交通·产业·空间规划协同创新研究

张国华　秦迪

【区域协调发展】

交通·产业·空间规划协同创新研究

张国华秦迪

区域协调发展是世界发展潮流、落实国家城镇化战略格局、促进经济转型升级和建设生态文明的必经之路。区域协调发展作为国民经济和社会发展战略体系的重要组成部分，当前还存在一系列突出问题，包括城镇组织结构、经济效率、区域交通系统、区域协调发展的制度性安排等方面还有待提升。今后区域协调发展的工作重点在于通过“交通·产业·空间”规划协同创新等手段来破解区域协调发展困局，通过开展区域协调发展规划的理论创新、探索区域产业体系一体化发展的利益共享机制创新模式、创新区域协调发展的合作模式等方式来提高区域协调发展水平，为提高我国区域发展的全球竞争力提供支撑。

区域协调发展；协同创新；模式

秦迪，女，住房和城乡建设部全国市长研修学院助理研究员（北京100029）。

区域协调发展关键在于实现区域产业体系一体化，重点在于遵循产业发展的市场经济规律，探索产业、交通和城镇空间协同发展规律，促进产业、交通与城镇空间的一体化。区域协调发展始终是我国国民经济和社会发展战略体系的重要组成部分。党的十六大以来随着我国社会经济的快速发展，无论从“西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部率先发展”的区域发展总体战略，还是加大力度全力推进深圳前海、珠海横琴、福建平潭、新疆喀什等既有特殊功能区对外开放战略，国家对区域协调发展战略的重视日益提高。党的十八大后，新一届中央领导集体对区域发展战略的重视更是上升到了新高度，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志对促进区域协调发展做出了一系列重要部署，上海自由贸易试验区的批准设立、“京津冀一体化发展”“一带一路”以及长江经济带的战略部署，都昭示着全面促进区域协调发展是我国未来发展的主旋律。

一、区域协调发展的效用分析

区域协调发展是顺应世界发展潮流的必需：随着全球化和国际贸易一体化进程的日益加快，各种生产要素的国际流动速率加快、融合程度加深、关联效应加大，产业体系中产业链、供应链和价值链在全球范围内分散分布。全球化时代的标志是“网络”，任何一个经济实体所面临的机遇和挑战都取决于“与什么相连，怎样连接”，“链接”的速度、可达性和开放性是其核心竞争力的关键，任何一个地区的发展都应善于把握大势，紧跟时代潮流，积极融入区域和世界产业合作体系。

区域协调发展是落实国家城镇化战略格局的必需：《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，再次明确了我国要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。由于我国幅员辽阔、人口众多，各地区的自然、经济、社会条件差异显著，区域发展不平衡的基本国情，落实国家城镇化战略格局必须从区域协调发展的视角，合理布局、分工协作、功能互补，支撑全国经济增长、参与国际竞争合作。近期国家部署的丝绸之路经济带、长江经济带等都可以看作是国家“两横三纵”城镇化战略格局的落实推进。

区域协调发展是促进经济转型升级、国家走向成功的必需：按照迈克尔·波特教授的国家竞争优势理论，成功国家的发展将分别历经生产要素导向、投资导向、创新导向三大阶段，要素导向是在经济发展的最初阶段依赖基本生产要素靠低成本参与全球竞争；投资导向则是竞争优势的确立以投资意愿和投资能力为基础；创新导向则是技术创新成为提高竞争力的主要因素。目前，我国的产业体系总体来看在全球分工中所处的劣势和弊端已日益显现，产业体系以创新为导向的整体转型作为发展模式已经成为必需。在产业升级过程中，劳动力从农业转移到生产效率更高的制造业和服务业部门，才能带来劳动生产率的根本提升，这种产业结构效应成为产业升级的基本特征。现阶段，产业间协同的逆向带动作用日益重要，农业现代化越来越依赖于非农产业部门所提供的农业机械、物流配送乃至金融服务；制造业的竞争力提升相当程度上取决于能否获得低成本、高质量的生产性服务；产业提升所依赖的生产性服务业是从制造业产业细分中剥离出来的，这一切都取决于未来区域产业协调发展的成功与否。产业体系整体转型升级、地区之间产业转型转移，都需要从国家层面、区域协调发展的视角，结合地区区位条件、资源禀赋、环境条件等，发挥比较优势统筹考虑、协调推进。

区域协调发展是我国生态文明建设的必需：笼罩在城市上空的雾霾，“穹顶之下”的同呼吸共命运，让“京津冀”三方都不能只考虑自己的“一亩三分地”了，同样水资源紧缺、水环境污染、食品安全等具有跨域流动特征的区域公共物品，在区域内部各地区之间具有相互依赖的特性和共生性，这些公共物品的治理和保障超出了单一行政辖区的边界，已经无法在单个地区内部解决，只能通过区域协调在一体化框架内系统解决。

二、区域协调发展困局的原因剖析

我国区域协调发展存在一系列突出问题：一是大城市功能过度聚集，交通拥堵、环境污染等一系列“大城市病”日益严峻，尚未形成与周边中小城市合理分工、功能互补、协同发展的区域一体化产业体系；二是经济效率不高，我国主要区域经济体经济占比相对较低，区域内部产业结构呈现低水平同质、产出低效等趋势；三是用地结构和利用效率有待提升，“以居住和商业用地的高地价对冲工业用地的低地价”的“土地城镇化”模式客观上加剧了城市扩张；四是城际交通网络滞后于区域发展需求，行政边界附近的“断头路”和“卡脖子路”屡见不鲜，城际铁路与市郊铁路发展严重滞后，如上海2012年才开通第一条市郊铁路，北京可称作市郊铁路的仅有1条S2线，日均客运量不足万人；五是区域发展协同机制落后，区域内部行政主体间的“一亩三分地”思维定式乃至“以邻为壑”体制困境亟待突破，区域整体利益的最大化需要突出；六是区域层面的政府、市场关系有待完善构建，当下政府的“手”管得太多、太细，仅仅依靠政府单方面的财政投入已经很难推动投资的快速增长，市场的对于区域资源配置的主导性作用未能得以充分发挥，民间资本、社会团体的力量没有得到进一步释放，大量的社会和民间资本却又难以找到长期、稳定、优质的投资渠道。

区域发展困局的根源在于：一是区域中各个城市唯GDP式的竞争与计划经济思维束缚的相结合，在资源、资金、政策等方面向中心城市集中，难以发挥市场在资源配置中的决定性作用，在生产要素配置、产业发展、基础设施建设等方面行政的干预作用过大；二是“西方工业文明”的城镇化理论与“土地财政”经济体制的利益结合，源于西方工业文明时期的传统空间规划理论，善于解决“土地”而非“人”的城镇化，对于如何发展区域产业一体化和把握产业发展的市场经济规律存在天然的知识缺陷，对以“土地财政”为特征的传统城镇化模式发展起了推波助澜的作用；三是重大项目空间安排的科学缺失与行政壁垒体制的发展结合，违背“制造业向成本洼地、生产性服务业向要素高地”空间集聚的产业市场经济规律的现象时有发生，在区域发展中产业布局调整、城镇空间优化、综合交通等基础设施建设等方面存在诸多不协同之处。无论是产业升级转型，还是城镇空间的集聚和扩散，产业发展在遵循市场经济规律中对空间属性和区位条件更加敏感，并带来了对综合交通服务需求的差异化和多元化。

三、创新区域协调发展的机制与模式

在区域“产业、交通和城镇空间”一体化的战略思想指导下，就“交通”论“交通”，就“产业”论“产业”，就“城镇空间”论“城镇空间”的传统区域发展模式，无论从区域产业体系一体化的发展需要，构建国家综合交通运输体系自身发展的诉求，还是从推进区域协调发展的实施路径来看，都已经难以为继。“条块”分割体制下的传统规划体系与理论方法模式已难以适应新时期社会经济的发展需要，打破行业管理和地方行政管理壁垒，积极开展区域协调发展的规划理论创新、产业体系一体化发展的利益共享机制创新和协同发展的合作模式创新，将成为区域协调发展推进的必要支撑和保障条件。

1开展区域协调发展规划的理论创新

“有什么样的理论作指导，将决定走什么样的城镇化道路”，应该立足于全球化的国际视野剖析产业链条在全球组织、空间集聚等过程中的基本市场经济规律，将市场在资源配置中起决定性作用和政府发挥更好引导作用的双重优势结合，认识产业是发展的灵魂、空间是发展的载体、交通是发展的工具，建立区域产业转型转移与综合交通网络构建、重大项目建设等之间关联机制的新理论；建立城镇空间、产业和交通三者高度协同、交互融合的新方法和发展规划体系；建立空间、产业和交通三者间的关联指标体系。

通过研究产业集聚与运输成本之间的互动机制、产业集聚与综合交通之间的空间协同关系，寻找不同历史阶段产业、空间和交通互动发展的演变规律，识别区域以及城市层面的空间、产业和交通的特征，梳理区域、城市以及内外衔接方面的问题，以综合交通、产业布局及空间结构在城镇群层面的协同为重点，借助演化经济地理学中空间分析的方法，梳理空间关系和把握空间结构，提炼空间要素，建立交通、产业和空间的新型三要素协同理论。按照不同类型的集聚产业和交通运输成本的敏感度相关性，可以划分为资源、资本和信息三大集聚类型，分别对应于经济、经济与时间兼顾以及时间三类运输成本。综合交通系统与产业聚集的空间协同理论包括：水运和货运铁路主导的交通方式可提供低成本运输，在港口与铁路货站周边集聚的是资源型产业；汽车和公路运输可实现门到门的运输，可以兼顾运输的经济和时间特性，对应于主导集聚资本型产业；航空和高铁主导的高速交通系统可以实现人与物的高效、快速流动，以高端生产性服务业为代表的信息集聚型产业与以部分高端制造业为基础的知识密集型产业对时间成本敏感度高，而对经济成本敏感度较低，中央商务区、高端制造产业园区发展成功与否与空港等对外交通设施关系密切。

2.探索区域产业体系一体化发展的利益共享机制创新

以城镇空间一体化发展为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹为主线，结合区域内城镇区位、资源、环境、交通条件，以“全球、国家、区域”三结合的视野理顺产业发展链条，以提升产业竞争力和区域一体化质量为目标，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，大城市依靠带动中小城市发展来解决包括“大城市病”在内的一系列问题，中小城市加强与大城市的对接，通过产业互补、协同分工的合作发展道路，发挥不同城市资源优势和产业优势，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，通过区域内分工协作实现错位发展，形成辐射作用大、竞争力强的区域产业一体化。区域协调发展应加强顶层设计，明确区域内各城市功能定位、产业分工、城市布局、基础设施配套等重大问题。

3.优先构建多层次区域一体化综合交通网络

减少分割和扩大开放是每个国家或地区走向现代化的必由之路，综合交通网络应当适度超前布局，成为突破区域行政隔阂的“先行军”，通过交通一体化的发展倒逼全要素自由流动及促进公共服务均等化。以空间、产业和交通关联指标体系为基础，指导区域综合交通体系建设，发挥中心城市对周边中小城市的带动作用，促进区域分工协作，引导区域协调发展。

第一，国际层面应对国际产业分工，构建“空海双港”国际航运体系，建设国际运输大通道，加快内陆中心城市国际客货运航线发展，积极支持国家参与全球合作与竞争，提升国家竞争力。如丝绸之路经济带建设，应积极开辟交通和物流大通道，完善跨境交通基础设施，逐步形成连接东亚、西亚、南亚的交通运输网络，实现贸易和投资便利化。同时，通过综合交通通道展开空间，依托以沿线交通基础设施和中心城市，对域内贸易和生产要素进行优化配置，促进区域经济一体化。

第二，国家层面（区际层次）应打破行政壁垒、减少分割，要适应经济全球化新趋势，抓住产业全球重新布局的机遇，促进生产要素国内外高效有序流动。关键是基于综合交通网络和产业升级转移的空间协同关联机制，完善贯穿东中西和联结南北方对外经济走廊的交通网络，建设与地区经济社会发展、产业分工体系高度契合的综合客、货运枢纽，加快具有国际竞争力的产业集群与区域城镇空间一体化互动发展，服务国家经济转型、区域之间产业升级转移，促进资源要素高效流通。

第三，区域内部交通应适应区域一体化发展需要，完善区际联系、强化城市群间与城市群一体化、改善中小城市和小城镇对外关系、引领和带动城镇化，支撑中心城市对区域内中小城市的带动作用，优化区域空间结构与功能布局，促进区域分工协作。这样，既可以削弱中心城市过度集聚导致的“大城市病”带来的交通拥堵、环境污染等负外部性，又能充分发挥中心城市的规模效应；既可以解决外围“睡城或卧城”职住严重失衡问题，又可以降低中心城市的运行成本。城际/市郊铁路等区域快速轨道交通是缩短城际时空距离最高效的运输方式，加强以多层次轨道网络为主体的城际交通一体化与城市空间结构优化、产业布局调整的协同，应该成为区域协调发展战略的关键所在，当前的区域交通系统发展特别要发挥轨道交通对于城市群地区快速客运能力构建的支撑作用，要突破既有城市行政单元界限，整合不同类型轨道交通系统，加快当前发展存在缺位的城际铁路与市郊铁路建设，突出轨道交通系统的整体组合、功能有序和分工协调，最大限度地实现轨道交通基础设施互联互通，一揽子整合高速铁路、城际铁路、市郊铁路、地铁、轻轨等各类轨道系统要素，构建形成多层次的轨道交通系统：完善区域层面轨道交通系统，利用国家高速铁路和城际铁路系统（时速达200—300公里）承担核心城市间联系需求；建立市域层面轨道交通系统，通过市郊铁路或市域快线（运营时速达60—80公里）承担中心城市与其都市区外围通勤、通学联系需求；优化市区层面轨道交通系统，搭配选用地铁、轻轨、有轨电车等多种方式（运营时速为30—60公里）服务城市片区内部，根据实际的运行时效与运输组织要求进一步细化服务。

4.勇于创新区域协调发展的合作模式创新

按照“目标同向、措施一体、作用互补、利益相连”进行分工合作，坚持优势互补、互利共赢，协同推进“基础设施相联相通、资源要素对接对流、公共服务共建共享、生态环境联防联控”，从产业、基础设施、生态环境治理、政策协调等方面建立区域一体化推进实施机制。

第一，理顺政府与市场关系。在全面深化改革时期，政府与市场的关系面临重构，市场对资源配置的决定作用要进一步凸显，新时期的治理模式要求政府法无授权不可为、法定职责必须为，市场主体法无禁止即可为，要从强化区域治理角度出发，明确政府职责、发挥市场能力，提出发展愿景、制定工作任务，通过制度建设明确“哪些工作应该做，哪些东西不应该做”，实现对政府的“正面清单约束”和市场的“负面清单管理”。要关注区域发展过程中的项目投融资效率，改变一切由财政兜底的方式，按照审慎的商业原则，建立全面、完善的财务评价体系，拓展投融资渠道，实施全生命周期精算，加强项目资金的长期规划。要积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，改变传统政府主导投资、建设、运营模式，重新界定权责主体。要积极引入市场和社会力量，推进加快混合所有制改革，为更加多元的主体参与和更加有效的资源配置提供平台与环境，同时调整财政性资金投资方式，对竞争性领域产业存在市场失灵的特定环节，由直接支持项目改为更多采取股权投资等市场化方式予以支持，充分激发社会投资活力。

第二，用好跨界创新的工具。区域协调发展背景下的行业整合空间更加巨大，打破既有行业界限，注重跨界元素的引入，推进多元经营，创造新的应用、创造新的价值，通过横向联合促进实现整体市场竞争力的提升。比如区域交通系统构建中的商业模式创新，可以通过挖掘交通系统对于城市资源引导配置的综合效益，实现交通运输供应者向城市生活服务者的转变，通过布局统筹、设施协调、服务整合，激发交通运输发展的价值链，采用“交通+物业”“交通+社区”等方式进行跨界整合，分享土地溢价和地产经营收益，降低外部成本、增加内部收益，在特定条件下可以考虑突破土地的招拍挂限制，向交通运输企业定向出让沿线土地。区域协调发展还有助于打破行政地域边界，最大限度地寻求共谋合作和实现经济体利益的最大化，比如京津冀协调可结合首都新机场发展“首都特区”，就是协同合作的新模式。

第三，建立完善信用体系。区域发展合作需要更加健全的信用作为支撑，信用体系改革和完善的核心在于转变传统的管理和管制思维，加强现代治理体系和能力建设，要建立多方协商的机制，明确各方主体责任：让政府在制定规范规则、维护市场秩序、推行创新激励等方面发挥主导作用；让企业在资源需求配置，推动创新实践等方面发挥主体作用；让公众获取更多参与和反馈互动机会，形成公共决策氛围；让智库机构发挥全方位的智力支持，并承担信息不对称条件下的平衡者角色。随着投资主体多元化和利益诉求多样化，要建立平等、互信、合作的契约关系，通过相应的法律法规建立起规范政府信用、特许经营、商业纠纷仲裁等多方面的制度，通过更加优良的市场环境吸引多元的投资方加入。

“惟仁者方能以大事小，惟智者方能以小事大”，作为区域协调发展的中心城市，应以全球视野、国家责任的大格局去迎接全球化产业体系发展大变局和新挑战，区域一体化中的中小城市应以科学把握产业发展市场经济规律的大智慧去寻求与中心城市间错位、协同的发展机会，才是我国区域协调发展走向全球竞争力的战略路径。

［1］张国华.交通产业空间京津冀一体化下的协同规划［J］.人民论坛，2014，（16）.

［2］张国华，欧心泉，王有为，等.新型城镇化背景下多层次轨道交通系统构建［J］.都市快轨交通，2015，（4）.

［3］张文晖.构建高效综合交通促产业转型升级──访国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华［N］.中国经济时报，2014-02-10.

［4］张国华.“交通、产业、空间”三要素协同规划［N］.中国交通报，2014-04-03.

［5］张倪.新型城镇化需要新型综合交通规划——访中国城市规划设计研究院交通院副院长张国华［N］.中国经济时报，2013-12-30.

［6］何秀芳，刘宇，吴文斌.把握现代产业升级转型特征构建多层次高效一体化交通体系——专访国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华［N］.中国贸易报，2014-05-29.

［7］刘卫卫.新型城镇化规划为房地产业发展带来六大机遇［J］.上海房地，2014，（5）.

Research on Collaborative Innovation of Transportation Industry and Space Planning

Zhang GuohuaQin Di

Coordinated development of regions is the trend of world development，is the only way of implementing the strategic pattern of national urbanization，promoting and upgrading the economic transition and building of ecological civilization.Asanimportantpartofthestrategicsystemofnationaleconomicandsocialdevelopment，coordinated development of regions currently still have a series of problems，including the organizational structure of towns，economic efficiency，regional transport system，and regional coordinated development of institutional arrangements which still need to be improved.The work focus of the next stage on regional coordinated development is through“Traffic，Industrial and Space”planning collaborative innovation and other means to solve the development difficulties of the regional coordination development.Through developing the theory innovation of coordination development planning of regions，exploring the integrative development of regional industrial system of innovation pattern on benefit sharing mechanism，innovating the cooperation pattern of regional coordinated development and other modes to improve the level of regional coordinated development，which provide the support for improving global competitiveness of China’s regional development.

Coordinated Development of Regions；Collaborative Innovation；Mode

F281

A

2095—5766（2016）05—0069—05

2016—07—19

张国华，男，国家发展和改革委员会城市中心综合交通规划院院长（北京100824）。

（责任编辑：柳阳）