并在更广的范围内推广，以上级的认同和支持作为合法性来源，这显然具有偶然性和随意性。第二，危机引发组织人事变动，新任官员为解决危机，实施变革以寻求新的解决之道，但如果危机非常严重、复杂，超出了新官的承受力和判断力，新官只能选择口号化、花瓶式、走过场式的象征性变革或创新。最后，新官员可能因不了解实际，使得改革缺乏可行性，实施后不久夭折或不了了之；或者盲目求新求异，好大喜功，盲目或有意停止已经运行良好的措施、制度，结果破坏了政策的稳定性，造成重复建设和资源浪费，使变革成为一项政绩或面子工程，结果“人走改革止，新人新改革”。

为解决政府治理变革或创新的口号化、形象化、意识形态化等误区，实现持续的公共治理变革，应该遵循经济社会发展和社会需求的源驱动模式：发展——学习——变革——发展——学习——变革。这是一种主动性、持久性变革模式。首先，发展过程中总会遇到新的情况、产生新的问题、面临新的挑战，永不停滞的经济社会发展本应该成为公共治理持续变革的源动力。其次，发展过程中，往往伴随有社会自发的适应和无意识的学习过程，引发公民社会中碎片化的、自治性的变革或创新，这种自组织的变革力量在民间基层自发地永存。第三，学习过程还可以是不同部门、不同行业间的变革经验扩散，或主动的学习、比较与借鉴，或摸着石头进行改革试验和学习，或在政府与其他部门、群体间的参与互动、沟通与合作中学习。第四，发展给变革带来物资基础和人力资源，同时引发更高层次以及更加多元化、人性化、柔性化的复杂需求，发展中的新情况、新问题、新挑战、新经验被习得，致力于进一步发展的变革势在必行。如此实现从发展到变革再到新发展、新变革的循环，才能真正做到生生不息，源源不断。

为了使上述变革模式有效地付诸实施，以实现公共治理在时间维度的持续变革，应该从以下几个方面着手解决。首先，是健全政府的学习机制和知识管理模式，构建学习型社会和学习型政府，为治理改革与创新创建良好的环境。第二，建设合理的政府变革的激励和评价机制，提高官员的素质和能力，宽容和支持真正为增进公共价值而努力的改革创新者，批评、惩罚那些为谋私利的改革投机者。第三，不断完善社会利益诉求机制、社会参与治理渠道、社会需求表达路径和社会问题甄别机制，构建适应社会、响应社会、满足社会、引领社会的公共治理永久变革模式。最后，建立起公共治理变革或创新的社会评价机制，社会公众对政府的治理变革或创新的价值最有发言权，且通过评价机制，可使政府官员及时全面地了解社会需要，从而提高改革和创新的可行性。［4］

三、公共治理变革：路径维度

（一）战略模式与学习型变革

公共治理的最优境界是无为而治，而实现无为而治的基本途径在于社会自治，进一步实现和谐、有序的多中心治理格局。显然，走向无为而治需要四个基本前提：首先，是政治架构和保障体制，主要是政治上的民主治理框架、法治保障体系和平等、制衡的权力格局；其次，是健全的治理机制，包括决策机制、协商机制、激励机制、自发监督机制、资源共享及补偿机制，等等；第三，是良性的治理文化和治理精神，诸如乐善好施、合作精神、契约精神、公平正义、民主理念与信任感；最后，是治理能力的塑造，诸如资源整合能力、社会动员能力、协商谈判能力、规划设计能力、组织协调能力等。为此，公共治理变革的总体战略是，首先要解决政治上的可行性，设计在经济上、组织上、技术上等方面具有可行性的治理机制，调动多元主体合作共治的积极性，塑造治理能力上的匹配性。

真正解决我国公共治理中存在的问题，解决政治上的可行性，核心在于构建一个不同治理主体间相互尊重的法权关系。首要的问题是要真正还权于民，实现权力和权利在公民身上的直接同一；第二，核心的问题是要实现体制正义，用体制正义来保证结果正义；第三，关键的问题是要构建开放的治理网络，实现多元主体之间的平等互动。［5］

在治理线路选择方面，可以三管齐下：一是“治党”路线（即政党治理），主要任务是规范政党行为，把革命党改造为执政党，实现文明执政，因此要解决的关键问题是政治理念的变革、组织基础的扩大与执政方式的变革；二是“治政”路线（即政府治理），以改造政府、限制公共权力、规范政府行为为主要任务，关键在于政府构建模式、政府管理模式、官员治理模式的改革；三是“治民”路线（即社会治理），以放松管制、保障公民权利、规范社会行为为主要任务，关键在于明确界定公民权利并通过宪法和法律加以切实保障，健全自由权利的保障机制，促进社会自治的健康发展。［6］

根据笔者在上文构建的公共治理持续性变革模式：发展——学习——变革——发展，如果把最初的发展作为既定的初始变量，最后的发展作为因变量，那么自变量包括学习和变革两个因素。由于学习和变革并不是相互独立的变量，因此有必要将学习和变革融为一体，形成学习型变革的治理变革方法论。公共治理变革的基本方式是学习型变革，一方面，在学习中变革，以学习促变革；另一方面，通过授权营造社会自主治理变革的环境，在变革中学习，以变革的扩散学习促进社会治理和政府治理的进一步改革。

（二）放权社会与社会治理变革

分权是政治民主化的过程，也是政治文明的基本标志之一。中国改革开放史可以说也是分权、放权的历史，不仅一定程度上推进了社会民主、调动人民群众的生产积极性，而且调动了地方政府和官员干预经济社会的积极性，促进了地方间竞标赛式的竞争和中国经济奇迹的出现。放权是以权力的划分（即分权）为前提的，改革开放中的放权主要以中央和地方的管理权力的划分和政府与市场间权力的划分为主要基础。多次以简政放权为主导思想的政府行政体制改革，实际上是政府系统内部中央的部分行政权对地方政府的放权，使得中央的集权演变为众多分散化的地方政府的集权。看似权力下放了，实则造成了更多的集权，整个社会处处存在着分散化的、多样性的集权，其后果很可怕。因为难以监督的、分散化的地方集权，造成了地方政府对权力的截留、中央权威的流失以及地方利益冲击国家利益的问题，下放到地方的权力成为维护利益集团和官员个人利益的工具，成为腐败的结构性根源，严重偏离了公共利益的方向。［7］

放权涉及两个基本问题，一是下放或授予的什么权力，是哪些权力，实际上就是要科学地划分政府与政党、政府与市场、政府与社会间的功能定位。过去较好地解决了政府与市场间的分权，也一定程度上涉及了党政间的分权，但很少涉及政府与社会、政党与社会间的分权，从而在根本上造成了难以监督的地方集权。二是向谁放权，这是个方向问题，以权力的划分为前提。由于过去没有很好地解决政府、社会间的关系和定位，使得治理变革偏向于中央政府向地方政府的放权，而忽略了向社会大众、媒体、社区、非政府组织、非营利组织等治理主体的放权。造成了所谓的“一统就死、一放就乱”的尴尬现象，使得治理改革只能在行政体制内部放权与收权间纠结与徘徊不前。

其实，放权社会、实现社会自治是成熟社会的基本标志，社会体制改革的最终目标是要引导社会走向自治。社会自治是以普遍的实质合作为主要内容的社会治理，最具有多主体、多中心网络合作治理的意味，因此也是公共治理变革的基本方式。社会自治是社会治理变革的起点，服务型社会治理模式的确立，需要从社会自治问题的解决开始。关于社会治理的一切新创意都必然来自社会结构的最基层，社会自治就是在这个基层中直接发生的社会变革运动，社会自治直接提出了构建新型社会治理模式的要求。［8］而政府需要做的，就是为社会自治创造宽松的制度环境，创造条件引导和鼓励社会自治，并通过引导、鼓励监督来提供服务；政府还要学习了解社会治理的规律、现状及其需求，为进一步的社会治理变革创造条件，并推进自身的政府体制改革，以顺应社会自治的发展。

社会自治与公民社会的发展从根本上解决了公共治理变革的动力、方向和持续性问题。人民群众具有无穷的创造力，是创新的根本动力，也是变革的最终服务对象和受益者。通过公共治理变革，政府应该更加有效地体现主权在民原则和为民服务宗旨。放权社会、扩大社会参与、维护公民权利能为公共治理变革创造良好的社会环境，赢得社会的理解和支持。政府治理变革与公民社会建设形成良好的互相增强关系。政府变革和创新理应有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，使公民对社会事务拥有更大的发言权。从总体上说，公民社会的发展推动了政府变革和创新。体现在以下几个方面：一是公民社会的健康发展为政府创新设定了明确的目标；公民社会的发展有利于政府辨别和确定创新的领域和重点；三是公民社会的创新为政府的创新提供了借鉴。［9］

因此，对于公民社会的发展与社会治理变革，政府一方面要提供信任的、宽松的且富有支持性的政策环境；另一方面，要保持学习的态度，从中汲取有价值的东西以推动自身的治理变革。最后，通过制度化渠道将散落在公民社会、基层政府的治理变革和创新提升为法律法规、制度规范和政策措施，从而实现这些变革从点到面、从地方到全国的扩散路径和燎原之势。这就是推动治理变革的基本策略。

［1］张康之．论后工业化进程中的社会治理变革路径［J］．南京社会科学，2009（01）．

［2］郁建兴，冯涛．城市化进程中的地方政府治理转型：一个新的分析框架［J］．社会科学，2011（11）．

［3］毛寿龙．现代治道与治道变革［J］．江苏行政学院学报，2003（02）．

［4］［9］杨雪冬，陈雪莲．政府创新与政治发展［M］．北京：社会科学文献出版社，2011：347-349，337-338．

［5］王春福．公共治理变革中的理性谱系解析［J］．浙江社会科学，2011（11）．

［6］燕继荣．治民·治政·治党——中国政治发展战略解析［J］．北京行政学院学报，2006（01）．

［7］［8］张康之．公共行政中的哲学和伦理［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：142-143，239-245．

责任编辑：陈 琳

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：1008-6323（2016）01-0032-04

刘家明，嘉应学院政法学院副教授，中南财经政法大学博士生。

2015-12-21

国家社会科学

（项目编号：13BZZ037）。