江苏省环保民间组织发展现状及未来趋势

文 陶烨焓

（南京工业大学，南京 21000）

江苏省环保民间组织发展现状及未来趋势

文 陶烨焓

（南京工业大学，南京 21000）

环保民间组织是我国社会组织中发展较快的组织类型之一。江苏省作为全国经济发展数一数二的大省，其年轻、高素质的环保民间组织也为本省环境保护注入了新鲜血液，未来的环保民间组织必然向着年轻化、专业化和联合化趋势发展。同时，江苏省环保民间的发展存在着政府认识与政策管制、政治参与度低、内部建设不足等问题。本文拟从结构调整、自我营销，提高政治参与和加强组织内部建设几个方面来提出应对措施。

环保民间组织 江苏省 组织建设

在当代显著的经济效益背后隐藏着各种潜在问题，生态环境便是其中之一。江苏省作为我国的经济发展大省，其环境污染问题也是亟待解决。环保民间组织作为第三方力量，拥有民间性、公益性、专业性等特点，在参与社会治理方面发挥着不可替代的作用。比如江苏省环保联合会、江苏绿色之友、江苏省环境科学学会等民间组织，都在一定程度上促进了江苏省环境保护事业的发展。

一、江苏省环保民间组织发展现状

图1 “中国环保组织地图”环保民间组织数量

江苏省作为全国经济发展领先的省市，环境资源遭受的损失也不可忽视。根据环境保护部环境统计年报，2010年至2013年，江苏省废水排放总量在全国中占第二位，排放约60亿吨，仅次于位居首位的广东省。不仅如此，全省废气二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘排放量以及工业固体废物的排放量在全国排名也靠前。

江苏省环保民间组织涉及领域广，高校力量尤其突出。2015年4月合一绿学院，将上千家环保民间组织的基本情况和联系方式进行了搜集和整理，并制作成环保地图，有意投身环保事业的群众通过这个地图便能方便、快捷地找到相应的环保组织，从而将环保从家门口做起。根据“中国环保组织地图”（详见图1），通过省市的筛选可以搜索到近百家江苏省环保民间组织。在调查的87家江苏省环保民间组织中，环保民间组织的关注议题各有不同，有河流湖泊保育、草地保育、野生动物保护、水污染、空气污染、环境法、环境教育、自然体验、农村环境等。由此可以推断，江苏省环保民间组织涉及领域广而丰富。其中南京市的环保组织约37家，占据了江苏省数量的近一半，其次是苏州。除了南京是江苏省省会城市这一原因之外，大批的高等学府也是为环保民间组织输送环保力量的中流砥柱。如南京大学环境保护协会、南京邮电学院环保协会、南京审计学院环境保护协会等，高校环保社团组织的大量涌现成为江苏省环保民间组织中的一大特色。

据统计，影响力较大的环保民间组织均和政府有所联系。如江苏省环保联合会、江苏省环境保护协会、江苏绿色之友等，皆一定程度上带有官方色彩。此外，多数环保民间组织发起者或在人大政协工作或拥有高校教授的身份，这有利于环保理念向政治和专业不断靠拢。某大型环保组织的名誉主席即为省政协主席，副主席中也不乏大学校长、省环保厅厅长、省太湖水污染防治与蓝藻治理专家委员会主任等有着较高政治背景和专业背景的成员。由此，较为有影响力的江苏省环保民间组织普遍与政府有着紧密联系，政府政策、资金方面的扶持较其他组织也更为丰富，同时专业强、素质高的人才的获取也较为便捷。另外，江苏省不少大型企业也成为环保组织的会员和合作单位，如：江苏沙钢集团有限公司、江苏核电有限公司等，从而使江苏省环保民间组织得到多元化支持和认可。

二、江苏省环保民间组织未来趋势

1.年轻化。作为教育大省的江苏省，省内拥有大量的高校师资和高素质生源。目前为止，江苏省各个高等院校的环保组织远远不止50家。在2008年统计的江苏省学生环保社团中，仅统计登记的就有六十余家，其中除了多数高校学生社团组织外，也有江苏无锡宜兴新建中学创立的中国共青团环保小分队等低年龄层环保组织。江苏省环保组织的成员也越来越呈现年轻化的趋势。青年人有想法、敢作为的干劲为激发江苏省环保组织活力发挥了不小的用处。年轻化的江苏省高校环保社团的力量也将成为江苏省环保民间组织发展的重要根基。

2.专业化。根据环境保护部环境统计年报，江苏省地表水出现轻度污染的现象，废水的排放量在全国位居第二。然而，目前江苏省环保民间组织中专门致力于河流湖泊或水污染的组织少之又少，笔者在民政部社会组织名录中摘录部分环保民间组织信息（详见表1），多数环保组织主要致力于环境教育和环保知识的普及，对于江苏省水资源保护涉及甚微。这意味着，江苏省内缺乏水污染治理这类专业环保民间组织，专业化的环保组织也极大地符合了市场需求。然而江苏省内有许多水污染治理的专家和高校学生，如太湖水污染防治专家，各大高校环境工程教授等，这也为江苏省环保民间组织日后朝水污染方向专业化迈进提供了基础。

3.联合化。环保民间组织的兴起和发展给中国的环保事业带来了一席春风，特别是在第二届亚洲青年奥运会的契机下，江苏省环境改善效果十分明显。在各界势力的大力帮助和扶持下，江苏省环保民间组织逐步迈开了探索的步伐。随着发展的深入，环保民间组织逐渐转变了发展模式，组织与组织之间强强联合的现象也不断涌现。组织不再仅凭一己之力行事，而是走向了组织联盟的道路，扩大环保效应。尤其是利用互联网、新媒体的发展，在组织之间传递信息、及时沟通、不断交流。同时，这样的联合也将联系全省范围内的志愿者，增强志愿者的多样性。联合化的趋势扩大了组织影响力的辐射范围，也为降低组织的经营成本找到了有效途径，从而得以充分利用组织资源。如目前在江苏省影响力较大的江苏省环保联合会，该组织在2013年成立了江苏省环境保护社会组织联盟，目前为止已经联合了6家同样性质的环保社会组织，共同为环保事业做贡献。同时该组织也与联合国UNDP以及国内各领域各地区的组织团体合作，联合力量解决共同的问题。与此同时，江苏省环保联合会其会员也囊括了江苏核电有限公司、江苏省环境监测中心等企业和政府部门等近百名会员。日后，江苏省这样的环保组织联合会越来越常态化，这也是使环保组织发挥作用的有效途径之一。除了环保民间组织间的相互联合，企业与组织之间的联合也将成为未来发展趋势。前不久，渤海银行在南京举行了“绿色南京 低碳出行”的慈善类绿色项目，并联合几家环保民间机构共同发出“绿色南京 低碳出行”的倡议。渤海银行也将一批自行车捐赠给了环保民间组织的数十名代表。此举是环保民间组织与企业合作的成功尝试，也同时指出了未来环保民间组织的走向。

三、江苏省环保民间组织发展存在的主要问题

表1 江苏部分环保民间组织信息

1.政府认识与政策管制方面。许多学者认为我国政府对环保民间组织的认识还不够全面，仍需不断改善。首先，环保民间组织注册难。我国实行的双重管理体制规定，要成立一个社会组织必须有相应的主管单位挂靠，同时满足一定人数要求方可注册登记。由于改革的推进，虽说有不少地区实行“直接登记、双重管理”的社会组织管理方针，但是国家依然从主管单位、人数对社会组织的登记做出了限制，加大了组织合法性的难度，也为组织后续行使合法权利、维护环境权益造成了困难。陈霞认为，这种双重管理体制往往体现的是“政府本位”的思想，是站在政府方便管理的角度提出的政策，而非纯粹从环保民间组织未来成长角度出发，从某一程度上限制了环保民间组织的发展。［1］国外政府对于民间组织的成立并无过多要求，甚至两人以上即能申请创办社会组织。政府也一定程度上依靠社会组织与民众沟通传达政策精神，获得政治支持。

相关法律不完善或实施问题是大多数学者共同提出的挑战之一。王晓芳认为我国相关的法律制度对环保民间组织来说是“控制型”的而非“培育型”，指出目前环保民间组织的定位、管理机制和成立条件方面法律的不合理性，以及环保民间组织依法拥有的知情权、参与权与诉讼权的不完善性，同时提出对于组织的管理可从“许可制”变成“备案制”的建议［2］。而同时，我国关于环保民间组织的捐赠、诉讼的具体细则和流程都处于空缺状态，如《公益事业捐赠法》对民间组织的捐赠规范还没有明确规定，从而引发了一系列的问题［3］。

2.环保民间组织政治参与程度方面。目前，学界有关社会组织的理论研究和学科知识体系越来越全面，但是由于时间问题，缺乏对实际问题的分析和处理，经验不足导致我国决策层对环保民间组织的实践意义和实际需求缺少准确的认知。民间组织也存在怕添乱、怕惹麻烦的思想。政府部门尚未从根本上放手让环保民间组织自由发展，对于环境资源这一大公共资源，政府甚至担心不受管制的环保民间组织可能会有影响目前的社会秩序。官商勾结的现象虽说有所好转，但是寻租现象仍然没有彻底解决，尤其是一些黑心企业更是担忧环保民间组织的兴起会阻碍该公司的收益效果，千方百计阻挠环保民间组织参与环境监督和政策制定，这导致环保民间组织无法有效参与某些政治活动，比如有关环境的政策研究、法规建设等。［4］西方国家的环保民间组织在早些时期就有了强烈的政治参与意识，面对多数环境问题，环保民间组织理性地通过号召、游说、诉讼等途径，对环境问题进行监督和控制。

同时，由于诉讼主体资格问题，不仅是社会大众，环保民间组织自身对其政治参与也缺乏信心。我国的相关法律要求诉讼主体必须满足连续五年及以上专门从事环境保护的公益活动且无违法记录的条件方可行使诉讼权。起初，作为唯一具有合法诉讼资格的中华环保联合会，其在2013年提起的八起环境公益诉讼，全被拒绝受理，皆称诉讼主体不适合。而在2014年，泰州市环保联合会起诉泰州6企业并胜诉，6家污染企业须赔1.6亿环境修复费，创下史上最高环境赔偿记录。在新《民事诉讼法》中，将“有关组织”替换“有关社会团体”，扩大了提起公益诉讼的主体范围。这一次来之不易的成功给了中国环保民间组织打上了一剂强心剂，许多组织也纷纷响应，努力提高自身的政治参与程度。

3.组织自身内部建设方面。第一是资金问题。许多国家的环保民间组织同样也遭遇着这样的问题。专家学者指出资金短缺已经成为环保民间组织的重要阻力之一。首先，资金不足。根据先关研究，2008年仅有26.6%的环保民间组织有稳定的获取资金的途径，较2005年同比增长2.1%。也就是说绝大部分的环保民间组织正在被资金问题而困扰，从而不能专心于环保工作。其次，是资金来源单一。安秀伟指出，社会捐赠已成为我国环保民间组织的救命稻草，在无法获得政府资助或资金不够的情况下向社会寻求帮助。但是由于我国公众捐赠意识比较薄弱，且对公益捐赠不信任，而企业的社会责任意识又处于萌芽阶段，组织获得的资金一直处于飘忽不定的状态。他还指出目前有偿服务是环保组织需要不断开发和拓展的领域，目前市场需求也较弱，这也使组织经营运行出现问题。［5］然而西方环保民间组织在资金筹集方面则较为主动和多元化，不少成功人士也为环保事业贡献巨大的资金支持，使得环保民间组织得以壮大。

第二专业性问题。有调查显示，江苏省环保民间组织中近三成的工作者缺乏环保的相关背景知识，近一半的环保民间组织几乎没有专业对口的人才，从组织建立到项目开展都缺少专业的系统指导。［6］再者，定期专业培训缺失。组织中多数人员都缺少环保和志愿知识的相关培训，缺乏专职人员的系统指导，这导致组织在策划活动内容，规划组织发展时无法正确从当地的环保现状以及公民需求出发，也无法通过科学渠道进行改善和解决。与之对比，国外则更多地出现专业性较强的环保民间组织如特殊鸟类、热带雨林、气候类等专项环保民间组织，相关的专家在其中起着更为关键的作用。

第三宣传、沟通力度方面。我国环保民间组织存在着沟通不足、渠道不畅、宣传力度不够的问题。这导致民众的诉求无法让环保民间组织听到，而环保民间组织的作为也无法使百姓看到。再者，环保民间组织与政府沟通渠道不通畅，组织在环保政策制定、修改及推行中参与度不高，更多的是依靠政府，难以自己发声。

四、江苏省环保民间组织发展启示

1.调整组织数量结构，提升自我营销手段。第一，明确环保民间组织性质定位，调整组织准入机制。至2014年，全国范围内共约6000家环保民间组织，约每22万人拥有一家环保民间组织，要想改变这种现状，首先应打破双重管理的的管理机制。民间性作为环保民间组织的基本特性，将其制约在政府部门管制之下，其能发挥的第三方力量也就微乎其微。对于民间组织，尤其是在环保这样一个不涉及太多敏感领域的类别中，将“登记制”变为“登记、备案双轨制”，成立社会组织除了登记之外，多了备案一个渠道，两者的不同之处在于社会登记之后取得的是法人资格，而备案不能获得法人资格，但是对其在环保领域的发展则更为便利。［7］

第二，扩大同领域组织竞争。根据我国1998年《社会团体登记管理条例》，同一行政区内不得设立相似领域的社会组织，这也就意味着成立环保民间组织遵循“先来后到”而非“优胜劣汰”的原则。国家的政策可能为避免一些组织徒有虚表、不做实事设置了障碍，但也将一些真正有实力的环保者关在了门外，组织的优劣性应由实践来检验和决定，如各地民政部对环保民间组织进行年检和抽查，主要是依据其递交的年检报告实地走访，了解情况。在其过程中，无法适应社会也无法满足政府所需的环保民间组织将会自然消亡。

第三，提升组织自身营销手段。在我国，原先民间想要成立一个地方性的组织至少需上万元，成立一个全国性组织需要近十万甚至更多的注册资金。而今国家放开了这一政策，对于一些社会组织免去注册资金，但是组织的运转则需更多费用。对于我国绝大多数环保民间组织来说，单纯依靠成员个人的捐助显然不是长久之计。在我国环境影响评价机制下，许多高校环保能源、环境法学以及相关企业等专家都受邀参与环评过程，环保民间组织贴近大众的性质可为其提供许多民间的一手资料，与之合作便是提高其影响力的一大捷径。一方面为组织筹得一定的费用，另一方面提升自身的权威性和知名度，从而吸引更多的与环保相关的企业的广告赞助。

2.提升组织政治参与意识和有效政治参与率。第一，改变环保民间组织发声方式和渠道。在我国环保民间组织发展探索的历程中，他们逐渐发现，一开始就提出尖锐的政治主张是无力的，尤其是在我国这样一个政府依旧处于主管地位的背景之下。所以，环保民间组织应尽可能地建立社会关系网络，拓宽人脉资源，重视同领域跨地域的合作，或者是同地域跨领域的合作，如环保联合会等，获得社会的关注和支持，选择适时的施压和适当的妥协，再而寻求政治目标的实现。

第二，提升组织在环境影响评价过程中的影响力。环境影响制度产生于美国，诸如美国、日本、泰国等都规定了一套标准的程序和内容。［8］只有使环保诉求进入政治议程，并且在其每一个阶段都充分参与，发挥其他力量无法企及的作用，才能真正推动环保事业前进。首先，收集信息阶段，与当地社区保持密切联系，及时发现居民生活中的环境问题或环境诉求，收集资料，并予以关注；其次，编写报告阶段，与高校环保学生社团合作，借鉴其新时代的眼光和思维，开拓新生代环保力量。利用高校权威教授的专业性，在环评过程中提出专业意见，增加自身发声力量；再者，实施阶段，对环评的项目进行后期追踪与反馈，整理其经验教训，为日后环评提供借鉴依据。

第三，与媒体合作，扩大环保关注范围。许多成功的环保政治诉求的实现都来自环保民间组织和媒体的双剑合璧。对于媒体来说，环保这样一个时下大热的话题是许多媒体都争先报道的；对于环保组织来说，这样的机遇使其受到了前所未有的关注。但是环保民间组织的发展与新闻媒体的发展有明显的不同，环保组织在这方面略欠经验，许多成功的合作都依靠组织领袖和媒体负责人之间的个人私交。因此我国环保民间组织应与媒体形成一个互帮互助的良性伙伴关系：在组织内部建立专业的媒体机构或传媒负责人，进行媒体策划，丰富活动内容与形式；利用新媒体、微媒体发展时机，加强对网络的利用与管理。［9］

3.加强组织内部自我建设。第一，完善组织内部管理机制。目前许多组织的运作程序都只是停留于纸上的规章制度，而内部的监督、信息公开等程序都尚未实现，这也是环保民间组织知名度和公信力不足的原因之一。规范管理程序并严格执行，规定组织人员构成包括学历、专业等比例的设置与要求，工作人员职能的划分，定期公示组织运转情况和资金情况都是必不可少的。

第二，注重专业化建设。环保民间组织的专业性越来越成为自身竞争力和社会关注的焦点所在，专家学者的参与显得尤为迫切。拥有大量专家资源的绿色和平组织便是一典型，也在全球获得了很高声望。在厦门的PX事件中，正是中科院院士赵玉芬教授等专业人士向全国政协递交了叫停该项目的提案，才使此事在各界产生了不小的反响，也成为了民间力量改变政府决策的一大典范。另外，企业中的员工激励机制也可以应用于环保民间组织，培养一批人才，留住一批人才，建立环保领域的精英团队。

［1］陈霞.我国政府与环保民间组织互动关系研究［D］.西南政法大学硕士学位论文，2011.

［2］王晓芳.对我国环保民间组织发展环境的法社会学审视［R］.环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2007.

［3］［5］安秀伟.我国环保民间组织在生态文明建设中面临的挑战与对策［J］.理论学习，2011（05）.

［4］陆明远.中国民间组织发展中的政府管理模式研究［D］.南开大学硕士学位论文，2008.

［6］王莉娜等.浅析生态文明建设中加强环保民间组织建设-以常州市为例［J］.绿色科技，2013（12）.

［7］侯永刚，王跃先.我国环保NGO的发展困境与法律对策［J］.经济与法，2014（01）.

［8］张尚斌.环境影响评价中的公众参与研究［J］.甘肃科技，2009（06）.

［9］纪荔.媒体在环境保护运动中的角色—中澳比较研究［D］.山东大学硕士学位论文，2008.

责任编辑：唐 琼

D035.5

A

：1008-6323（2016）01-0019-04

陶烨焓，南京工业大学法学院研究生。

2015-12-21

国家社科基金青年课题（12CGL097）。