铜仁市作风建设法治化实践与探索

皮坤乾，杨秀琴

（ 1.铜仁学院 马克思主义学院，贵州 铜仁 554300；2.铜仁市民族中学，贵州 铜仁 554300 ）

【政治与法律】

铜仁市作风建设法治化实践与探索

皮坤乾1，杨秀琴2

（ 1.铜仁学院 马克思主义学院，贵州 铜仁 554300；2.铜仁市民族中学，贵州 铜仁 554300 ）

近年来，铜仁市以法治思维和法治方法抓作风建设，通过细化制度、以解决问题为导向完善制度、强力推动制度刚性运行等，扎紧作风建设制度的“笼子”；注重发挥制度的导向、激励功能，激发作风建设的内生动力，有力推进了作风建设规范化、常态化、长效化，破解作风建设“周期律”难题，成功走出一条作风建设法治化的铜仁道路，形成了作风建设法治化的铜仁模式，对深入推进作风建设法治化具有重要意义。

作风建设；铜仁模式；法治化

黄炎培与毛泽东于1945年7月在延安的“窑洞对”，深入探讨了历史兴亡的周期律现象。如今，我国蓬勃开展的作风建设也面临着“周期律”难题，延安干部学院兼职教授姚桓对此用“两条抛物线”［1］33进行了描述：一是作风建设活动经历开始发动、后来高潮、然后回落这样一条抛物线；二是群众的心理，从希望、振奋到失望，过了这个活动，又回到原来状态这样一条抛物线。党的群众路线教育实践活动开展以来，各地按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”这一总要求，针对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，动真碰硬、真抓实干，解决了一些多年想解决却没有解决的问题，刹住了许多人认为“不可能刹住”的歪风，晒出了一份令人信服的作风建设成绩单，赢得了百姓点赞、群众拥护。然而，能否切实避免作风建设“两条抛物线”现象，真正破解作风建设“周期律”难题，使作风建设继续持续下去并永远在路上？近年来，铜仁市把作风建设纳入法治化轨道，以法治思维和法治方法抓作风建设，注重建立作风建设的长效机制，以刚性的法制规定和严格的执行，推进作风建设规范化、常态化、长效化，用实实在在的成效对此作了肯定的回答，成功走出了一条作风建设法治化的铜仁道路，形成了作风建设法治化的铜仁模式。

一、铜仁市作风建设法治化的成功实践

（一）抓制度建设，扎紧作风建设“笼子”

邓小平同志深刻指出：“对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，搞法制靠得住些。”［2］379习近平同志也多次强调：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”从根本上来说，作风建设的关键在于建立和落实好一整套便利、管用、有约束力的制度和机制，这也是实现作风建设法治化的基础。为此，铜仁市在推进作风建设法治化过程中，始终注重制度建设，使作风建设有章可循、有规可依。

1.细化法规制度。为切实搞好作风建设，中央、省制定了一系列制度规定，如《中央八项规定》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《贵州省委关于改进工作作风、密切联系群众的十项规定》、《贵州省党员干部作风“十不准”》等。为使这些制度规定真正“落地”，铜仁市按照务实管用的原则，进一步将这些法规制度细化为更具可操作性的规则，制定出台了《铜仁市委关于改进工作作风密切联系群众的十项规定》、《贯彻落实市委关于改进工作作风密切联系群众的十项规定实施细则》、《关于进一步规范公务接待工作的通知》、《关于进一步做好因公出国境管理工作若干规定的通知》、《关于进一步加强节假日期间公务用车管理的通知》等。各区、县根据这些规定，进一步制定和完善了本地、本部门、本系统领导调研、联系群众、新闻报道、经费管理、公务考察、公务接待、公务用车、办公用房、楼堂馆所、精文减会、厉行节约、节庆活动、干部纪律、会风会纪、检查考核、监督检查、责任追究等方面的制度，如思南县《关于加强作风建设的若干规定》明确提出“全县范围内只允许办婚事酒和丧事酒，其他酒席一律禁止”，并对办婚事酒和丧事酒的申请、报告和酒席规模、餐标、礼金标准及违规处理等方面作出了具体的规定；石阡县《机关干部作风行为规范“六个必须六个严禁”》和《贯彻落实〈机关干部作风行为规范“六个必须六个严禁”〉实施细则》等，明确要求副县级以上干部每年必须到基层调研时间不少于90天、驻点帮扶不少于 5天，调研一律轻车简从，不搞多人陪同，不安排宴请，不上烟酒，不迎来送往。通过把法规制度细化为规则，使之可执行、可监督、可检查、可问责，真正成了推进作风建设的“紧箍咒”。

2.以解决问题为导向完善制度。习近平同志指出：“只有立足于时代去解决特定的时代问题，才能推动这个时代的社会进步。”随着时代的发展，作风建设也不断面临新情况新问题，如一些机关工作人员工作时间利用智能手机上网；在高压态势下，政府机构“门难进、脸难看”的情况得到了较大改观，但门易进、脸好看、话好听、事不办的“新衙门作风”却悄悄露头等。围绕解决问题建章立制，用制度推动问题的解决。铜仁市针对“新衙门作风”，开展“解放思想、转变作风、马上就办、办就办好”主题教育活动，要求各级党组织和党员干部树立“立说立行、马上就办”工作理念，倡导领先干、带头干、争着干、比着干良好作风的同时，围绕群众最关注的“能不能办？好久办好？”问题，创新工作机制。一是创建“四书”告知承诺制，由干部向办事群众作承诺：“能不能办？好久办好？”。在全市党政机关窗口单位推行现场办结告知、受理告知、暂不受理告知、不予受理告知“四书”告知承诺制度，对群众办理事项，能现场办结的必须现场办结，出具《现场办结告知书》；不能现场办结但已明确受理的要出具《受理告知书》，告知“好久办好”，明确办结时限和前往领取时间；属于受理范围但因资料不全暂不受理的事项，要告知群众应当补齐的资料，出具《暂不受理告知书》；不予受理的事项，要出具《不予受理告知书》，并解释原因和帮助指导。承办人必须开具由市纪委监察局统一制作的一式两联《告知书》，并注明经办人员姓名及联系电话、办事人联系电话、举报电话、举报网站，一联交给办事的群众便于咨询和监督，另一联作存根以便纪检监察机关抽查和监督。二是推行“两牌”告知监督制，由群众对党政机关进行监督。要求各单位必须在本单位醒目位置悬挂印有纪检监察机关举报方式的“能不能办？好久办好？”《监督举报牌》，每个工作人员必须在办公桌上摆放“能不能办？好久办好”《告知监督牌》，明确告知办事群众“能不能办？好久办好？”并在市区县主流新闻媒体公布举报电话和信箱，在市区县政务中心、人社大厅、交警部门、城区繁华地段制作永久性监督举报牌，各级纪检监察机关明确专人接听举报电话，实行实名举报奖励制度。三是实行监督、查处、问责、曝光四同步制，由纪委执纪问责促落实。创建作风暗访常态监督机制，由公安、税务、媒体等参与督查，以交叉暗访、随机抽查、模拟办事、现场查岗等方式，集中力量重点向“新衙门作风”，吃拿卡要，乱收费、乱罚款、乱摊派，“庸懒慢浮贪”等问题“开刀”；严格执行党风廉政建设“一案双查”责任追究制，严厉整治“拖一拖”、“等一等”、“看一看”等低质低效的不良作风，有力推动了全市干部队伍为民、务实、清廉、勤政、高效作风的养成。2014年，全市党政机关窗口单位共受理事项 43720件，办结41736件，其中现场办结19032件、承诺时限内办结22704件，办结率达95.46%，干部队伍的作风效能明显提升。

3.强力推动制度刚性运行，让制度成为带电的“高压线”。制度执行是制度建设的灵魂。作风建设的成效，不仅取决于制度的制定，更取决于制度的执行。铜仁市在抓作风建设过程中，注重正风肃纪，让每一项制度都通上“高压电”，重拳整治不正之风。一是聚集突出问题，内外监督并举。结合第二批教育实践活动的深入开展，重拳整治公款大吃大喝、违规配备使用公务用车、公款旅游、公款送节礼等奢侈浪费之风和群众身边的“走读风、赌博风、衙门风、庸懒风、滥办酒席风、优亲厚友风”，特别是“农家小餐馆公款大吃喝”、“用公款养私车”、以廉政保证金等名义变相发放奖金、以聚会形式操办升学酒等隐形“四风”问题。紧紧抓住节假日等重要时间节点，按照“节前抓提醒震慑、节中抓暗访督查、节后抓典型曝光”的工作思路，始终保持惩治“四风”问题高压态势。组织了十个检查组对市直110个单位“三公”经费情况开展拉网式检查，对发现的 8起问题进行了查处问责。同时，主动向社会公布“四风”问题举报电话、举报网站和电子邮箱，方便群众监督；主动邀请社会监督员等社会热心人士参加市纪委组织的明察暗访；还以问卷调查、走访座谈、网上讨论等方式征求群众对纠正“四风”工作的意见建议，充分利用群众的智慧和力量，汇聚群众力量形成监督合力。二是坚持“三个一律”，加大查处力度。问题线索一律查证。通过群众举报、媒体曝光、明察暗访等渠道收集到的每一条“四风”问题线索，坚持自查快办和转办督办相结合，做到100%核查。2014年仅市纪委党风政风监督室就接到“四风”问题举报80件，其中转办39件、直办41件。对转办督办件的办理，严格监督把关，事实未调查清楚的不放过，处理不到位的不放过，查办不及时的不放过。核查处理一律从快。对线索代表性强、影响面较大、上级督办、主要领导批示的违反八项规定精神问题，实行快查快办。铜仁城区干部违规操办酒席，收到举报即时派遵规守纪者，来引导、推进好的作风的培育和发扬光大。这说明，要有效地运用法治思维和法治方法抓作风建设，推动作风建设法治化，既要发挥法规制度的规制、惩戒功能，使党员干部因畏法而守法；更要发挥法规制度的导向、激励功能，尤其是通过评选表彰作风建设先进事迹和优秀人物，激励党员干部遵规守纪，激发作风建设的内在动力。习近平总书记指出：“在活动中注意总结典型，及时起示范推动作用”。铜仁市推动作风建设法治化进程中，既坚决向违纪违规行为“开刀”，又注重以先进人物和先进事迹教育、激励、引导广大党员干部。近年来，铜仁市评选表彰了“十大铜城仁者”、“优秀村党组织书记”、“优秀社区党组织书记”、“优秀乡镇党委书记”、“优秀共产党员”、“十大杰出青年”、“百佳驻村干部”、“同步小康驻村工作先进集体”、“党员干部践行‘三严三实’先进典型”等，使广大党员干部学有榜样、做有规范、赶有目标。如全国劳动模范、江口县闵孝镇鱼良溪村党总支书记杨再炼的“十个一”工作法，即党员身份亮一亮、党的精神学一学、产业发展带一带、群众困难帮一帮、矛盾纠纷劝一劝、群众意见听一听、个人不足找一找、履职践诺评一评、名利好处让一让，在全省乃至全国都产生了广泛、深远的影响。

二、铜仁市作风建设法治化的启迪

（一）推进作风建设常态化的有效路径

2013年6月22日至25日召开的中共中央政治局专门会议明确指出：“要以法治思维和法治方法抓作风建设。”我国的作风建设曾长期倚重日常的思想教育与运动式的集中整风。此次中央政治局专门会议强调“要以法治思维和法治方法抓作风建设”，明确了法治在作风建设中的优先性，这对于改进作风建设具有重要的现实意义与深远的历史意义。作风建设是持久战，不可能“毕其功于一役”，必须持之以恒，常抓不懈。铜仁作风建设法治化的实践表明，要使作风建设永远在路上，就必须按中央要求，将作风建设纳入法治化轨道，推进作风建设常态化，方能有效破解作风建设“周期律”难题。

（二）扎好制度“笼子”是基础和前提

铜仁市在推动作风建设法治化过程中，按照务实管用原则，把法规制度细化为规则，使之可执行、可监督、可检查、可问责，真正成了推进作风建设的“紧箍咒”；以解决问题为导向完善制度，把作风建设中的好经验、好做法用制度形式固定下来、坚持下去。2014年全市各级各部门制定出台承接中央和省委、市委的配套制度2527项、新建1329项、修订1542项、废止254项，作风建设抓常、抓细、抓长的有效机制和刚性约束初步形成，有力地打牢了作风建设法治化的基础。

（三）抓好制度的执行是关键

“破窗效应”告诉我们：如果对“破窗”的人睁一只眼闭一只眼，或搞“下不为例”，就会出现“一人违纪，众者随之”的现象，久而久之，制度就会变成“稻草人”。作风建设法治化谨防“破窗效应”，就必须管好“第一次”，从保护好每一扇窗户不被打破开始。铜仁市为推进作风建设法治化，启动了“归零”模式，对“破窗”干部零容忍，以刚性的规章制度为准绳，在执行落实中敢于“较真碰硬”，违纪惩处厉行“一针见血”，坚决做到有责必问、有错必纠、失职必查、渎职必究，强力推动了制度的刚性运行，使制度真正成了带电的“高压线”。

（四）要全面彰显法制的功能

制度是禁止更是引导，是约束更是激励。铜仁作风建设法治化的实践表明，实现作风建设法治化，既要发挥法规制度的规制、惩戒功能，以法治思维与法治方法整治歪风邪气；也要发挥法规制度的导向、激励功能，以法治思维与法治方法弘扬优良作风；还要以法治思维与法治方法培育形成符合时代特点与现实需要的新作风，消除在旧的思维模式下所形成的一些与法治要求不符的旧作风，如托关系、找门子的办事方式等。在传统的熟人社会、人情社会下，人们往往通过关系进行社会资源的互换，遇事“找熟人”、“走关系”也就成了一些人的首要选择，使得法律失去应有的效果。为破除这一旧作风，铜仁在全市范围内深入开展“三个开刀”专项整治行动，即在党政系统向“不找熟人办不成事”开刀，纠正和处理不依法办事、不作为、乱作为的问题，杜绝有法不依、执法不严、违法不究的现象，杜绝以言代法、以权压法、贪赃枉法的行为，打破“人情社会”和“潜规则”；在司法执法系统向“有理有据得不到公正结果”开刀，强化司法权威，向搞选择性执法、随意性执法，接受当事人吃请和财物，徇私舞弊、不依法定程序行使职权和组织诉讼、办人情案关系案金钱案等问题“开刀”，让暗箱操作没有空间，让司法腐败没有土壤，让法律真正成为称量善恶的“天秤”，让司法机关真正承担起定纷止争的责任；在乡村两级向“没有关系得不到公平对待”开刀，重点向在落实惠民政策、便民利民服务、扶贫济困等方面出现的办事不公、优亲厚友、牟取私利，矛盾纠纷化解不公正、不及时，群众诉求长期得不到解决等问题“开刀”，全力维护群众合法权益。随着“三个开刀”专项整治行动的深入开展，其对于推动铜仁市作风建设法治化的巨大作用日渐凸显了出来。“我们必须带着责任和感情去努力让百姓参与到共享发展的建设过程中来，让老百姓真正共享社会发展进步的成果。”［3］8

［1］ 姚桓.作风建设“两条抛物线”现象剖析”［J］.人民论坛，2013，（30）.

［2］ 邓小平.邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］ 赖全.树立综合生态观，实现共享发展［J］.铜仁学院学报，2016，（2）.

Legalization Practice and Exploration on the Construction of Working Style in Tongren

PI Kunqian1，YANG Xiuqin2
（ 1. School of Marxism，Tongren University，Tongren，Guizhou 554300，China；2. Tongren Minzu Middle School，Tongren，Guizhou 554300，China ）

In recent years，the Municipal government of Tongren has paid special attention to the construction of working style by adopting the thoughts in governing by law，specifying regulations and systems as well as promoting system rigidity. The standardization，normalization and long-acting effect of the construction of working style has been greatly promoted because the government put emphasis on system’s guiding and incentive function. Successfully solving the periodic problems of working style construction，the local government has worked out a mode of Tongren’s legalization which can be served as an enlightenment to further promote legalized construction of working style.

construction of working style，mode of Tongren，legalization

D26

A

1673-9639 （2016） 05-0079-05

（责任编辑 赖 全）（责任校对 王小聪）（英文编辑 田兴斌）

2015-12-17

2015年度中共贵州省委重大问题调研课题和中共铜仁市委2015年度重大决策研究课题《党的作风建设“铜仁模式”研究》（2015012）。

皮坤乾（1969-），男，贵州思南人，铜仁学院马克思主义学院院长，教授，研究方向：马克思主义中国化。

杨秀琴（1970-），女，贵州铜仁人，铜仁市民族中学高级教师，研究方向：思想政治教育。