社区民警驻区制之运行机制探析——基于管理、政治及法律三种维度

王苏醒（南京森林警察学院 治安系，江苏 南京210023）



社区民警驻区制之运行机制探析
——基于管理、政治及法律三种维度

王苏醒
（南京森林警察学院 治安系，江苏 南京210023）

摘 要：作为一种新型警务机制，社区民警驻区制目标及功能的复杂性要求其要协调处理管理、政治及法律三种价值维度。在制度设计及实践层面，社区民警驻区制的运行机制在实施机制、保障机制及监督考核机制三方面实现了管理、政治及法律在一定程度上的协调与融合，但也仍然存在着冲突。今后社区民警驻区制的完善路径应进一步整合管理、政治及法律三种价值维度，从而推动其不断发展。

关键词：社区民警；驻区制；社区警务；驻区民警

西方公共行政改革与研究一直充斥着管理、政治及法律三种维度的冲突。三者强调不同的研究途径，侧重于公共行政运作不同的价值、程序、结构和制度安排。综观西方公共行政发展，管理、政治及法律三种维度虽带来了价值上的冲突，但公共行政却在三种维度的整合下不断向前发展。社区民警驻区制作为一项警务改革，体现了警察策略与组织方法的双重内涵要求，需要实现提供服务与施加管制等功能，不断实现管理、政治及法律三种维度的整合，这是社区警务得以不断完善的必要条件之一。

一、社区警务含义与功能的复杂性：管理、政治及法律三种维度下的社区警务研究

在20世纪70年代，推行社区警务成为西方主要发达国家的警察部门思考和解决治安问题的重要路径。第四次警务革命开展以来，为了应对日益恶化的社会治安环境，并有效地打击犯罪，警察开始反思“快速反应，被动打击”警务模式下的种种弊端，使警务逐渐回归社区，重构警民之间的关系，力求建立警民之间的密切合作，社区警务战略在此背景下应运而生。社区警务作为警察部门开展的一项改革，有着复杂的含义与功能，人们对它的研究也有着不同的视角。

其一，可以将社区警务视为一种管理行为。管理学的研究主要分两种：传统管理途径及新公共管理途径。社区警务战略管理主义视野的研究主要是指新公共管理途径。该途径将成本—效益作为主要分析框架，将关注焦点放在结果而非程序上；主张去权威化，放松管制，并授权于公共行政人员；提倡弹性的、创新的组织文化；注重“顾客导向”，即如同私营部门一样，将服务及管制对象等作为应该回应的对象，即使警察部门经受市场机制的压力较小，甚至在提供服务与管制的领域处于垄断地位，但加强顾客导向，可以强化警察行政的服务意识，并改善警察部门的绩效。已有的研究成果中，如社区警务绩效管理与评估、社区警务治安服务有效供给、警察组织文化创新、社区警务警力资源配置及人事管理的分权等主题多是从管理的视角展开的。

其二，可以将社区警务视为一种政治行为。与管理主义倡导的价值体系不同，从政治视角研究社区警务，更强调警察公共行政的代表性、政治回应与责任等价值，致力于提高决策中的透明性和公众参与度，而效率等观念则受到较多质疑，至少不被认为是最重要的。社区警务战略的兴起，意味着在警务运行领域博弈了一百多年的工具理性与价值理性出现了某种程度上的融合趋势，并实现了两者的协调发展。与反应式警务模式不同，社区警务并不将效率作为唯一至高价值，而是将效率与公平等价值融合起来。这也决定了它不是一种单纯的警务运行模式，它日益追求和体现着现代民主的价值理性，是对价值理性的重塑和回归。人们从政治视角对社区警务的解读主要体现在警察组织的合法性、社区警务公共行政的公共性、多元治理与公民参与等方面。

其三，可以将社区警务视为一种法律活动。法律视角下的社区警务研究，注重法律和法治的重要性，它将社区警务视为社区环境下警察运用法律进行管制与服务的行为。与从管理视角研究社区警务相比，法律视角下的社区警务更注重正当法律程序，显然对效率成本等较少关心。与政治视角强调团体的代表性相比，法律视角下的社区警务关注的焦点在于对公民个体权利的平等保护。尤其在当今中国，随着法治社会建设的不断推进，从法律视角来研究社区警务显得越来越重要。转型社会利益的分化使公众的需求日益多样化，公众对警察行政提出越来越高的要求，而执法环境的日趋复杂也加大了警察工作的难度。在警民互动日渐频繁的当下，警察未能较好地遵循法律、践行公平公正等价值而侵犯公众公民权利的行为也时有发生。从法律视角研究社区警务，必然强调法治，这对规范及监督社区民警的行政行为，保障公民正当权益不受损害，以及维护警察自身法定权益皆是十分关键的。社区警务执法环境、社区警务警察权的配置与监督等多属于从法律视角研究社区警务的命题。

二、协调与冲突：管理、政治及法律三种维度下对社区民警驻区制运行机制的审视

社区民警驻区制作为一种新生事物，当我们从管理、政治及法律三种维度去观察它时，会发现虽然其在一定程度上满足了管理、政治及法律三种维度的基本价值需求，符合当今公共行政发展的总体趋势，但不得不承认，冲突和矛盾的存在也使这项创新的警务机制面临一些亟待解决的问题。

（一）社区民警驻区制警务机制的创新体现了管理、政治及法律三种维度在很大程度上的协调

首先，从实施机制上讲，社区民警驻社区制与之前社区民警下社区制最大的区别就在于工作制度不同。虽然只有一字之差，但驻社区不仅是深入社区时间的最大化扩充，更是通过制度完善，将权力下放，授予驻区民警一定的自主权，主张弹性的、创新的公共行政文化。这样做的目的是将关注点从一味遵循程序上的移走转移到实施结果上，以期改善警务绩效。警力不足一直是我国公安机关面临的难题，在“无增长改善”原则的指导下，我国公安机关一直在探索改善措施，从结构上缓解警力不足的问题。随着“改变警力配置结构，警力逐步下沉”日趋成为警务改革的一项共识，社区民警专职化的呼声也越来越高。社区民警驻区制可谓社区民警专职化的升级版，是结合地方具体情况而来的一项制度创新。它是公安机关在社区警务战略思想指导下，为适应主动型警务模式的需要而建立的一种全新、科学的警务工作系统。它使警务机构设置和资源配置更为合理，各个方面的工作运行更加协调，并追求以最小的警务成本投入获得较大的警务绩效，以实现社区警务工作目标。不难发现，社区警务驻区制下的驻区民警拥有一定的自主权，如日常工作事项的内容与方式安排、工作轮班时间的弹性设置等，这有利于激发驻区民警的积极性和创造性，并最终提高工作绩效。社区警务工作是一项系统工程，需要关注外部诸多因素的影响，其牵涉的工作繁杂多样，必须讲究效率。由此可知，社区民警驻区制体现了新公共管理研究的主要价值。

富察氏微微一笑，有些疲倦地伏在枕上，一把瀑布似的青丝蜿蜒下柔婉的弧度，如她此刻的语气一般：“是啊。可不知要闹成什么样子呢？尚未册封嫔妃，她们就都按捺不住性子了么？”

不仅如此，社区民警驻区制的工作制度还体现了政治维度的价值。为了尽可能让驻区民警发挥人熟、地熟的优势，应就近安排驻区民警管辖自身居住的社区。这种制度设计便于驻区民警二十四小时进驻社区，全天候、零距离地对社区进行管制，并提供各项相关服务。这里所讲到的“人熟、地熟”可以清晰地展示出政治途径的代表性、回应性及责任等基本价值。公共行政的距离悖论已经证明，人们相信或者崇敬离他们近的公共行政人员，而与较远的人们的需求相比，公共行政人员也更可能有效回应与他们距离较近的人们的需求［1］。驻区民警居住在本辖区，责任区民警和社区居民的双重身份使驻区民警比以往更具有代表本社区权益的正当性与合理性，这会增加驻区民警的责任感，从而促使他们更主动地回应社区公众的各项需求，注重社区合作关系的建立，积极推动社区参与。传统警务模式在对待人的态度上，受到韦伯官僚制的影响，呈现出“非人性化”的特点［2］。警察在当时被视作技术官僚，只需按照法律章程的要求来完成警察工作，不需要价值判断与人文关怀。为了防止因接近社区而产生的偏袒和腐败等问题，甚至有人反对警察深入社区［3］。在对传统警务模式的警民关系进行反思后，社区警务需要新的组织方法。针对许多警察任务，需要将重点放在社区合作上。由此可知，社区警务战略的实施需要创建一个合作执行网络，不仅包括警察部门自上而下的发动、组织，也包括社区内具有强烈公共志愿精神和市民意识的自治组织和民间组织自下而上的参与，由此构建一个权力分享世界，并试图构建多中心的社区警务治理网络。从社区民警驻区制的实施机制上讲，为了更好地实现回应性等价值要求，驻区民警需要通过多项制度来实现更大程度的社区合作和参与。一方面是警方内部的合作。如建立后援机制，即在社区需要援助时，派出所的治安民警就会到现场协助［4］。另一方面是警方与社区的合作。除了为驻区民警配置的专职辅警力量外，社区内的群防群治组织也应积极协助驻区民警构筑立体化社区治安防控网络。

其次，从保障机制上讲，社区民警驻区制体现了法律维度下对驻区民警公民个体正当权利的平等保护。由于要实现管理及政治的价值要求，社区警务工作对驻区民警的整体素质要求较高。他不仅要高效完成相关工作，还需要讲究方法技巧来做好群众工作。总之，在部分民警眼中，驻区民警并非“美差”。除了做好群众工作难度大、要求高之外，与其他从事违法犯罪打击工作的警种相比，驻区民警还因工作内容及性质等原因在晋升上往往陷入“天花板”困境。为此，通过制度及政策制定吸引人留住人是社区民警驻区制保障机制应考虑实现的功能之一。驻区民警作为公民和公务员，完全应该平等地享有宪法法律赋予的基本权利，如生命健康权，人身权，休息权，参加培训及享受福利、保险待遇权等。社区警务驻区制的保障机制即是侧重从法律途径尽可能解决以上问题。如从警力保障角度，按照每人管辖实有人口3000至6000的标准，合理配置社区警力，每个社区都实现一区一警或一区多警，并配备专职辅警人员，尽可能减轻驻区民警的工作压力。在经费、法制及权利保障方面，由于驻区民警工作比较辛苦，上级公安机关应尽可能提高他们的工作条件待遇，改善他们的办公环境，并对驻区民警在职级晋升、福利待遇、经费补贴等方面予以倾斜，每年拿出若干非领导职务晋升名额专门供驻区民警使用［5］，并为驻区民警配齐应有装备，形成完整规范的民警单兵作战装备系列，以保障驻区民警的人身安全。

最后，从考核机制上看，对考核标准及权重合理配置，注重社区公众的满意度等，不仅体现了管理主义的效率、效能原则，也体现了政治途径提倡的增加公共行政透明度、提高公众参与、加强公众监督的主张。社区民警驻区制从入户走访率、矛盾化解率、群众见警率、情况熟悉率、辖区发案率、信息采集率、群众满意率等方面对驻区民警进行考核，特别是加大了社区党组织和社区群众对驻区民警的考核内容和比重［6］。从考核内容上看，主要根据驻区民警的产出来评价其工作绩效，体现了新公共管理的效率原则。同时，将群众满意度的比重提高，更是凸显出未来公共行政及其组织完善的方向，即大力提倡公民参与的民主型组织，重视驻区民警的回应性。

（二）社区民警驻区制在实践中存在的问题背后隐藏着管理、政治及法律三种维度一定程度上的冲突

首先，在实施机制与监督机制上，存在管理、政治与法律维度的冲突。与社区民警下社区制相比，社区民警驻区制最大的特色在于驻区民警与上一级公安机关的权威关系更松散，驻区民警自主权更大。于是如何对驻区民警的工作进行监督和考核就成为社区民警驻区制要解决的首要问题。社区民警驻区制和社区民警下社区制相比，在驻区民警的工作职责的安排上，除了驻区民警不参加公安派出所等勤务工作及不直接参加执法（指现场抓捕）工作外，其他基本一致。例如都负责辖区的群众工作开展、实有人口和出租房屋管理、社情民意收集、安全防范组织等工作，以及辖区纠纷类、求助类110警情处理，治安、刑事、火灾等突发警情和群体性事件的先期处置工作。虽然驻区民警的执法职责被很大程度地压缩，而主要集中于服务的功能，但作为警察，他们在一线维护社会治安时，难免会遇到治安或刑事的突发警情，使用自由裁量权也自然成为常态。驻区民警的执法或服务行为会因为代表性和回应性等而被放大，尤其是负面和消极的行为。因此，加强监督就格外重要。尽管社区民警驻区制仍沿用电台点名、督察等监督制度，但这些监督形式的运用多存在手段、内容等方面的不足。再加上驻区民警在专业知识、技术及获取信息方面的优势，监督成本在不断增加，是否能够发挥实质作用令人存疑。于是，从外部因素上讲，缺乏监督，从内部因素上讲，部分驻区民警综合素质较低下，责任及服务意识不到位，“人情”等不公平因素可能导致的不作为、滥作为等情形，不仅可能使被赋予自主权的驻区民警难以履行其代表性和回应性，还可能进一步侵犯社区公众的正当权利。

总之，社区警务战略的持续有效发展，需要融合管理、政治与法律三种维度的主导价值。管理主义维度侧重效率原则，主张分权于社区民警，以提高其自主性。但被赋予一定自主权的驻区民警在社区开展各项事务时，如何做到公正执法与公平服务，不破坏法律的正当性程序，保护社区公众的合法权益，并能受到很好的监督，同时又不会过于受制于法令使服从规则本身成为目的而限制自主性的发挥，是当前社区民警日益专职化背景下亟待解决的重要课题。

其次，在部分驻区民警的配置上，管理与政治维度的冲突也存在。在驻区民警的配置上，制度设计的首要价值是实现政治代表性、回应性等。“单警驻区”模式下的驻区民警多居住在自己的辖区内；对不居住在自己管界的社区民警或其他岗位的民警，实行调整警种、岗位等方式，以吸纳民警驻区；对自身居住地距所管辖社区较远且不具备警力置换条件的社区民警，由街乡出资为民警租房实现驻区［7］。从驻区民警的选配过程可知，为了实现人熟、地熟的代表性等政治价值优势，驻区民警的配置以民警是否居住在该社区为侧重考虑因素。当然，这样做不仅实现了政治代表性的价值，还在一定程度上可以减少开支，充分利用警力资源。然而，问题是部分驻区民警的整体素质并不能满足社区警务工作的需求，尤其是从其他警种转岗而来的驻区民警，更需要适应的时间。警务技能上的欠缺可以通过培训等形式得以弥补，但服务和责任意识等警察职业伦理，却需要通过长期的教化和行为的不断强化才能使之内化。因此，从这个角度讲，部分驻区民警的配置造成了一个“负和博弈”局面：不仅警力资源没有得到高效利用，而且也不利于社区警务政治价值的实现。

最后，在考核标准的制定上，存在管理与政治价值的冲突。由于社区警务目标的多元，考核指标体系的制定必然存在不同价值的冲突。良好的绩效评价指标体系就是要在不同价值间达到一定的平衡与整合。正如前文所示，驻区民警的考核指标整体上是以产出为导向的。这虽然有利于促使驻区民警提高工作效率，然而却容易放大其工具性，导致驻区民警忽略工作过程的代表性和回应性的问题，容易滋生只注重数量不在乎过程及方法的实用主义思想，即仅仅追求数量方面的最优，使考核沦为“数字游戏”。为此，有必要在驻区民警考核指标及权重的设置上凸显服务价值、社会价值等目的性取向。在公共行政中，学者和管理实践者都建议开发一种以民意为基础的绩效评估指标体系，服务接受者的意见必须被看作政策产出最合理的评价指标，而居民满意度则可以被理解为衡量居民对政府机关或者其他机构相关工作的心理感受和满意度的一种客观尺度。尽管相关部门宣称群众满意度在驻区民警绩效考核指标体系中占的比重将提高，但提高后的比重是否能够显示出驻区民警服务态度、责任意识等方面的重要性，不得而知。

在政治途径的视角下，社区民众对驻区民警指导社区、维护社区治安有较高期望，驻区民警要代表广大社区群体的利益，积极回应他们的需要。但由于社区环境以及治安治理工作的复杂性，驻区民警在高度回应这方面往往有心无力。例如公安部极力要求地方各级公安机关都警力下沉，如采取定期入户走访的形式深入基层，贴近群众等。这一政策设定的本意是加强社区警务的政治价值，增强驻区民警的代表性及对公众的回应性。但从现实的角度考虑，社区警力有限，驻区民警辖区的服务对象一般都超过了每位驻区民警管理实有人口3000的标准。如果驻区民警亲力亲为，仅入户走访一项工作就需花费大量工作时间。因此，当前部分基层部门的入户走访工作多是由社区辅警人员代为开展的，这已经在一定程度上背离了制度设计的初衷。总之，由于数量并非社区警务战略的终极目标，故应在考核指标的制定及比例的分配上协调处理好数量与质量、过程与结果以及工具与目的之间的关系，兼顾管理与政治两种维度。

三、进一步整合：管理、政治及法律三种维度下社区民警驻区制运行机制的完善路径

随着公共行政的不断完善及法治社会的逐步建立，未来社区民警驻区制的发展将面临更加复杂的目标体系，将会受到政治观点的影响和主导，更强调绩效，也更注重法律的重要性。忽视其中任何一种维度，都会因其内在一致性的丧失，而使其他维度难以独立存活。为此，未来社区民警驻区制的发展要进一步整合管理、政治及法律三种维度，协调处理三者之间的关系。

（一）完善监督机制，进一步规范驻区民警的执法和服务行为

通过完善相关工作制度来加强监督机制，进一步规范驻区民警的执法和服务行为，并保护社区公众的正当个体权利不受侵犯。当前主要通过督察等内部机制进行监督，外部监督只是辅助形式。然而，新公共管理及政治维度的观点是通过外部机制对公共行政人员进行监督。因此，除了完善督察等内部监督外，还可以从以下两个方面来加强外部监督，协调管理、政治及法律视野中的监督与责任问题。其一，可以进一步扩大警务公开范围。结合我国实际，随着依法治国的全面推进，警务公开也是法治社会建设的应有之义。社区民警驻区制下的警务公开应规范社区警情通报制度、述职述廉报告会制度等制度。尤其是驻区民警述职述廉报告会制度，应规范其参加的主体、程序、方式及结果的反馈与运用等，并注意将其与驻区民警的绩效考核有效结合起来，以对驻区民警的工作起到实质的督促作用。其二，推动公众参与的广泛及深入开展。广泛深入的公众参与是社区警务战略的内涵要求之一。驻区民警在社区多元化警务活动中，能够吸纳多元化的利益诉求与观点，促使自身与社区公众有更多的接触，这不仅有利于驻区民警履行代表性和回应性的政治价值，还有利于在互动中接受公民的直接监督。社区警务中的公民参与形式是丰富多样的，可以通过完善及严格工作制度，如群众接待制度、社区群防群治制度、治安信息收集制度、治安宣传制度及案件现场回访制度等，丰富社区公众的参与形式，扩大参与群体，这对于监督驻区民警的工作也是十分有利的。

（二）完善警力保障机制，提高驻区民警综合素质

除了对现有警力的科学配置和调度，使其运转更加科学、合理，减少警力资源闲置和部分违规抽调回派出所的情况，实现效率的最大化之外，也要进一步提升驻区民警的专业技能和服务意识，提升他们的群众工作能力，充分发挥其代表性和回应性，逐步提高社区民警驻区制的政治合法性。除了采用定期开展业务培训、思想教育等手段外，从法律的途径讲，要实现责任行政，关键是要加强作为内部控制的警察伦理的作用。警务公开和公众参与都是从外部监督的角度来强调驻区民警的责任的，而警察伦理却是一种强调“自我责任”的内部控制。公共行政是一种责任行政，与其通过外部强加于公共行政人员，不如通过自我约束将信仰体系内化于心。对于驻区民警而言，这种内在责任意识更为珍贵与关键。虽然公安部颁布了《公安机关人民警察职业道德规范》等规定，但内容较抽象，保障人权等专业价值特征也未明确体现［8］，难以在驻区民警工作中发挥实质作用。在此，可以借鉴西方国家的经验，制定在制度框架内的驻区民警伦理守则，并通过建立明确的行为准则和监督机制，以保证驻区民警对相关职业价值的遵循。未来可以在《公安机关人民警察职业道德规范》等相关规定的基础上，结合社会主义核心价值观来构建驻区民警的伦理守则，按照社区警务的具体工作内容与要求，融入自由、平等、民主等基本价值，构建较为具体的、有实际指导意义的伦理守则，并建立与之相配套的问责机制，以提升驻区民警的责任意识，培养警察职业伦理。

（三）完善考核机制，充分调动民警的工作积极性

一是要完善考核标准机制。一方面，逐步提高群众满意度等评价指标在指标体系中的权重。目前阶段，群众满意度等评价可占总比重的50%左右，并在此基础上随着评价程序的不断完善而逐步提高。另一方面，应注重作为评价主体的社区群众的代表性。当群众满意度等指标所占比重不断提高后，为了保障驻区民警考核的公平、公正，参与评价的社区群众的代表性就要进一步论证。目前，很多基层社区群众对社区民警的民主测评不够规范。如何确保代表的参与性与广泛性，如何确定参与评估群众的数量及评估形式，当社区公众参与评估后，谁来主持评估的进行，以上涉及技术操作的问题，仍需在实践中进一步探索。其一，参与评价的社区公众的数量一般至少要达到50人［9］，一个公共部门的绩效评估才有一定的覆盖面。其二，要按照一定的结构标准来分配社区公众。社区警务工作开展的对象可以区分为服务对象、管制对象和执法对象等，满意原则在三者身上的实施程度是不同的。因此，社区公众参加评估要考虑到以上三种不同人员的组合及比例。一般来说，警务行为直接作用的社区公众要占总体数量的一半以上。

二是要完善考核结果运用机制。据笔者了解，目前部分地方社区民警考核有形式主义倾向，考核结果并没有得以合理运用，“重奖励、轻处罚”等情形未能使考核发挥应有的实质性作用。为此，应建立与之相配套的驻区民警监督考核奖惩机制，不但将考核结果与其经济利益挂钩，还要与职级晋升等挂钩；建立转岗退出机制，即结合实际情况，对于连续几年排名末位或群众满意度持续较低的驻区民警，应该适用相应的转岗退出机制。对于确实不能胜任社区警务工作的驻区民警，不能一味纵容，否则非但不能行使其代表性，反而会浪费警力资源，损害公安机关权威。

参考文献：

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责任编辑：时 娜

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1009-3192（2016）02-0119-06

收稿日期：2016-02-01

作者简介：王苏醒，女，河南周口人，南京森林警察学院治安系讲师，主要从事社区警务研究。