亚历山大图书馆法人治理结构研究

路 阳 张雪峰

（福建师范大学社会历史学院图书馆学系 福建 福州 350007）

亚历山大图书馆法人治理结构研究

路 阳 张雪峰

（福建师范大学社会历史学院图书馆学系 福建 福州 350007）

埃及政府以总统令的形式颁布有关亚历山大图书馆的专门立法，对其性质、功能、机构设置、管理方法、财务管理、章程的修订及其内容等进行了阐述与规定，并对各管理主体的责任与权力进行了详细规定，确定该馆实行法人治理结构。作为附属于总统的独立公共法人，亚历山大图书馆主要通过赞助人理事会、受托人董事会、咨询理事会和图书馆馆长实施管理，其有益经验可为我国公共图书馆推行法人治理结构提供参考借鉴。

亚历山大图书馆 法人治理结构 图书馆管理

1　引 言

“法人治理”是指以权力分工、相互制衡、效率与责任并重为理念，为保障财产所有者利益而在委托者和代理者之间形成的一种委托代理关系与制度结构[1]。蒋永福先生认为，组建理事会、建立法人治理结构的核心内容是：组建公众代表广泛参与的理事会，使其成为相对独立的决策主体，即由理事会来行使决策权力；由理事会聘任的图书馆馆长及其副职作为执行主体，行使相对独立的执行权力；由理事会内部设立的监督机构以及上级政府、图书馆职工、社会公众、媒体等组成多元的监督主体，行使监督权力，对决策和执行环节进行监督，以此形成决策权、执行权、监督权之间相对独立又相互协调的法人治理结构[2]。由此可以看出，在图书馆法人治理结构中，读者代表能够广泛参与到图书馆的决策事务中并行使监督权，这也是保障读者权利的重要制度安排。党的十八届三中全会提出：“要明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆等文化事业单位组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”[3]基于此，本文以亚历山大图书馆法人治理结构为个案进行梳理与研究，以期为我国公共图书馆法人治理结构的推行提供一定的参考和借鉴。

2　亚历山大图书馆法人治理结构概况

埃及亚历山大图书馆始建于托勒密一世时期（约公元前367—公元前283年），是世界上最古老的图书馆之一，公元3世纪末毁于战火之中。1974年，亚历山大大学教授莫斯塔法提议重建亚历山大图书馆。之后在联合国教科文组织、埃及政府及亚历山大重建国际委员会的共同努力下，亚历山大图书馆得以重建并于2002年10月16日正式开馆。

2001年3月，时任总统穆巴拉克先后签署了《有关亚历山大图书馆的2001年第1号法令》 （Law No. 1 of 2001 Concerning the Library of Alexandria），以及和亚历山大图书馆相关的《2001年总统第76号法令》（Presidential Decree No. 76 for the Year 2001）[4]。上述法令对图书馆的性质、功能、机构设置、管理方法、财务管理、章程的修订及其内容等进行了阐述与规定，明确图书馆实行法人治理体制，并对各管理主体的责任与权利进行了详细规定。

亚历山大图书馆作为附属于总统的独立公共法人，主要通过受托人董事会（或称委托人董事会）、图书馆馆长、赞助人理事会（或称资助人理事会）和咨询理事会实施管理。

2.1受托人董事会

受托人董事会由埃及国内外科技界和知识界精英或者具有丰富国际经验的知名人士组成，成员人数在15～30人，其中有5人是当届埃及政府官员，他们分别是高教和科研部部长、文化部部长、外交部部长、亚历山大州州长以及亚历山大大学校长，主席由赞助人理事会的主席兼任[5]。首届成员名单由共和国总统通过发布法令来决定，非政府官员的成员任期两年，在此期间，每年更换1/3的董事会成员，除了第一届董事会以外的历届董事会非政府官员成员，都应该获得董事会成员的提名并通过董事会的确认予以任命；此外，除了第一届董事会，此后各届董事会成员的任期为3年，可连任一届。董事会每年被更换的成员将自动成为亚历山大图书馆咨询理事会成员，继续为亚历山大图书馆的发展贡献力量[5]。

受托人董事会是图书馆各项事务的决策者，它承担为图书馆制定大众政策、行政规则、财务规章以及管理图书馆开展对外合作研究、策划组织宣传等各类活动的职责。受托人董事会每年召开一次会议，在对图书馆上一年度的情况进行总结的同时，也会对下一年度的发展制订计划，且在法律许可范围内对于埃及政府拨付亚历山大图书馆的经费以及通过接受捐赠等其他各种途径获得的经费进行分配和管理；同时，对于上一年度财务预算中政府预算机构无法实现的监督管理，受托人董事会可委任外部审计师进行审计，并且对其提交的审计报告进行确认。受托人董事会可经主席提议或邀请，或者根据半数及以上成员的提议，召开临时附加会议[5]。受托人董事会所做出的决定须经多数成员投票赞成才具有法律效力。若表决时票数相等，则董事会主席的投票将会是决定性的。受托人董事会可指定其成员成立特别成员委员会，并向其指派特别的任务或者进行特别的研究工作[5]。

除此之外，受托人董事会还积极促进亚历山大图书馆和埃及国内外各类组织机构的合作，为世界范围内的研究者提供更多更方便访问的资源。例如，受托人董事会于2005年促成了亚历山大图书馆与耶鲁大学的合作，在该校图书馆启动了OACIS（Online Access to Consolidated Information on Serials，连续出版物综合信息在线资源数据库）项目。这一项目旨在建立一个庞大的记录中东地区期刊数目及其信息的数据库，以使世界各地尤其是中东地区学者尽可能地获得并在线打印所需资源[6]。受托人董事会还积极促成了亚历山大图书馆加入美国数字化图书馆联盟（Digital Library Federation，简称DLF），使之参与开发、创建与维护数字馆藏，以及国际范围内数字馆藏政策和标准的制定[7]。受托人董事会也大力支持亚历山大图书馆举办各种活动以及承办各项国际性会议。其成员的报酬、差旅费用，以及出席董事会议、设立特别委员会所产生的其他费用都由亚历山大图书馆来承担。

2.2亚历山大图书馆馆长

根据《2001年总统第76号令》的第5条规定，亚历山大图书馆馆长由受托人董事会成员投票任命，且必须得到超过2/3的票数才能上任；馆长任期5年，可以连任；受托人董事会有权决定馆长的薪酬和被更换时的经济补偿；馆长候选人必须是国际知名人士，并且具有广阔的文化视野、丰富的管理经验和高水平的管理能力[5]。

依据法令，馆长是亚历山大图书馆的执行主席（CEO），接受受托人董事会的委托执行董事会表决通过的各项政策，同时还要为董事会会议准备议程，定期向董事会汇报工作，撰写图书馆财政与项目发展状况报告[5]。亚历山大图书馆馆长是独立于赞助人理事会和受托人董事会之外的图书馆的最高领导者，对受托人董事会负责[5]。尽管他可出席董事会会议并且参与决策管理，但是在董事会会议上并没有表决权[5]。

馆长也是亚历山大图书馆馆员的领导者，他对图书馆的所有发展项目进行管理，有权招聘、任命、解雇馆员，并对馆员进行人事调配，督促馆员按照图书馆人员从业法规为读者提供更好的服务；此外，馆长有权制定其认为合理的馆员管理条例以及财务规章，但是条例和规章不得与受托人董事会所制定的相关规章制度、政策相违背；同时，馆长制定的条例和规章仅在递呈受托人董事会进行讨论并批准后方可生效。此外，在与司法部门交涉和其他对外事务中，馆长是亚历山大图书馆的法定代表人[5]。

2.3赞助人理事会和咨询理事会

亚历山大图书馆的赞助人理事会成员人数在8～24人[8]，其由埃及共和国总统亲自邀请聘任，并且其中至少1位成员应是联合国教科文组织总干事。该理事会的主席由总统或者由总统指定人选担任，埃及高教和科研部部长兼任理事会的秘书长，第一任主席由时任总统夫人苏珊·穆巴拉克（Suzan Mubarak）亲自担任。《2001年总统第76号法令》规定，赞助人理事会每3年召开一次会议，会议主要讨论和审查有关图书馆发展的重大事宜，该理事会承担支持与跟进图书馆各项活动及项目的责任，同时表达理事会成员对于这些活动发展方向的意见[5]。

亚历山大图书馆咨询理事会成员基本由受托人董事会每年替换下来的董事成员组成，其职能主要是为图书馆管理层包括馆长的决策和其他各项事务提供咨询服务，以促进图书馆更好地发展。由于埃及政府及亚历山大图书馆并未对该理事会的职责和成员结构进行规定，因此笔者对该理事会不作过多的介绍。

3　对我国公共图书馆建立法人治理结构的启示

3.1给予明确的法律保障

国外图书馆的法人治理结构一般注重立法保障，而我国公共图书馆的行政管理一般都是以部门规章、红头文件为主，文件先行而法律滞后，而且至今仍未颁布一部专法性质的图书馆法。由于缺乏强有力的法律保障，我国公共图书馆事业能否发展很大程度上取决于各级政府是否对其足够重视。基于同样的原因，公共图书馆建立法人治理结构将由于缺乏法律依据而无法获得各级政府的充分支持，同时也会出现与关于事业单位改革的配套文件衔接不上的情况。因此，我国公共图书馆推行法人治理结构，需要在国家层面出台相关的法律法规作为依据与支撑。

亚历山大图书馆建立法人治理结构之立法先行给我们提供了很好的范例。埃及政府以发布总统令的方式专门为其量身定制了一部图书馆法，确保了亚历山大图书馆开馆之初就顺利推行法人治理结构，各项工作的运行都得到了有效的保障，从而使得该馆能够获得快速的发展，成为中东地区服务高效、影响广泛的公共图书馆。

3.2妥善处理法人治理结构和现有行政管理体制的关系

国外公共图书馆所建立的以理事会为核心的法人治理结构，主要是为了妥善处理在“小政府、大社会”的社会格局中多元投资主体与理事会之间的委托代理关系，理事会对图书馆行使管理和决策的权力，需要图书馆的管理者与所有者必须彻底分离[9]。

而我国则是个“大政府”国家，行政职能部门对包括公共图书馆在内的事业单位和其他行业组织的管理，一直存在管理过严的弊端。近年来，通过行政体制改革，事业单位和其他行业组织在自主经营管理方面有了更多的权力，获得更大的发展空间，但公共图书馆的管理主体仍然是各级政府，其发展依旧取决于当地政府的支持力度。现有体制下，公共图书馆管理层得不到充分授权，以及国家作为图书馆所有者无法实施有效的监督权等问题，同样制约着公共图书馆事业的健康发展。同属“大政府”国家的埃及以总统令的方式颁布了《有关亚历山大图书馆的2001年第1号法令》，推行法人治理结构，明确了其受托人董事会是亚历山大图书馆各项活动的决策者，并将图书馆执行管理、监督和咨询等权责分别赋予馆长、赞助人理事会和咨询理事会，妥善解决了政府与亚历山大图书馆的行政管理体制问题。

借鉴亚历山大图书馆的管理模式，在现有的行政管理体制下，我国公共图书馆同样可以推行法人治理结构，由政府授予理事会、馆长和监事会相应的决策权、执行权和监督权，使之各司其职、相互制衡，既可充分维护国家、读者和馆员等各方的利益，又可保证管理层获得足够的授权以对图书馆实施有效管理，从而实现公共图书馆“专业化”“社会化”“去行政化”的管理目标。

3.3开展绩效评价与内外部监督

国外图书馆实行法人治理结构往往配有专门的绩效评价和内外部监督体系。亚历山大图书馆的绩效评价和内部监督主要是通过接受受托人董事会的年度审核与财务审计、薪酬分配与用人权限等权力设限机制来实现的。亚历山大图书馆馆长在每年参加受托人董事会会议时需要向其提交年度报告与财务报表，同时图书馆还要接受受托人董事会所指派的独立审计机构对图书馆进行审计。外部监督则主要依靠埃及政府来实现，包括每年政府部门对图书馆财政的审计、推进图书馆工作信息公开等。埃及政府的外部监督作用取决于，一方面，受托人董事会中有多名成员是当届埃及政府官员；另一方面，受托人董事会及赞助人理事会要接受埃及总统及政府的问责。

我国公共图书馆法人治理也应该注重针对图书馆的内外部监督，建立理事会信息公开、决策失误追责、绩效评价等制度。例如，在推行图书馆法人治理结构过程中，可通过图书馆立法建立公共图书馆的馆务信息公开制度、财务审计制度、绩效考评与奖惩制度等，制度化地接受来自理事会、行政管理部门、读者群体与其他社会各界的内外部监督。

3.4建立独立理事制度

独立理事制度是指在董事会中设立独立理事，形成权利制衡与监督的一种制度。独立理事是为理事会服务但是又不全职为其工作的理事。在亚历山大图书馆的法人治理结构中，赞助人理事会和受托人董事会均有部分成员是来自国内外精英群体的独立理事。将独立理事制度引入图书馆法人治理，也就意味着来自社会各界的独立理事可以更加广泛地代表广大读者的意志，有助于协调公共图书馆各方面的关系。而具有不同学科背景的独立理事参与图书馆治理则有助于降低图书馆的决策风险。独立理事一般是非薪酬岗位，与图书馆理事会没有经济利益牵连，因此不易发生腐败问题。作为“第三方”，独立理事对图书馆理事会及管理的评价会更为科学、客观。同理，在我国公共图书馆设立独立理事制度，有助于完善治理模式和机制，制衡理事会与图书馆管理层之间的关系，是完善图书馆法人治理结构的重要因素。而我国在建立独立理事制度的同时也需注意完善立法，既确保独立理事的独立性，又明确独立理事的资质标准[10]。

3.5赋予公共图书馆法定机构的地位

亚历山大图书馆通过《有关亚历山大图书馆的2001年第1号法令》和《2001年总统第76号法令》的授权获得法定机构地位。所谓法定机构，是指依特定的立法设立，依照国家有关法律、法规、规章规定受到监管，具有独立法人地位的机构。作为一个法律实体，法定机构与政府之间的关系将由法律确定，而不再取决于政府的意志。法定机构的宗旨、任务、职能等必须是法定授权，政府对它的指导和监管必须要以专门的针对性的立法作为依据。赋予公共图书馆法定机构的地位，是公共图书馆从“行政管理”向“法人治理”结构过渡的重要保障，是其从内部法治向外部法治的嬗变，是其通过外部法治实现内部法治的重要策略[10]。因此，国家通过立法赋予公共图书馆法定机构的地位，是其推行法人治理结构、获得法律保障的关键因素。新加坡国家图书管理局（National Library Board of Singapore，简称NLB）通过国家法定机构的确立，获得财政、人事方面的高度自治权，灵活高效地开展各项工作[11]；英国国家图书馆理事会被归于英国文化传媒体育部设置的32个执行性非部级公共机构之一，其实质上也是一个承担政府公共职能、受政府监管、具有高度自治权利的准自治性法定机构[12]。在我国，深圳市政府于2007年发布了《关于在深圳市推行法定机构试点的意见》，开始在深圳市进行法定机构试点，图书馆也参与其中。由此可以看出，我国已试图将公共图书馆纳入法定机构的范围，这使我国公共图书馆法人治理结构的建立得以逐渐开展。

[1]徐贵宏. 中国特色现代事业法人治理结构、治理机制与治理规则[J]. 行政科学论坛, 2014(3):19-31.

[2]蒋永福. 论图书馆理事会制度[J]. 图书馆, 2011(3):31-34.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. [2015-12-10].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/ c_118164235.htm.

[4]Bibliontheca Alexandrina. About the BA[EB/OL].[2015-12-08]. http://www.bibalex.org/en/Page/About.

[5]Bibliontheca Alexandrina. About the Council of Patrons[EB/OL]. [2016-05-03]. http://www.bibalex.org/en/Page/Patrons_Council.

[6]Presidential Decree No.76 for the Year 2001[EB/OL].[2016-05-03]. http://www.bibalex.org/en/Page/Presidential_Decree.

[7]BA Launches the Mirror Site for Online Access to Consolidated Information on Serials (OACIS) for the Middle East[EB/OL]. [2015-12-08]. http://www.bibalex.org/en/news/details? documentid=507&keywords=oacis.

[8]The 2005 BoT Annual Meeting and Inauguration of Einstein and Bulaq Press Exhibitions[EB/OL].[2016-05-03]. http://www. bibalex.org/en/news/details?documentid=643&keywords=DLF.

[9]张 岩. 我国公共图书馆理事会制度建设面临的几个难点问题[J].国家图书馆学刊, 2014(3):29-33.

[10]马 玲. 国外图书馆法人治理结构建设特色与启示[J]. 图书馆工作与研究, 2015(9):53-56.

[11]National Library Board Singapore. About NLB[EB/OL].[2015-12-08].http://www.nlb.gov.sg/About/AboutNLB.aspx.

[12]The British Library[EB/OL].[2015-12-08].https://www.gov.uk/ government/organisations/british-library.

路 阳 女，1994年生，福建师范大学社会历史学院图书馆学系2015级硕士研究生。

张雪峰 男，1972年生，福建师范大学社会历史学院副教授，博士、硕士生导师，研究方向为图书馆学教育、图书出版史等，已发表论文30余篇，出版专著1部。

Research on Corporate Governance Structure of the Library of Alexandria

The Egyptian government enacted the special legislation on the Library of Alexandria by presidential decree, the library characteristic, function, framework of institution, management, financial management, charter amendment and the content are expounded and specified, responsibilities and rights of management subject are regulated clearly, and it is determined to implement corporate governance structure in the Library of Alexandria. As the independent public corporation attached to the president, the management of the Library of Alexandria shall be managed by The Council of Patrons, The Board of Trustees, the Advisory Council and the director of the library. Its beneficial experience would provide reference for China to implement corporate goverenance structure in the public library.

Library of Alexandria; Corporate governance structure; Library management.

G258.2;G251

A

2016-05-30]