图书馆立法的英国镜鉴

黄泽群



图书馆立法的英国镜鉴

黄泽群

摘要图书馆法是图书馆事业发展的根本保障。英国图书馆立法时间较早，法律体系健全，对于我国图书馆立法具有镜鉴价值。文章以英国图书馆立法为研究对象，分析其立法脉络，归纳其立法特点，探讨其对我国制定和实施《公共图书馆法》的启示。

关键词英国图书馆法公共图书馆法

引用本文格式黄泽群. 图书馆立法的英国镜鉴［J］. 图书馆论坛，2016（6）：61-66.

进入新世纪以来，随着经济社会快速发展，我国民众的文化需求越来越强烈，各级政府加快了公共文化服务体系建设，其中一个重要举措是推动公共文化服务立法，力图通过建立健全法制，为开展公共文化服务提供刚性的制度保障和依据。比如，经过多年努力，我国于2015年12月公布《公共图书馆法（征求意见稿）》。《公共图书馆法》的制定是一项重要的具有复杂性、系统性的社会工程，既需要广泛吸纳民意，体现人民意志，也需要深入研究世界各国的图书馆立法，借鉴其经验和教训。英国是世界上图书馆立法较早的国家之一，1850年制定的《公共图书馆法》“开图书馆立法之先河”［1］，是世界上第一部真正意义上的图书馆法；随后在160余年的发展历程中，相继出台了一系列图书馆法律法令，建成了完备的图书馆法律体系，成为英国图书馆事业领先全球的重要表现和保障。为此，我国有必要研究、借鉴英国图书馆立法经验，为建立健全我国图书馆法律体系提供参考。笔者于2016年1月2-5日通过中国知网、维普和万方进行文献调研发现，我国以英国图书馆法律法规为研究对象的文献共10篇。这些文献研究了其立法缘由和意义、介绍其法律体系等，但整体而言，缺乏结合我国《公共图书馆法》的相关研究。有鉴于此，笔者选择英国图书馆立法作为研究对象，剖析其立法现状，归纳其立法特点，结合我国《公共图书馆法》探讨其启示，为我国《公共图书馆法》的立法和法律出台后的实施提供镜鉴。

1　英国形成了完善的图书馆法律体系

开始于18世纪的英国工业革命促进了英国社会的世俗化。世俗文化蓬勃发展导致英国图书大量出版发行，促使民众阅读需求日益增长，图书馆事业急剧发展［2］。1708年英国制定了最为古老的图书馆法——《教区图书馆法》，第一次以法律的形式保障图书馆，该法至今仍在生效使用［3］。1850年英国议会通过由下议院议员威廉·尤尔提议的《公共图书馆法》，这是世界上第一部、也是真正意义上的国家级图书馆法，后几经修改，渐趋完善。1887年苏格兰颁布《公共图书馆巩固法》。1925年颁布《苏格兰国家图书馆法》，苏格兰国家图书馆据此建立。1947年12月颁布新修订的《公共图书馆法》。1964年颁布《公共图书馆和博物馆法》。1972年7月英国议会颁布《大英图书馆法》（又称《不列颠图书馆法》），旨在“在新的董事会控制和管理下为联合王国建立一个国家图书馆，合并大英博物馆的图书馆”［4］。1986年3月颁布《北爱尔兰教育和图书馆法令》。1992年7月出台《公共图书馆调查程序法则》，这是针对图书馆调查而制定的法律。2003 年10月通过出版物缴存法—《2003年法定缴存图书馆法》。2008年6月北爱尔兰自治区颁布《图书馆法》，这是英国近年来颁布的图书馆法……由上看出，经过300余年发展，英国图书馆事业发达，法令繁多，业已形成一套完善的图书馆法律体系，其图书馆专门法、相关法，法定文件、条例、命令，行业自律规范以及与图书馆有关的国际条约、协定等一应俱全，值得我国学者仔细研究并思考。

1.1专门法

图书馆专门法是调整图书馆与国家、图书馆与其他组织、图书馆与读者之间关系的法律规范，在内涵上它分为国家层面和地方层面两部分。英国国家层面的图书馆专门法有1972年《大英图书馆法》（British Library Act）、1979年《公共借阅权法案》（ Public Lending Right Act）、2003年《呈缴图书馆法》（Legal Deposit Libraries Act ）等；地方层面的图书馆专门法包括英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰三部分法律法令，如英格兰和威尔士颁发的《公共图书馆和博物馆法》（1964 ）、苏格兰颁发的《苏格兰国家图书法》（2012）、北爱尔兰颁发的《北爱尔兰图书馆法》（2008）等。

1.2相关法

图书馆相关法指除图书馆法之外的法律、法规以及包含有关图书馆活动的相关法律内容规定等，它是图书馆法律体系的重要组成部分，不仅对图书馆专门法起到补充的作用，而且与图书馆专门法紧密相联。比如，1988年出台的《版权、设计以及专利法案》（Copyright，Designs and Patents Act ）规定作者提供复本的条件、内容和目的，保障了出书人的版权权益。英国每年的拨款法案还作出了文化、媒体和体育部要拨款给图书馆的特殊规定。1972年的《退休金法案》（Superannuation Act ） 、1998年的《全国最低工资法案》（National Minimum Wage Act ）等对图书馆从业人员的福利给予了详细规定与权益保障。

1.3法定文件、条例、命令等

除了议会颁布的法案外，英国还有许多有关图书馆的法定文件、条例以及生效的命令、条例等。比如，1992年颁布《公共图书馆（调查过程）条例》（The Public Libraries （Inquiries Procedure）Rules）；2013年颁布的《呈缴图书馆（非印刷作品）条例》（The Legal Deposit Libraries （Non-Print Works） Regulations ）补充了2003年《呈缴图书馆法》规定的内容，将呈缴制度扩展至非印刷作品。另外，还有各地颁布的图书馆条例，如1991年出台的适用英格兰和威尔士的《图书馆费用条例》（The Library Charges Regulations）。

1.4行业自律规范、标准等

在英国，行业规范作为“准法律”对图书馆行业自身利益以及图书馆所承担的社会责任和义务作出了明确规定。比如，英格兰《公共图书馆服务标准》（Public Library Service Standards ）就是根据1964年《公共图书馆和博物馆法》规定的“图书馆当局的法定责任”而提供的“全面和有效的服务”，也是第一次为公共图书馆设置绩效监督体系的内容。

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1.5国际条约、协定等

国际条约、协定等是指与图书馆使用有关、具有国际指导作用的国际条约、协定、宣言、章程等，主要体现在《世界人权宣言》《保护人权与基本自由公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》《经济、社会及文化权利国际公约》《联合国与世界知识产权组织之间的协定》《公民权利和政治权利国际公约》《残疾人机会均等标准规则》等。同时，国际条约、协定等还体现在与图书馆服务、建设、发展有关的国际宣言、标准、条例上，如1994年联合国教科文组织颁布的《公共图书馆宣言》、联合国教科文组织一般委员会批准的《中小学图书馆宣言》《国际图联数字图书馆宣言》和《国际图联关于图书馆与发展的宣言》等。

2　英国图书馆法律体系的特点

英国图书馆法律体系非常庞杂，并随着经济社会发展不断进行修订和完善，涵盖了图书馆设立、运营、管理、职责、经费、业务工作、残疾人服务、图书馆联系与存储、从业人员认证、职工待遇、人员培训等诸多方面。整体而言，英国图书馆法律体系具有五大特点。

2.1图书馆立法历史悠久

英国历来重视通过法律手段管理图书馆事业，图书馆立法起源最早可追溯到17世纪下半叶。1708年英国就颁布了最古老的图书馆法令《教会图书馆法》，而英国第一部全国性图书馆法—《公共图书馆法》于1850年颁布，比美国1956年出台的第一部全国性图书馆法—《图书馆服务法》早了100余年。由此观之，英国是世界上图书馆立法历史悠久的国家之一。

2.2规范化的实施细则

法律的实施有赖于具体详细的可操作性程序细则的制定，英国的图书馆法律体系明确了这一点。英国每部图书馆法都对图书馆管理委员会的建立、图书馆基金的申请和使用、图书馆接受捐赠、从业人员认证以及出版物呈缴等图书馆事业的方方面面作了详细的规定，其规范化程度及可操作性备受他国关注和借鉴。

2.2.1保障经费来源

图书馆是财政拨款支持的公共事业，必须依靠政府提供资金支持。英国设立了多种类型的图书馆基金来支持图书馆建设和服务项目，还规定地方财政税收的2%用于图书馆经费，这为图书馆无障碍运营提供了切实可行的财力支持。

2.2.2突出董事会地位

设立董事会（管理委员会）是英国图书馆立法的一大特色。政府通过设立各种各样的董事会来规划图书馆的建设和发展。英国很多图书馆法都明确了成立董事会、顾问团以及有关董事会成员的资格、人数、职责、权利等的规定。1972年颁布的《大英图书馆法》规定大英图书馆理事会必须包括1名主席、8-13名其他成员，其中至少包含1名全职人员和1名理事会提名的兼职人员［5］。英国图书馆法对董事会的规定还详述了委员会的类型，如英国《公共图书馆与博物馆法》规定的图书馆管理委员会就包括国家咨询委员会、促进图书馆合作的地方委员会、图书馆联合委员会等。

2.2.3明确接收捐赠制度

有关礼物和捐赠的规定也是英国图书馆的一大特色。在英国，图书馆可以接受社会各界的捐助，作为资金来源的重要补充；同时，图书馆也可以对其他非法定图书馆（主要指私人图书馆）进行资助，以提高图书馆服务的覆盖率和服务水平。《公共图书馆与博物馆法》明确规定：“图书馆管理者可以资助其他为公众提供图书馆设施的组织或个人。”［6］

2.3重视用户决策和效果评价

用户参与决策是图书馆民主决策的保障，它可以使用户更好地了解图书馆，使图书馆的决策得到公众的支持，保证决策的公平性与合理性。英国图书馆法规定，图书馆邀请用户参与决策和相关听证，让用户及时了解图书馆的社会影响力和运行过程中存在的问题。另外，英国十分注重建立评估机制，图书馆各项基金从项目申请到完成的全过程都需要提交相关评估报告。在评估图书馆工作时，评估体系并没有胡子眉毛一把抓，而是有选择、有重点地突出对于服务绩效的评价考核，这一点在英国《公共图书馆服务标准》中有充分的体现。

2.4完善的出版物呈缴制度

1662年颁布的《出版许可法》（The Press Licensing Act ）是英国最早的出版物呈缴法规。1709年英国议会制定了世界第一部版权法《安娜法》［7］，再次确认了境内图书缴存制度。1911年出台的《版权法》（Copyright Act ）奠定了版权法案的基础，要求出版商须在出版物出版的1个月内缴送一份复本给英国国家图书馆；而苏格兰国家图书馆、威尔士国家图书馆、牛津大学图书馆、剑桥大学图书馆、都柏林三一学院图书馆则有权在出版物出版后的12个月内提出接受缴存的请求，由版权办事处代表它们索要、分配呈缴本。1999年9月《非印刷出版物自愿呈缴准则》最终确立，对英国非印刷出版物中缩微胶片及离线电子出版物的自愿缴送作了新规定。2003年10月《呈缴图书馆法》（Legal Deposit Libraries Act）重申了原先呈缴印刷出版物的规定，并给予国务大臣扩展非印刷出版物形式的权力，为非印刷出版物的呈缴奠定了基础。2013年英国又颁布《呈缴图书馆（非印刷作品）条例》（The Legal Deposit Libraries （Non-Print Works） Regulations），开始覆盖数字和在线出版的资料，使非印刷作品的缴送最终以法律形式确定下来。

另外，英国政府为了适应数字环境下对非印刷型信息的保存需求，2003年制定专门的法案《法定存储图书馆法》，结束了出版物呈缴条例一直作为版权法一部分的历史，将资源的缴存范围扩展到数字信息领域。该法特别强调，“凡在英国境内出版的传统印刷型资料（包括图书、期刊、报纸、地图等）和非印刷型出版物（包括CD-ROM、缩微资料和网络资料等），出版者必须在出版后1个月内自动送存”。

2.5严格的从业人员资格认证

为提高图书馆形象、保证图书馆服务质量，英国图书馆法对从业人员资格作了具体规定。目前英国的图书馆员认证机构是“英国图书情报专业人员协会（CILIP）”，该协会将图书馆员的认证从低到高依次划分为辅助专职人员、专职人员和研究员三个等级，还规定馆员的等级认证每三年进行一次重新评估。

3　英国图书馆立法的启示

3.1在思想上，图书馆立法重在提高国民的图书馆法律意识

联合国教科文组织在《公共图书馆宣言》中指出：“公共图书馆应该在人人享有平等利用的权利的基础上，不分年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或者社会地位，向所有的人提供服务。公共图书馆在原则上应该提供免费服务，公共图书馆是国家和地方当局的责任，必须制定专门的法律法规支持公共图书馆。［8］”英国一直秉承公共图书馆向所有公民开放、提供免费服务的立法原则。1850年英国第一部《公共图书馆法》就是以建立向公众免费开放的图书馆为目的而出台的。虽经过多次修改，但都是围绕这一立法精神来完善和发展的。

当前我国图书馆立法，最重要的是把确立、传播和普及图书馆法制观念作为首要任务。观念之于立法之所以重要，是因为图书馆事业是建立在图书馆观念基础上的，离开了图书馆法制观念这个“平台”，便没有了图书馆活动。从这个意义上说，图书馆立法的本质就是要使图书馆观念法律化、制度化。用法律的权威来引导和规范社会力量，整合图书馆资源，提高图书馆的社会认知度，使人人享有平等使用图书馆公共服务的权利，并在一定程度上解决知识产权等法律问题。所以，通过图书馆立法实现图书馆观念的更新，对于发展图书馆事业将产生深远的影响。

3.2在制度上，图书馆立法重在解决管理职责不清、经费保障不明的问题

在英国，地方政府作为公共图书馆的建设主体，一直被社会所认可。目前英国已有200多个公共图书馆建设主体，建立了4000余个公共图书馆，即平均每个建设主体建设20余个图书馆，使英国成为公共图书馆建设主体整合最彻底的国家。在英国图书馆法中，对图书馆的管理机构、职责作了详细规定，国务大臣、图书馆当局、图书馆董事会的职责和权力十分明晰，法案中对上、下级之间的关系以及各级管理层的职责、会议议程也作了详细规定。

目前我国三大系统图书馆（公共图书馆、高校图书馆、科研院所图书馆）分别归口于文化部、教育部和科学院。因为没有一部专门的全国性的图书馆法律，客观上造成了各级各类图书馆条块分割，各自为政，未能形成统筹合理的资源共享模式和适合我国国情的总分馆制，各类图书馆基本处于无序规划建设和缺乏科学管理的状态。另外，其他相关法令、条例大多是政府职能部门的行政管理措施，主要具备行政方面的约束性，属于行业系统的管理法规，不能全面覆盖我国三大图书馆系统；而且，有的年久失修，有的内容缺失，亟需理顺充实调整。因此，厘清图书馆立法中的职责问题、管理权限十分重要。

在英国，图书馆法中明确规定，地方税收的2%用于图书馆事业。我国在《公共图书馆法（征求意见稿）》中对图书馆拨款主体、经费问题也作了规定，但是对拨款办法、拨款比例等未作详细说明，无法使经费来源得到有效保障。从近年来财政拨款占财政收入的比例来看，我国图书馆经费拨款还远远不够。比如，2009年经济欠发达的陕西、新疆地区公共图书馆财政拨款占财政收入的比例分别是0.12%和0.17%；经济较发达的北京、江苏的比例分别是0.14%、0.10%，而财政收入最多的广东也仅为0.15%；各省市公共图书馆财政拨款占财政收入的比例为0.10%一0.30%［9］。与国外图书馆相比，我国公共图书馆的拨款经费占财政收入的比例明显偏少。因此，在图书馆立法中应当对拨款主体、拨款数额、购书经费比例等作出具体规定。

3.3在决策上，图书馆立法应体现民主参与的原则

在英国，图书馆法的产生得益于重要人物的推动。例如，促成1850年《公共图书馆法案》的是尤尔特、布拉泽顿以及爱德华兹，之后的罗伯兹、巴瑞等对该法修订与制定都做出了重大贡献，他们热衷图书馆事业，通过设立董事会、立法委员会，鼓励和支持相关机构开展图书馆立法调查、撰写报告、提出议案等。另外，英国图书馆的管理决策机构一般为董事会。之所以采取董事会决策制度，是因为董事会决策是一种民主决策制度，有利于避免权力干涉与个人专断，避免图书馆立法中随意决策或偏向决策，使决策保证最大多数人的利益。

鉴于此，在我国图书馆立法决策中，只有坚持民主参与的原则，才能使图书馆立法全面反映图书馆事业发展的客观现实。可以借鉴英国图书馆立法的相关经验，要求立法机关将其拟定的法律草案在立法通过前通过各种形式予以公布，涉及权益人基本利益的，可在相关媒体上开辟专栏讨论，必要时组织专家论证。公民参与立法所反馈的意见，可以是书面的也可以是口头的，也可以召集图书馆学专家、教育学专家、法学代表以及相关专业知名人士等进行面对面座谈或交流。无论采用哪种方式，必须保证公民意见的全面和公开，以便在制定法律时参考。同时，在实际操作中，要让公众参与立法，保障公民参与权、议事权。通过自上而下、自下而上的民主决策，汇总各方面意见建议，有助于图书馆立法者在制定法律时作出更加完备的条文规定。

3.4在效果上，图书馆立法要兼顾其他法律，使之更加系统有序

在英国完善的图书馆法律体系中，除了图书馆专门法、相关法外，还包括大量地方法规、条例、命令以及图书馆行业自律规范等，形成一个完整的“法下有法，法外有法”的法律体系。国家图书馆法往往只设定原则和内容，具体的行业标准、规范则在地方法规中体现。比如，英格兰和威尔士的图书馆行业标准就是根据1964年的《公共图书馆和博物馆法》中“图书馆当局有法定责任提供一个全面和有效的服务”的规定而制定的，它充分考虑了住户人数、距离、范围、用户的访问需求、信息访问设备、工作人员和设施配备等因素。我国在制定图书馆的行业标准时，可以深入开展调查研究，听取主管部门、图书馆界的学者专家、出版商以及读者的意见。

图书馆是一项公益事业，涉及到社会的方方面面，单靠一部图书馆法不能解决所有问题。我国要建立以图书馆专门法为核心，其它法规、条例为补充的一整套法律体系。在图书馆立法过程中，要参考联合国教科文组织、国际图联等机构颁布的国际公约，避免在制定图书馆法时出现使用冲突。例如，需要参考《世界版权公约》《世界知识产权组织公约》《儿童权利公约》《保护人权与基本自由公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等相关内容，还要兼顾国内《教育法》《文物保护法》《著作权法》《档案法》等有关规定，使图书馆立法更具科学性、系统性、前瞻性。要依托《公共图书馆法》，完善地方法规，逐步形成纵向上有国家和各省市的图书馆法律，横向上有专门法、相关法作补充，配合行业自律规范标准的一套完整法律体系，确保图书馆事业在法制的轨道下可持续健康发展［10］。

3.5在使用上，图书馆立法要保障特殊人群的平等权益

英国的图书馆法中鼓励少年儿童充分利用图书馆，满足少年儿童的特殊要求。比如，国立威尔士图书馆服务标准中，“将成年人和16周岁以下未成年人的图书馆建设标准、馆藏量进行区分”［11］。对于特殊人群，苏格兰公共图书馆规定，要为特殊人群提供图书馆服务，并对特殊人群的范围作了详细规定，包括劳动教养学校的囚犯，以及训练舰、少管所、军营等的群体人员。根据威尔士公共图书馆标准，威尔士的图书馆当局要为有身体、感官或其它损伤（包括不能离开家、照护者、医院或养老院的）或在监狱以及其他犯罪中心的人提供专门的帮助和服务。2013年的《呈缴图书馆（非印刷作品）条例》还特别规定，“为视障人士制作可以使用的文献资料格式”。

我国现行的法律中也有关于“特殊人群”使用图书馆的规定。《中华人民共和国残疾人保障法》第3条、第43条明确规定：“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利”，“组织和扶持盲文读物、盲人有声读物及其他残疾人读物的编写和出版，根据盲人的实际需要，在公共图书馆设立盲文读物、盲人有声读物图书室”，确保“特殊人群”的阅读权利等。但不可否认的是，现实情况并不乐观：一方面，全国有相当数量的图书馆还没有开展面向“特殊人群”的服务；另一方面，已开展面向“特殊人群”服务的图书馆效益很低。这说明，我国图书馆在“特殊人群”保障事业中的地位还有待进一步提高，服务“特殊人群”的工作任重而道远。正因如此，图书馆立法中更应该关注这方面的研究，确保“特殊人群”利用图书馆的权益得到切实可行的保障。一部图书馆法不可能解决“特殊人群”的全部需求，但立法可以确保各级各类图书馆面向“特殊人群”开展服务时的平等原则，只有“无差别对待读者，才能真正实现公民获取信息接受教育的平等权利”［12］，也才能充分体现图书馆的公益性、社会性，体现“以人为本”的服务理念。

参考文献

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［12］ 彭锦. 图书馆法律问题研究［D］. 成都：四川大学，2006：25-26.

The Enlightenment of British Library Legislation

HUANG Ze-qun

AbstractLibrary law is the foundation for library development. The British library legislation has a long history and a sound system，which is of great reference value for Chinese library law. This article studies the British library legislation，analyses its context，sums up its characteristics，and discusses its enlightenment for the development and implementation of Chinese public library law.

KeywordsBritain；library law；public library law

作者简介黄泽群，女，北方工业大学文法学院硕士研究生。

收稿日期2016-02-28