浙江省滩涂围垦造地现状和政策研究

□浙江省土地整理中心　宋佩华

浙江省滩涂围垦造地现状和政策研究

□浙江省土地整理中心宋佩华

滩涂资源是浙江省土地资源利用的潜力所在，科学开发和合理利用滩涂资源，是拓展发展空间，实现耕地占补平衡，缓解土地供需矛盾，保障经济社会可持续发展的一项重要举措。近年来，宁波、温州、舟山、台州等沿海城市着眼于滩涂资源，推进滩涂围垦造地工作，积极探索耕地占补平衡新途径，破解耕地占补平衡难题。

一、浙江省滩涂围垦基本情况

1.滩涂围垦项目情况

据第五次滩涂资源调查显示，浙江省理论深度基准面（海图零米线）以上的滩涂资源面积为391万亩，其中，适宜围垦造地滩涂区面积约262万亩。依据沿海滩涂资源围垦及利用情况调查数据显示，2004年以来全省实施滩涂围垦项目94个，规划围垦面积201万亩。其中，已围垦项目54个，圈围面积约91.2万亩，其土地利用现状，农用地面积约39.4万亩（已实施垦造耕地约27.2万亩），占围垦面积的43%；建设用地面积约27.1万亩（已供地约9.6万亩），占围垦面积的29%；未利用地面积约24.7万亩，占围垦面积的28%。 “十二五”时期，全省围垦滩涂约53万亩，完成垦造耕地约15万亩。正在围垦项目27个，计划圈围面积约67.6万亩，圈围时间预计在2017-2024年。规划远期拟围垦项目13个，拟圈围面积42.2万亩。

2.相关政策措施

浙江省委、省政府一直高度重视滩涂围垦工作，2005年以来，省政府相继制订下发了《关于科学开发利用滩涂资源的通知》（浙政发〔2005〕34号）、《关于进一步落实省统筹补充耕地指标的通知》（浙政发〔2007〕62号）、《关于进一步做好低丘缓坡综合开发利用工作的通知》（浙政办发〔2008〕84号）、《关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知》（浙政办发〔2014〕25号）等文件，明确省统筹补充耕地指标垦造耕地项目补助标准5万元/亩，对新围垦项目按照实际围成面积的20%比例作为省统筹补充耕地指标，明确按省统筹补充耕地指标的15%奖励新增建设用地计划指标，同时，规定农业用海申请转为建设用海的，要确保本项目30%以上面积用作补充耕地。

3.统筹补充耕地任务落实情况

浙江省政府分别于2008年、2013年实施“百万”造地保障工程和“812”土地整治工程，其中确定滩涂围垦省统筹补充耕地任务为12万亩。截至目前，全省有36个滩涂围垦项目签订了滩涂围垦省统筹补充耕地协议书，省统筹造地协议面积10万亩。其中已完成省统筹面积2万亩，完成率仅为20%。究其原因，现行省统筹补充耕地指标省级财政补助标准与市场调剂指标价格还有很大利益差，且完成与否也没有严厉的奖惩手段，一些地方完成省统筹任务积极性不高，不愿意上缴省统筹补充耕地指标，这削弱了省政府统筹解决重大基础设施项目耕地占补平衡的能力。

二、滩涂围垦造地工作存在的困难

随着滩涂围垦工作的推进，当前，浙江省滩涂围垦造地面临着诸多问题和困难。

1.滩涂围垦项目审批难度越来越大

一是审批层级高。滩涂围垦项目必须依法履行有关审批手续，而沿海滩涂围垦依法应当纳入海域使用管理，由于《海域使用管理法》规定填海50公顷以上、围海100公顷以上需要报国务院审批，而围垦项目往往都面积较大，因此审批层级高，由此带来过程环节多、周期长等问题。例如，宁波市近几年来申报的滩涂围垦项目，仅宁海县双盘三山涂围垦工程项目获得国家海洋局审批，审批时间长达5年，还有部分项目8年都未获得批准；温岭市南海涂围垦工程2010年准备申报材料，预计2012年立项开工，通过多次调整，围垦面积从6.7万亩核减到4.2万亩，但是至今尚未获得国家海洋局的正式批复。二是海洋生态环境保护要求严。“十八大”以来，中央高度重视生态文明建设，近期，中央全面深化改革领导小组又通过了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《湿地保护修复制度方案》《海岸线保护与利用管理办法》等重要文件，说明中央高度重视海岸线和湿地资源保护，而围垦项目都需要占用海岸线和湿地资源，往往会受到红线制约。上述原因，使围垦项目用海难以获批，即使能批准，也过程复杂，周期延长。

2.围垦项目实施周期长，造地成本越来越高

当前大多数滩涂围垦项目涂面高程转向中低滩，温州、台州等地围涂围成后黄海高程在负2-3米。而且围垦项目前期研究比较谨慎，需要经过测量勘探、规划设计、论证评审等诸多环节，前期塘坝建设施工难度大，周期也很长，从促淤、圈围、吹填到造地，整个工程施工期至少五年以上。到目前为止，2004年以后开工的围垦项目还有近30%项目不具备造地条件。为了加快围垦造地进程，一些沿海市、县采用真空预压软基处理技术，虽然极大缩短了自然淤积沉降时间，但是成本达到10万元/亩。据测算，目前部分围垦工程平均投资已达40万元/亩，部分区块垦造耕地亩均成本也在20万元以上，建设成本高，资金压力大。而浙江省实施的滩涂围垦项目资金筹措一般以项目法人为主解决，而围垦早期开发收益低、投资量大、回收期长的实际情况，仅靠业主自筹资金难以有效解决资金问题。

3.滩涂资源利用率不高，垦造耕地审批困难

根据国家海洋功能区划，滩涂围垦功能区分为农渔业区、工业与城镇用海区、港口航运区、旅游休闲区、海洋保护区等。据统计，“十二五”时期，浙江省批准建设填海18.75万亩、农业填海6.77万亩。温州、台州等沿海滩涂围垦区域在海洋功能区划中大多规划为工业和城镇用海区。从实地调查看，海洋功能区划已不适应当前土地利用需求，已经围成的建设用地利用效率低，大量土地处于闲置状态，而且相当部分近期内也难以充分有效利用，造成滩涂资源的浪费。同时，若在海洋功能区划中作为工业与城镇用海区的沿海滩涂实施垦造耕地，目前还没有建设用海转变为农业用海，先垦造为耕地进行用途变更的政策通道。

4.地方政府实施滩涂围垦造地意愿不高

虽然一些地方出台文件规定滩涂围垦项目实施造地比例需达到30%或者40%，但实际上大部分地方政府垦造耕地意愿不高，宁愿将区块条件好的滩涂资源用于产业建设而不愿意造地。据统计，部分市滩涂资源实际安排农业用途的比例只有15%-20%。一些地方为了应付垦造耕地任务，将造地区块安排在原本用于生态护林带的零散偏远的地块上；更有些选取靠低涂的边缘地带安排垦造耕地，现状仍为水面，短期内根本无法垦造耕地。还有一些已经垦造的耕地，含盐量高，耕地质量低，而后续地力培肥和管护未能到位，导致无人耕种，存在抛荒。

三、相关建议和意见

滩涂资源是今后浙江省补充耕地的主要来源，滩涂造地是解决耕地占补平衡的主要方向，为切实解决实际工作中存在着困难和问题，加快推进滩涂围垦造地政策研究，现提出如下建议。

1.做好海洋功能区划与滩涂围垦项目开发利用功能的衔接，科学安排建设空间、生态空间和垦造耕地空间

海洋主管部门在海洋功能区划调整和修编工作中，应以促进经济和社会协调发展、保护和改善生态环境为着眼点，合理布局海洋功能区划，科学安排建设空间、生态空间和垦造耕地空间，支持滩涂围垦造地工作。研究建设用海转为农业用海的政策途径，简化审批程序。沿海市、县政府要有战略眼光和全局观念，综合开发利用滩涂资源，合理确定围垦项目开发利用功能。

2.调整现有滩涂围垦项目的规划用途，允许一定时间内不开发建设已围滩涂，优先垦造耕地

鉴于滩涂围垦形成的土地长期成片闲置荒芜的实际情况，本着实事求是的原则，建议省政府制订出台关于闲置围垦土地科学开发利用的政策文件，对“十三五”时期不安排建设项目的土地，允许调整规划用途，以时间换空间，优先用于垦造耕地。同时，要进一步明确规定实施滩涂围垦项目必须按照一定比例（如按实际围成面积的30%或40%）用于垦造耕地，未按规定实施垦造耕地或未落实省统筹补充耕地任务的，不得安排建设用海计划和批准立项。适度提高滩涂围垦省统筹垦造耕地补助标准。

3.实施省级重大围垦工程，专项安排垦造耕地

建议省财政集中投资，实施一批省级重大围垦工程，专项安排垦造耕地，特别是垦造水田。可将已经批准立项但尚未实施的滩涂围垦项目，优先纳入省级投资垦造耕地范围，以便更快产生效益。同时，要进一步研究滩涂垦造耕地（水田）的建设标准、质量标准和验收标准。

4.对现有滩涂围垦项目的开发利用情况开展一次专项绩效评价

各地有必要对近十几年来实施的滩涂围垦项目开发利用情况进行专项绩效评价，通过运用科学、规范、系统的评价指标和方法，对滩涂围垦项目实施后的实际成效和预期目标进行比对分析，找出差距和原因，总结经验教训，提出对策建议，促进全省滩涂围垦开发利用朝着科学、健康、有序方向迈进。