加快推进政府融资平台转型提升

浙江省发展和改革委员会课题组

加快推进政府融资平台转型提升

浙江省发展和改革委员会课题组

上世纪90年代以来，政府融资平台为各地加快基础设施建设、促进经济社会发展发挥了重要的支撑作用。但经过20多年的发展，政府融资平台原有运营模式已经难以为继。必须加快改革创新步伐，推进政府融资平台的转型提升，打造更具可持续发展能力的新型地方政府融资平台升级版。

1.0版的地方政府融资平台运作目前已举步维艰

经过20多年的快速发展，近年来地方政府融资平台运作已经碰到了瓶颈制约，生存发展的状况不容乐观：债务负担沉重。截至2013年6月底，全省各级政府负有偿还责任的债务5088.24亿元，其中由融资平台公司举债的占48.6%，是地方政府债务的主体。有2个市、18个县债务率超过100%，有6个县债务的借新还旧率超过20%。自身偿债能力较弱。一方面，政府主要注入土地等资产，融资平台现金和资产极少；另一方面，所投基础设施等项目投资回报率低，偿债能力不强。据研究，地方政府投融资平台的总体资产收益率和净资产收益率仅为2.54%和4.43%。再融资能力趋于衰竭。政府融资平台普遍“小马拉大车”，负债率过高，净资产、投资回报难以覆盖投资成本，财务状况趋于恶化，随着国家近年对融资平台的清理规范，很多平台公司已经丧失了再融资能力。

造成这种状况的根本原因，在于长期来政府融资平台的发展模式存在着“三个过于”的弊端：一是过于依赖土地收入。目前地方政府投融资平台债务的偿还，主要依靠财政补贴和土地出让收入。二是过于依赖银行信贷。截至2013年6月底，全省各级政府负有偿还责任的债务中，银行贷款、发行债券和信托融资分别占55.7%、15.5%和15.3%。三是过于“小”而“散”。据统计，全省共有1016个投融资平台，即平均每个县有10多个投融资平台。由于政府财力有限，只能撒胡椒面，导致单个平台资本金不足，规模较小，信用级别较低。

探索建设2.0版政府融资平台时不我待

“十三五”将全面进入还债高峰，政府融资平台的资产负债表亟需改善、修复。2010年至2013年，浙江政府债务余额年均增长13.84%。据测算，2015年至2020年全省到期需偿还的政府债务占现有债务余额的比重约为14.28%。“十三五”融资平台公司将进入还债高峰，如果政府融资平台的资产负债不能有效改善，其融资能力将日益衰竭，“十三五”规划的工程项目实施将受到极大的制约。

政府融资平台的（规模）小、（布局）散、（信用级别）低，难以适应扩大有效投资的需求，难以支撑省委省政府重大战略的实施。2014年浙江固定资产投资已经迈入2万亿规模级别。2009年以来，省委省政府将海洋经济发展、舟山群岛新区建设、义乌国际贸易综合改革试点等很多举措上升为国家战略，由于缺乏政府融资大平台的有力支撑，很多举措仅仅是“戴了顶帽子，迈不开步子”。

从更长的时段看，融资能力差距最终体现为区域经济发展的差距。区域经济竞争，相比消费、净出口，投资的拉动作用极为关键。融资能力的差距导致各地投资规模的差距，而投资规模的差距又引致了经济发展速度的差距。近年浙江经济增速与江苏、山东、广东等省的差距，主要影响因素是投资规模和增速的差距。

外部环境为融资平台转型发展提供了难得的机遇。近年来，国家出台了置换债、专项债、PPP投资基金等一系列针对性强的政策举措。省政府也相继出台一系列的政策措施，并设立了产业投资基金、基础设施投资基金。多元化、市场化的社会融资渠道也日趋健全、发展迅猛，充分利用和整合这些“政策红利”和“市场红利”，率先完成融资平台的转型，将在新一轮区域发展竞争中占得先机。

建设2.0版政府融资平台的国内外模式借鉴

有效满足基本公共设施和基本公共服务的融资需求是世界性难题。难点在于：如何在推动“融资－建设－偿还”链条式循环中，实现融资平台的可持续发展。

（一）国外政府融资的主要运作模式

以发行市政债券为主的美国模式。美国政府建设资金主要来源于发行政府债券。债券发行主要靠项目的现金流支撑，同时通过利息收入免税、金融担保及保险公司参与增信等优惠政策，让地方政府以更低的利率成本进行融资。

大力推进公共项目私营化的英国模式。英国主要通过公私合营拓宽公共融资渠道，提高公共投资的效益。在实际操作中推出了私人融资优先权和构建“合伙制的英国”政府工作目标，吸引私人部门的资本进入。

财政间接投资的日本模式。日本的基础设施建设兼顾政策性和有偿性。政府不直接投资，而是向公共事业机构或政府金融机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。

国有资产“打包运作”的新加坡淡马锡模式。主要特点：一是整体运作；二是运用“积极股东”的管理方法；三是在政府监管与企业运营之间建立隔离带，确保属下公司具有充分的经营自主权。

（二）国内政府融资平台的主要模式

重庆模式：整体运作与专业化运作相结合，具备很强的可持续发展能力。一是通过国资的整体运作为国企解困、发展提供杠杆；二是通过重庆市城投集团、地产集团、水务集团、水利投资有限公司、高速公路发展有限公司、高等级公路建设投资有限公司、开发投资有限公司等“八大投”公司，放大政府的投融资能力，满足大规模开发建设的需求。

四川模式：推动融资平台整合，放大融资能力、降低融资成本。2008年，四川省将22家国有企业的全部股权、资产整体划入组建了四川发展集团，搭建省级综合投融资平台。并分步组建了铁投、能投、水务等九大专业平台，吸引优质资源和专项资金投入重大基础设施建设。

北京模式：加强国有资本经营和国有股权管理，推动国有资本的证券化和价值最大化。2008年12月－2011年，北京市将市场化程度较高的首钢、北汽、首开等国企股权整体划转成立了国有资本经营管理中心。国管中心模式的优势：一是通过注重扩大资产证券化的直接融资，与成员企业相对偏重于银行贷款间接融资形成互补；二是通过资产的虚拟合并，取得了信用评级提高、融资利率降低、中介机构收费降低的效果。

深圳模式：科学界定国资管理主体的职能，采取“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”分层管理体制，成立了深圳市投资控股公司、深圳市远致投资公司两个投融资平台。其中，深圳市投资控股公司履行政府投融资、国资整合、劣势企业改制退出等职能；深圳市远致投资公司负责国企并购重组、上市公司市值管理、股权投资和产业基金等职能。

建设2.0版政府融资平台的思路和举措

借鉴国内外成功模式，做大做强政府融资平台的总体思路：在顶层设计上，着眼于打造与浙江经济地位相符、支撑浙江重大战略实施的需要，加大国有资源、国有资产、国有资本的统筹管理、统筹运营力度，集中资源和财力办大事，打通“资源－资产－资本”有效转化的通道。在运营模式上，要坚持政企分开的市场化运营导向，整合、重组、归并政府投融资平台，打通“融资－建设－赢利－再融资”的可持续发展链条。在项目融资方式上，采取多元化融资方式，吸引民资、外资等多元化融资主体，打通间接融资为主向直接融资与间接融资并举、多元化融资的通道。具体举措：

加大整合力度来提升融资平台的可持续发展能力。一是资源整合，组建要素统筹收储与交易中心，建立统一的要素资产帐户，推动国有资源向国有资本转变。建立完善全省统一的资源要素交易平台，提高稀缺要素的配置效率。二是资产整合，借鉴淡马锡等模式组建国有资本运营中心。下决心减少融资平台数量，提高融资平台资产质量。三是运营的专业化整合。对全省1016个投融资平台进行专业化整合、归并。省本级充实交投、铁投、能源、海投、金控集团等资本实力，组建若干个千亿级专业化投融资平台。市、县（市区）可根据自身特点分门别类整合，提升投融资平台。

借助新型投融资方式提升融资平台的可持续发展能力。PPP等新型投融资模式，有利于弥补地方政府的融资缺口，有利于缓解地方财政压力，有利于提高公共产品及公共服务效率。在PPP模式推广方面，既可以依托政府融资平台推出一批可操作性强的PPP项目；又可以对政府融资平台存量项目改造，植入PPP模式；还可以将PPP等政府投资项目设计成P2G产品，吸引原来投资高风险P2P产品的民间资金进入。

借助发展产业基金来提升融资平台的可持续发展能力。依托融资平台公司组建产业基金，有利于发挥财政资金的引导作用，有利于将社会资本与政府资金、资源的配置置于章程合伙协议框架的保障下，有利于引入第三方专业管理团队。融资平台要加强政府引导资金与基金、保险等金融机构的对接，形成政府资金+金融资本、政府投资+民间资本等多种融资机制。

借助扩大债券发行提升融资平台的可持续发展能力。一是通过置换债优化政府债务期限结构，降低政府融资平台利息支出负担。二是通过专项债发行，提高融资平台的直接融资能力。国家鼓励战略性新兴产业专项债券采取“债贷组合”增信方式。政府融资平台可以参照这一模式，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，提高融资平台的融资能力。

借助资本市场提升融资平台的可持续发展能力。目前，全省只有义乌小商品、海宁皮革城、绍兴轻纺城等三家地方融资平台在资本市场上市。建议在有一定实力的县、市，采取“一企一策”方式培育、推动其专业化投融资平台上市。通过资本实力的大幅提升和资本市场的有效运作，全面提高政府融资平台的可持续发展能力。

在市县层面进行改革试点，系统探索提高融资平台可持续发展能力的有效路径。2014年，浙江列入全国百强县有18个，县市区中有10多个财政收入超过100亿元，进行融资平台改革试点具有很好的基础。在调研的基础上，选择1－2个有积极性的市县共同推进。

课题组组长：谢力群；成员：江振林 林莺莺