资源型城市基层环境行政执法问题研究

茅丹凤，张瑾华，何珊

（辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁阜新123000）

资源型城市基层环境行政执法问题研究

茅丹凤，张瑾华，何珊

（辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁阜新123000）

资源枯竭、环境污染早已成为资源型城市实现可持续发展的瓶颈。长时间掠夺式的开发对城市环境造成了无法挽回的伤害。资源型城市曾经是全中国的经济命脉，为国家的建设和社会的发展立下了汗马功劳，作出了重大贡献。但一味不计后果地索取，终究使得资源日渐枯竭，由此也引发了一系列的环境问题。我国资源型城市的环境问题迫在眉睫，但环境治理却频频陷入困境，在环境行政执法中涌现出不少的问题。

环境保护；行政执法；基层

一、我国资源型城市的现状

资源型城市的发展历史大多浓缩在了短短几十年里，它们通过开发自身所拥有的丰富的资源在极短的时间内走向繁荣与昌盛，但同时又在极短的时间内走向经济的衰竭和后退。东北三省就是一个极具代表性的例子。工业化初期，资源型城市以其丰富的自然资源为工业发展提供充足的原材料。但随着工业化的持续推进，这些曾经的光荣老城市先后急速地进入了资源枯竭或濒临枯竭的境况。在2008年、2009年、2012年中，国家先后分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区），对那些衰退的资源型城市给予了极大地关注。在我国的600多个城市中，资源型城市就多达118个，占全国城市总数比例的18%。随着当地资源被无序开发和管理不善等问题，出现了矿区地面塌陷、良田变荒、废矿渣石随处堆放等问题，曾经的绿山变成了荒坡，生态环境遭到破坏，基础设施严重损坏，严重影响了居民生活。

二、环境保护对资源型城市发展的影响

政府作为决策的实施者，在资源型城市的环境保护中起到了关键性的作用。资源型城市目前面临着资源枯竭与环境污染的双重困境。我国《环境保护法》明确规定，政府对环境负有保护责任。我国政府要充分发挥行政职能，把环境保护作为自己行政职能的一部分，依法保护环境，为城市转型发展提供有力保障。

三、当前我国环境行政执法中存在的问题

1.现行体制不利于环保部门从严执法

如今各级政府都存在着“经济成败论英雄”的观念，在经济发展与环境之间，政府往往会一味地追求眼前的经济发展而对日后可能会带来的环境问题置若罔闻。这样片面追求GDP增长的冲动，消弱了其对环境的责任意识和法律意识。据辽沈晚报消息，2013年辽宁省阜新市伊吗图创业园区一家化工厂发生了爆炸。在阜蒙县安监局的爆炸事件认定书中表示，此次爆炸是该化工厂的原料中含有超标物质，引起化学反应，导致爆炸。爆炸导致四名工人烧伤，其中三人比较严重。而在此爆炸事件之前，园区和该工厂就因污水中含有不符合国家污水质量标准而被环保局处以罚款。不难想象，工厂污水的排放会对当地水资源产生多大的危害。对此，环保部门并没有查封工厂，勒令其停业整顿，仅以罚款了事。无论如何，都不能置当地居民的安危于不顾，更不能否定此次事故所带来的环境影响。就算是出于地方财政收入的考虑，也不能以环境的损失为前提和代价。

2.环境配套法律制度的缺失

只有“有法可依”，才能“执法必严”。由于我国经济的飞速、持续发展，不可避免地会涌现出越来越多前所未有的环境问题，而在当前的法律中并不能找到相应的法律去处理这种问题，因此就造成了“无法可依”的尴尬局面。不可置否，法律的滞后性是其中的一个客观因素。但我们也不能否定，我国在环境立法上仍然存在着诸多的法律漏洞，环境法律体系还是很不完善的，留有较大的空白。这也就直接导致了我国环境行政执法难的问题。此外，我国现行的许多生效的环境法律、法规、规章之间也存在着许多问题，往往让环境行政执法者无所适从。例如，对环境违法行为的处罚方面，不同法律法规之间也存在冲突，处罚的角度不同致使处罚的标准也不同。环境法律法规之间的交叉重叠，甚至是矛盾和冲突往往会使基层的执法者一头雾水，不知如何确定处罚的标准，执法的随意性太大。法律法规如果没有明确规定一个标准，这在实际工作中很容易引起矛盾，无形中也就加大了基层行政执法者的工作难度。

3.环境行政处罚力度不够、处罚数额过低

在我国现行法律、法规中处罚力度不强，禁则多，罚款少，以致出现“守法成本高、违法成本低”的怪现象。我国现行环境法所规定的环境行政处罚形式主要有：（一）警告；（二）罚款；（三）责令停产整顿；（四）责令停产、停业、关闭；（五）暂扣、吊销许可证或其他具有许可证性质的证件；（六）没收违法所得、没收非法财物；（七）行政拘留等。而其中环境保护行政主管部门能使用的行政处罚措施主要是警告、罚款为主的，致使环境行政执法缺乏执法力度。并且目前我国排污收费的征收标准偏低，甚至低于治污成本，导致违法成本过低。据中国环境报调查，上海违法成本与执法成本之比竟达1：6。一些大企业治理污染的投入却远远高于行政罚款的数额数倍。因此基于经济利益的考虑，大多数企业宁愿受行政罚款也不愿去做环境保护和污染治理。根据现行的环境法律法规，对于企业的严重排污行为，最高罚款数额也仅仅是10万元。所以，加大环境行政处罚力度，提高处罚的数额势在必行。

4.基层环境行政执法人员面临的执法风险

在基层行政执法中，时常会发生暴力抗法而使执法人员受到人身安全和财产安全的威胁现象。造成暴力抗法现象的主要原因是：相对人对行政处罚决定的不服和不满。一旦超过相对人的心理预期，超出相对人的承受范围，相对人则往往情绪失控，采用暴力手段殴打报复执法人员，以此来表达自己对处罚的不满。一旦基层执法人员在执法过程中稍有不当，使行政相对人受到财产损失或人身伤害，那么环保行政机关将面临着承担行政诉讼的风险。相应地，若行政机关败诉，那么与此事相关的执法人员也当然不能置身事外，要承担行政赔偿后的追偿责任的财产损失，甚至会受到相对人的打击报复，执法人员引咎辞职的事屡见不鲜。因此，基层环境行政执法人员往往会避重就轻，甚至包庇环境违法行为。

四、提高基层环境行政执法能力的方法

1.加强政府监督职能和监管力量

要解决环境问题中的“政府失灵”问题，首先要加强对政府的监督力度，迫使政府提高行政效率。对于一个城市的环境保护而言，最有发言权的既不是当地的政府官员，也不是上级的领导部门，而是生活在当地的普通老百姓。在现有的社会政治环境条件下，有关部门可以在环境法律和政策制定的过程中向公众召开并向全社会直播听证会或者在各级人大中专门设立环境委员会部门的方式，来加强人民群众对政府决策的影响力。有了人民群众的监督，政府才能更好地在发展好经济的同时兼顾环境保护，而不是一味地通过掠夺式开发来片面地追求经济利益。

2.完善法律法规，提高环保执法权威

环境保护的相关法律法规应该明确政府的每一个部门、每一个基层执法者的具体职责，通过协调各相关部门的工作，以此来提高工作效率。对政府在环境行政执法中出现的不作为、乱作为现象，要严格依法追究相关部门的法律责任，将追责制度纳入政府工作日程当中。有了清晰明确的问责制度，能够有效地遏制地方政府充当违法企业的“保护伞”，对那些纵容、包庇、袒护违法排污企业的地方政府产生巨大的威慑力。因此，笔者认为应扩大环保部门对污染企业查封、没收设备、扣押产品等强制型执行措施的适用范围，加大执法的力度和强度，通过更强有力的措施来严厉打击污染企业，最大限度地避免和防止重大污染事故的发生。在加大处罚力度的同时，还可以增加环境行政奖励机制，从而既能处罚那些违法的企业，又能调动其他守法企业的积极性。

3.加强环保部门建设，努力提高自身执法能力

基层行政执法人员整体的工作素质是行政执法过程中的关键因素之一。因此，为了提高基层环境行政执法水平，需要不断提升基层执法人员的思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力。环保相关部门应提高“入行”的门槛和要求，在招收和聘用基层执法人员时，要统一标准，公平竞争，好中选优。另一方面，对于现有的执法人员，应当定期组织他们参与培训学习，以此来不断提升自身的专业知识和执法能力，适应不断更新变化的环境法律法规。另外，大力开展基层环境行政执法建设，不断壮大基层环境行政执法队伍，要因地制宜地在不同环境执法领域内进行适当的人员数量配制和职责划分。同时，国家及地方政府还应当加大对基层环保部门的基础设施建设资金投入，在环境执法的设备、技术和手段等多方面加大投资，不断改善环境执法机构的执法条件，确保其拥有先进的设备和仪器，从而提高基层环保执法队伍的综合素质和执法效率，保证基层环境行政执法科学、安全、高效、有序地进行。

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1673-0046（2016）11-0020-02