市场条件下我国政府质量监管体系改革研究

吴东海

（泉州市工业产品生产许可证审查技术中心，福建 泉州 362000）

市场条件下我国政府质量监管体系改革研究

吴东海

（泉州市工业产品生产许可证审查技术中心，福建 泉州 362000）

文中通过对我国现行政府质量监管体系的现状分析，运用系统思维和市场化视角，从政府监管、市场竞争和社会共治三个维度，探讨了政府质量监管体系改革的方向和路径，旨在为政府加强宏观质量管理提供有益参考。

市场经济；质量监管；机构改革

1 引言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）中提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。这表明党对市场机制的认识又前进了一大步，进一步明确改革的市场化方向。为此，要全面深化政府质量监管体系改革，就必须面向市场，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，建立健全适应市场发展的体制机制，有效发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，确实保障质量安全。

2 我国现行政府质量监管体系的现状分析

我国现行政府质量监管体系始建于计划经济时代，伴随着改革开放不断丰富、完善，对提升我国产品质量水平发挥重要作用。但是，随着经济社会的快速发展，政府质量监管存在的不足也日益明显，如产业整体层次和产品优良率不高、中低端产品占比较大、社会质量意识不强、质量安全事件频发等，社会舆论也一边倒地指责政府监管不力，问责之声不绝于耳。主要问题表现在以下几个方面：

2.1 监管力量不达标

随着经济社会持续发展，质量监管任务不断增长，但受制于人员编制，监管人员数量不能随工作量的变化，而得到相应增减或调剂使用。如质监部门，机构只设到县市一级，每个县市机构人员编制最多也不超过20人，却承担着食品安全（2014年机构改革划归食药监局）和特种设备安全两项重任。近年来，房地产产业迅猛发展，电梯、锅炉等特种设备数量快速增长；食品工业蓬勃发展，食品加工企业迅速增加，质量安全监管任务成倍放大，但监管人员编制却没有得到相应扩大，只能依靠增加编外人员勉力维持，所需经费也由部门自行创收解决。监管力量不足，不仅给监管造成困扰，而且也一定程度助长部门的趋利行为，影响监管目标的实现。随着科学技术日新月异，新工艺、新产品不断涌现，监管人员的能力素质和监管手段也面临挑战，不适应、难胜任现象突出，在一定程度上制约了监管效能的发挥。

2.2 监管机制不完善

首先分段监管导致职责不清。由于体制原因，相同或相近的质量监管职能被分配在多个部门，各部门本位主义严重，有利则抢，无利则推，这种分段监管，很难实现无缝衔接，也无法形成监管合力，还制造许多监管盲点和死角，不利于监管职能的有效履行。

其次对微观质量干预过多。受部门利益驱动，各监管部门必然寻求“有为、有位、有利”，这些频频伸向企业的“手”，或各取所需、低效重复，或与民争利、流于形式，令企业不堪重负、疲于应对，也不利于深挖隐患、解决问题，结果是忙忙碌碌，收效甚微。而且，这种趋利性和运动式监管，不仅浪费大量的人力物力，让原来十分有限的监管资源变得更加捉襟见肘，也使各监管部门难以从科学治理的角度判断问题，迷失了政府质量监管的职责所在和真正意义。

2.3 检验与认证市场不成熟

我国检验与认证市场长期发育不良，市场化程度低，许多检验与认证领域设置了苛刻的准入门槛，大部分检验机构处于官方垄断状态，检验与认证市场相对封闭，制约了民营、外资等第三方检验与认证机构的发展。市场上检验与认证机构的种类、数量、能力和服务水平等都难以满足市场需要，严重制约了市场化质量监管功能的发挥。

2.4 社会治理不配套

改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，经济社会快速发展，但具体是以市场为主，还是计划为主，其间经过很长一段时间的探索，许多与市场机制相配套的基础性制度，没有得到及时建立和发展，如社会诚信体系长期缺失，导致违法成本低、维权成本高；社会组织发育不良，官僚化倾向明显，有些还异化为敛财工具，实难担当引领行业发展和行业自律的重任。此外，公民质量素质不高、质量文化氛围不浓、税费政策不配套、司法保障乏力等也都给质量监管带来诸多障碍。

3 我国政府质量监管体系改革的对策建议

质量监管是一项系统工程，要从根本上保障质量安全，必须全面深化政府质量监管体系改革，有效发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。新一届政府执政以来，积极探索大市场监管改革，最大限度整合和优化行政资源，梳理调整食品安全监管职能，鼓励地方政府试水多部门综合执法，改革取得积极成果。为此，文中提出以下政府质量监管体系改革的对策建议：

3.1 转变监管理念

在市场条件下，有效的政府行为只能建立在有限的政府职能之上，超出这些领域，既不是政府监管的基本范畴，也是对政府有限监管资源的浪费。所以，全面深化质量监管体制改革，一要树立“小政府，大社会”理念，坚持有所为，有所不为。政府质量监管要守住质量安全底线，聚焦少数最关键的质量安全领域，凡是与质量安全无关的事坚决不做。二要树立社会共治理念，政府要通过营造好的制度环境，发挥市场机制作用，充分调动社会各方参与，形成质量安全社会共治，弥补政府监管资源有限的问题。

3.2 优化监管机制

全面深化质量监管体系改革，要践行“拿来主义”，既要充分借鉴国外先进经验，又要立足国内实际，努力构建科学合理、务实高效的政府质量监管体系，更好地发挥政府作用。

3.2.1 改革监管机构

在监管机构设置上，以葫芦型结构较为合理，即壮大两头，国家局要强大，重在决策，需要有力的智囊机构、技术机构等作为支撑，汇集全国质量精英，保障出台科学有效的质量政策，并在流程、操作等方面统一指导；县市局要壮实，重在执行，需要大量的、合格的执法人员，保证综合执法不走样、不留死角和盲点。省、市局要精干，重在承上启下、督促检查和培训，同时承担需要分级处理或跨区联动的事务，如政策成效评估与反馈建议、行政许可审批、合格评定市场监管、社会共治机制建设、联合打假等，为国家完善质量政策和县市开展综合执法，提供有力支持。

在监管职能整合上，要避免多头管理。多头管理不仅造成资源浪费，也不利于提升监管效率，还人为制造监管盲区、死角。所以，进行机构改革，要尽量做好顶层设计，对职能相近或关系密切的部门，如工商、质监、食药监、物价等进行优化整合，以提高集约效应，避免监管盲区和死角。在改革形式上，可先在需要整合的部门之上，设立大的监管委，实现初步“物理整合”，在保证日常监管的前提下，逐步推进内部整合，先易后难，循序渐进地调适到位，最终实现“化学融合”。为保证特殊产品的专业性、系统性和权威性，可在监管委下面设置若干二级局，负责专门技术梳理、流程优化和政策制定，以统一基层操作，方便综合执法。

当前，在全国各地如火如荼开展的市场监管改革，已在上千个县市成立了“N合一”的市场监管局，其集约效应在不断显现，如基层监管网络依托原工商所逐步成型，资源得到有效整合利用，综合执法实现无缝衔接，监管责任更加明确等，行政效率进一步提高，企业负担相应减少。由于改革是自下而上，特别是实行分级管理以后，上级主管部门对下级的业务指导明显弱化，许多监管流程亟待整合优化，而基层人员主要以工商为主，其专业性明显不够，系统整合能力不强，存在一定混乱是必然的。但这是暂时的，随着顶层改革的推进，监管流程在更高层次得到整合和优化，执法手册进一步完善，业务更加融合；专业人员也通过录用新人、改造旧人、引进高人等方式加以充实，集约能力进一步增强，监管步入新常态，改革效应将进一步凸显。

3.2.2 创新监管机制

一是守住质量安全底线。政府有限的监管资源，只能投入到有限的关键领域，才能达到有效监管的目标。改革就是要减少政府对微观质量的干预，杜绝部门利益和权力寻租，把政府质量监管聚焦在极少数关键的质量安全领域，如食品药品、特种设备、危险物品等，这些领域要配备完整的机构、人员、经费和高水平检验检测实验室，以确保涉及人的底线的质量安全。具体操作上，要最大限度减少行政审批，只要不涉及安全问题，一般不设置审批事项，必要的审批也要按照简化、可控、便民的原则下放管理，并定期评估，一旦市场可自我调节，就坚决取消。其次，要加强事中、事后监管，事中监管要运用大数据、云计算等提高风险监测、监督抽查、日常巡查的科学性、权威性（检测项目更有针对性、样品抽取更具代表性等），并确保落实过程严谨、不走样。事后监管要加大对问题企业的惩处和曝光力度，提高违法成本，督促企业承担主体责任。

二是加强宏观质量管理。在守住安全底线基础上，政府要把更多的精力放在搭建宏观质量管理的制度平台。具体包括：完善质量领域的法律制度，掌握区域内总体质量状况，定期统计区域总体质量指数，分析阶段性区域质量状况，向政府提供质量公共政策的调控建议，协调不同的国家质量管理政策，调整和优化质量监管部门的职能，建立产品质量抽查和数据发布的动态机制，促进以“诚信”为核心的社会质量文化的建立，保障政府质量监管的公共投入，处理重大突发性质量安全事件等，以及通过颁发政府质量奖和严格司法惩戒，建立对微观质量主体的激励和约束，营造一个有利于质量竞争的公平环境。有句话说的好，有了优越的制度之制度，就会衍生出好的制度；而有了好的制度，就会内生出先进的技术和管理。所以，政府只需做好分内的，其他的交由市场，即可收无为而治之效。[1]

三是导入过程方法。在政府质量监管中导入过程方法，用科学管理摆脱“文山会海”，提高行政效率。国家局每出台一项质量政策或规定（P），各级监管部门要依据各自职责分工，并结合实际尽快行动起来，县市主抓落实（D），省、市负责检查指导（C），并提出改进建议（D），如此循环往复，形成政府质量监管的PDCA（即计划、执行、检查、改进）链条，确保政策有效落实和持续推进。所有这些持续改进的过程，构成政府质量监管的过程网络，这个网络体系的自我更新和螺旋式上升，推动政府质量监管能力和水平不断提高。

四是重视信息运营管理。现代信息技术的迅猛发展，为提高政府行政效率和改进质量信息不对称现象创造了条件。为此，要加快政府质量安全监管平台建设，实现监管与服务过程的信息化管理。具体而言，可集中力量，自上而下由国家局或由其联合若干省市，组织质量专家和技术精英，主导质量安全监管平台的研发，避免低水平重复建设，造成资源浪费和信息孤岛，为云计算和数据挖掘做好准备，并在系统使用过程持续完善平台功能。此外，要扶持和规范各类质量安全技术服务平台建设，作为监管平台的必要补充，用于普及质量知识，宣传质量文化，引进国际先进的质量技术和标准，促进各种质量信息的流通，为“万众创业、大众创新”和大众消费提供便捷的服务平台。

3.3 培育和发展检验与认证市场

企业之所以有动力提供更好的质量，不是因为所谓的道德良知或政府监管，根本在于市场机制的竞争，对于质量行为的激励和约束，以更好的质量获得更高的回报。更好的质量，主要来自制作者的匠心独运，同时也需要市场的认同和检验与认证机构客观、公正的评判。市场化的检验与认证机构，由于其中立的地位、专业的能力和经得起市场考验的公信力，其所提供的质量信息，在没有增加政府行政成本的情况下，却能达成政府所希望的监管效果。为此，我们要大力培育和发展充分竞争的检验与认证市场，发挥市场的监管作用。[1]

首先，要改革现有政事不分的检验检测机构，把它们推向市场，平等地参与市场竞争。政府仅保留极少数涉及法定职责和质量安全的实验室，如法定计量、食品药品、特种设备、危险物品等，以保障质量安全底线之需，其他全面向市场开放。

其次，只要达到国家规定的技术能力和信用等级，并通过资质认可的检验与认证机构，无论国内、国外哪种性质的技术机构都可以自由进入各类检验与认证市场，并供各种产品生产商自由选择。除极少数关键质量安全领域，确需设定更严格的资质外，一般不再限制检验与认证机构的业务区域或服务领域。

再者，要加大政府采购检验技术服务，只要具备资质的检验机构都可参加竞标，鼓励公平竞争、优胜劣汰，发展和繁荣检验市场。鼓励消费者或行业协会等社会组织依托检验与认证市场发布有关产品质量信息，引导大众消费。

最后，要严格检验与认证市场管理，严肃责任追究。依法做好对机构资质的认可，加强事中、事后监管，督促检验与认证机构的行为公开化，接受社会评判和政府监管，确保公信力，保障检验与认证市场的健康发展。

3.4 构建质量安全社会共治体系

在市场条件下，政府在履行质量监管职能的同时，也要有效履行政府宏观质量管理的职能，通过营造好的制度环境，充分调动社会各方积极性，发挥消费者和社会组织的监督作用。

一要推动消费者运动，发挥消费者及其组织的监督作用。消费者是质量的第一受害者，其参与质量监督的自觉性、主动性最强。因此，加强对消费者的教育培训，提升消费者素质,有利于消费者广泛参与质量监督，从而为政府质量监管编制一张近乎全覆盖的严密监督网。同时培育和发展各种基于产品细分领域的专业组织，引导消费者以社团组织的形式，抗衡商家的质量侵权，实现更专业、更有力的监管。

二要引导和培育其他社会组织。行业协会熟知本行业情况，对本行业产品质量以及基于质量的特殊工艺和技术标准了如指掌，能更早对行业内某些潜在质量风险提出防范措施，实现更专业、便捷的监管。因此，要引导行业协会去行政化，成为可独立运作的公益性社会组织，确实发挥引领行业发展和行业自律的作用；公共媒体的传播速度极快，传播成本极低，而传播的效果对产生质量侵权企业极具威慑力，有着质量监管的天然优势；专业性社会组织，如大学、科研机构等，在某个极为细分的专业领域，能够对企业产品进行完整深入的研究，从而得出权威、专业的判断，社会影响力也不容小视。对以上这些社会组织，我们要悉心引导和精心培育，扫除体制机制障碍，保障他们充分参与到质量监管中来，发挥其更强的专业能力、更有效的行动力和更低的成本，实现更有效的监管。[1]

三是推动司法创新，发挥司法防火墙作用。通过科学立法、严格执法和公正司法，健全与市场相适应的社会主义法律体系。具体而言，首先要推动建立惩罚性赔偿制度，对某些厂商的质量侵权行为，判定其向消费者支付远高于正常赔偿金的罚款，以震慑同类事件发生，形成强大司法威慑力；其次要探索建立集团诉讼制度，允许消费者在未经其他同类质量侵权事件被害人的明确授权的情况下，可以要求厂商赔偿整个质量侵权的全部金额，提高违法成本，让违法者望而却步。

4 结束语

在市场条件下，全面深化政府质量监管体制改革，一方面要用好政府有限监管资源，发挥政府这双“看得见的手”的作用，该政府管的事一定要管好、管到位，既要突出保安全、兜底线，也要统筹兼顾，推动政府治理能力现代化。另一方面要用好市场这双“看不见的手”，坚决扭转政府职能错位、越位、缺位的现象，把该放给市场和社会的权放足、放到位，充分调动市场各方积极性，发挥市场监督和社会监督的作用，以弥补政府质量监管的不足。

[1]程虹.宏观质量管理[M].湖北人民出版社，2009.

Research on Reform of China's government Quality Supervision System under Market Conditions

WU Dong-Hai
(Quanzhou Industrial Products Production License Review Technology Center, Quanzhou 362000, Fujian, China)

This paper analyzes the current situation of quality supervision system of China's government through the use of system thinking and marketing perspective, from government regulation, market competition and social governance in three dimensions, discusses the direction and path of reform of government quality supervision system, in order to provide useful reference for the government macro-quality management.

Market economy; Quality supervision; Organization reform

2016-07-29

吴东海，男，泉州市工业产品生产许可证审查技术中心，主任，高级工程师