努力推进法律援助治理现代化

桑　宁（司法部法律援助中心副主任）



努力推进法律援助治理现代化

桑宁（司法部法律援助中心副主任）

2015年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》）。这是在党的十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话指引下，全面总结20年中国法律援助事业发展所取得的成功经验基础上，党中央、国务院对完善中国特色社会主义法律援助制度作出的顶层设计。各级司法行政部门要按照党中央国务院的决策部署，进一步加强法律援助工作，推动完善法律援助制度更好地保障和改善民生。

一、充分认识《意见》的重要意义

（一）《意见》的出台，标志着中国特色社会主义法律援助制度建设与发展进入了一个新的阶段

从党的十六大提出积极开展法律援助工作，到十八大提出完善法律援助制度，是党中央对中国特色社会主义法律援助事业发展进入新阶段作出的科学判断。过去的20年，中国法律援助处在建设期，解决的是从无到有的问题，主要任务是要素建设。未来一段时间，中国法律援助主要是管理期、完善期，要解决从有到好的问题，主要任务是提质增效，使中国特色社会主义法律援助制度更加成熟、更加定型。新的历史阶段，法律援助发展的目标、任务和实现路径都与过去有所不同，这是学习贯彻《意见》必须准确把握的关键。

（二）《意见》坚持了加强顶层设计和摸着石头过河相结合的改革开放成功经验

《意见》就完善中国特色社会主义法律援助制度应坚持的指导思想、基本原则、目标任务以及实现的基本路径、方法等重大问题进行了科学的顶层设计，为建成更加统一、均衡、优质、高效的法律援助制度进行了系统的规划，为完善中国特色社会主义法律援助制度凝聚起共识、形成合力。同时，《意见》紧紧结合中国实际，在努力提高法律援助现代化治理水平、实现法律援助善治方面提出新的期待，为各地方大胆探索、改革创新、不断释放出创新发展新活力留下广阔空间。

（三）《意见》出台把握住一个难得的发展机遇期

当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，加快建设与社会主义市场经济体制相匹配的国家治理体系是重要保证。在这一建设中，政府的重要职责就是加强和优化公共服务，通过完善公共服务的供给机制，回应需求，以消除市场带来的过度利益分化，为全面深化改革创造坚实的基础。我国社会也正处在一个转型期，社会多元化对社会建设提出了严峻挑战。社会建设是基础建设，社会建设的目标是实现公平正义，没有社会公平正义就没有社会和谐稳定，其他建设就搞不好。社会建设的核心任务就是构建社会普遍服务体系，使人人都能享有平等的权利和优质的服务，分享改革的成果，通过普遍服务为社会进步提供一个安全底线，为社会和谐发展提供一个良好平台。因此，新一届党中央和中央领导同志十分重视法律援助工作，习近平总书记多次就做好法律援助工作作出专门的指示，有力推动了法律援助事业的更好发展。 法律援助是政府为困难群众提供的一项基本公共服务，法律援助在实现社会公平正义，保障人民群众享有各项合法权益方面发挥着重要作用，在改革攻坚和社会转型的关键时刻，《意见》的出台，为加快推进法律援助事业不断向前发展创造了良好机遇。

二、《意见》的新思想、新观点、新举措

《意见》有许多新亮点，揭示出中国特色社会主义法律援助制度的基本规律和本质特征。

一是新定义。长期以来，在理论和实践中虽然都在用“中国特色社会主义法律援助制度”这个概念，但对这个概念的内涵从未有过一个权威、清晰的定义。 此次《意见》作出明确定义：党委政府领导、司法行政机关具体负责、有关部门协作配合、社会力量广泛参与的中国特色社会主义法律援助制度。新定义揭示了中国特色社会主义法律援助制度作为社会建设的一项重要内容应遵循的基本规律和具有的本位特征。

二是新定位。《意见》对中国特色社会主义法律援助制度作出新的定位：一个是法律援助是一项重要的民生工程；另一个是法律援助是一项基本公共服务。现代法律援助制度的建立与社会福利制度发展有着紧密联系。随着社会的不断进步，人民享有的社会权利越多，就越需要完善的制度来保障其合法权利不受侵害。《意见》将法律援助明确定位为民生工程，揭示了法律援助权利与其他社会权力的内在联系，将法律援助权作为人民群众享有其他社会权利的基石和前提。《意见》将法律援助定位于基本公共服务，表明政府在构建社会普遍服务体系的过程中，法律援助服务的重要性得到极大的提升。与一般公共服务相比，基本公共服务在标准化、规范化、均等化方面的要求更高，政府扶持和保障的力度更大。

三是新思想。《意见》明确了中国特色社会主义法律援助制度建设的指导思想和基本原则，阐明了中国特色社会主义法律援助制度的核心价值，为完善中国特色社会主义法律援助制度提供了有力的思想和理论保障，也在一定程度上提升了中国特色法律援助制度发展的软实力。

四是新方式。《意见》把提高法律援助质量作为完善法律援助制度的最重要一环，表明对法律援助制度的本质及基本规律的认识进一步深化。过去20年法律援助发展的重心是要素建设，走的是增量式发展道路。进入新阶段，重心应放在要素质量的提升和增进整体效益上，走内涵式的发展道路，实现从有到好的飞跃。法律援助不仅要给困难群众一个平等享有法律帮助的权利，更重要的是要让困难群众获得社会正义的结果，这是中国特色社会主义法律援助制度的本质要求。法律援助制度的根本目的，正像习近平总书记指出的那样：“努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。”

五是新举措。《意见》明确提出加大政府购买法律服务的力度。政府购买服务是服务型政府基本职责，这一举措在推进公共服务发展上实属正常之举，但就法律援助而言却意义非凡。加大政府购买法律援助服务的力度，将会对长期以来基于律师义务和行政推动而形成的法律援助体制形态和管理方式产生深刻的影响，将有可能成为推动全面深化改革、完善法律援助制度提供新动能，必须给予足够的重视。

《意见》还就推动法律援助治理现代化，实现“合法、透明、责任、法治、回应、有效、参与、廉洁、稳定、公正”等善治的基本要求方面，提出了许多新期待，如：积极回应民生诉求，推进援务公开，推行“四制”，提高规范化、制度化、法治化水平，快捷化、方便化、服务零距离等。

三、努力推进法律援助治理现代化

贯彻落实《意见》 要以推进法律援助治理现代化为进路。法律援助是社会建设的组成部分，社会建设基本路径就是治理，治理是社会建设的基本规律所决定的，体现了社会建设在路径、方法上的规定性。法律援助是政府的职责，推进法律援助治理现代化最根本的任务，就是从建设服务型政府的本质要求出发，推动法律援助制度由政府本位、官本位和计划本位体制，向社会本位、人民本位和市场本位体制转变。

法律援助治理现代化的目标是形成系统完备、科学规范、运行有效的法律援助制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这是一个非常复杂的系统工程，需要加强顶层设计和总体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究，抓住重点和找准突破口。

（一）科学解构中国特色社会主义法律援助制度体系

高效的法律援助应当具备哪些要素？这是20年中国法律援助发展过程中一直在探索的主要问题，至今在各种正式的文本中都难觅真容。无论原因如何，症结在哪里，就完善法律援助制度而言，对中国特色社会主义法律援助制度体系进行科学系统地解构都是一个重要的前提和关键，否则建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系就是一句空话。必须承认，科学解构中国特色社会主义法律援助制度体系是一项复杂而又严肃的任务，没有系统理论和有利的政策支撑，则难以完成。当下，可以从国际方面找到一些借鉴。联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则中强调一个高效的法律援助体系的要素归纳起来，主要包括以下系统： 政策系统，主要规定公民享有什么样的法律援助权利；组织系统，包括法律援助的管理者、提供者、相关方及职责配置；服务系统，是指政府提供什么样的产品和服务；程序系统，主要包括标准、规范、制度和机制；文化系统，包括法律援助的理论、价值、知识、技能体系等。政府责任是法律援助制度实施的前提和基础，主要是提供财政和其他重要的政策支持，目前，我国正在推动法律援助的立法工作，应抓住这个有利契机，大力加强中国特色社会主义法律援助制度的系统研究，为完善法律援助制度、推动科学立法打好基础。

（二） 以加大政府购买法律援助服务作为全面深化改革的突破口

完善法律援助制度，推进法律援助治理现代化，要以改革创新为动力，法律援助的各项改革，既要注意关联性、系统性和可行性，又要找准突破口，牵住牛鼻子，以问题为导向。法律援助制度建立发展20年，呈现出一些结构性矛盾和瓶颈问题，其中最突出的就是原动力缺乏的问题。长期以来，过分片面地强调律师的法律援助义务，忽视了律师在提供法律援助服务中应当获得的正当利益，使律师参与法律援助的积极性受到挫伤。据2014年统计，全国法律援助平均办案补贴：刑事案件为901元、民事案件为531元、行政案件为728元；最低的地方连服务成本都不够，律师不仅要白干，甚至要掏自己的腰包支付成本。 低补贴制不仅牺牲了律师利益，结果也常常牺牲了困难群众的利益。问题不仅如此，在这种片面强调律师义务思想的影响下形成一些工作理念、工作机制、管理方法，尤其是附着在这一缺乏原动力机器上的体制机制，已严重影响了法律援助系统的有效运转。值得庆幸的是，这种依赖律师提供无偿服务的法律援助将不再是中国特色社会主义法律援助制度的一种常态。党的十八届三中全会《决定》指出：推行政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2015年，李克强总理在全国推进简政放权电视电话会议上强调：增加公共产品和公共服务供给政府不能唱独角戏，要创新机制，尽可能利用社会力量，并搞好规划，制定标准，促进竞争，加强监管。中央关于十三五规划建议强调：创新公共服务方式，能由政府购买，政府不再直接承办，能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参加。《意见》也提出加大政府购买法律援助服务力度。

推行政府购买公共服务，是党的十八届三中全会以来中央政策释放出来的一个明确信号。从一些国家改革的经验来看，以市场化导向，引入竞争机制，不仅可以有效配置公共资源，提高公共服务的效率，减轻国家的负担，也可以拓展公共服务的内容和公共服务的供给方式。推行政府购买服务，对于推进国家的治理现代化，推动服务型政府建设具有重要作用。 从管理型政府向服务型政府转变，从本质上讲是由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、人民本位和市场本位的体制转变，政府从发号施令管理社会，转变为与社会协商合作共治社会，最根本的变化就是从身份到契约的变化。加强政府购买服务，对培育政府的契约精神，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念意义十分重大。从这个意义上讲，大力推进政府购买法律援助服务对于改革创新法律援助的管理体制和机制，推进法律援助治理现代化具有突破口和牛鼻子的作用。

（三）加快构建法律援助现代治理理论、知识、技能体系

现代化最主要的表现就是知识的进步和能力的提升。中国的一些学者认为，国家的治理现代化强调的是国家软实力的提升。中国法律援助事业经过20年的快速发展，已经建立起目前世界上体系最庞大的法律援助系统：3700多个政府机构，1.4万多名政府工作人员，每年办理120多万件法律援助案件。单从数量上看，中国的法律援助无疑是目前世界上的巨人。但透过这巨大的身躯，有多少与这身躯相符的内涵呢？因此加快构建中国特色社会主义法律援助制度的理论、知识、技能体系，进一步增强法律援助的理论、制度、道路自信，是今后一段时间贯彻《意见》应着力完成的一项重要任务。

要加强中国特色社会主义法律援助制度基础理论研究。对中国特色社会主义法律援助制度的本质、主要功能、价值理念、制度体系等进行全面深入的研究，准确把握法律援助事业发展的基本规律。

抓紧构建以信息标准、提供者标准、服务质量标准、服务能力标准、程序标准、合同标准等为主要内容的标准化体系，使法律援助服务能够更好地融入政府公共服务体系。结合中国法律援助实践，加快建立从需求评价到绩效评价的法律援助管理和服务知识、技能体系，不断提升法律援助的专业化、精细化水平。

积极推动中国特色社会主义法律援助制度文化建设。努力提升中国特色社会主义法律援助制度的软实力。

（四）不断开拓视野，积极参与法律援助的全球治理

推进中国特色社会主义法律援助治理现代化，既要坚持中国特色社会主义制度的本质要求，也要借鉴国际发展的有益经验，顺应法律援助全球治理的大趋势。在推进中国法律援助治理现代化过程中，应不断开拓视野，充分吸收借鉴各国法律援助发展过程中的一些成功做法和有益经验，结合中国的实际进行改革创新。通过开展广泛的国际交流与合作，积极参与法律援助的全球治理，提升中国在法律援助全球治理中的话语权和影响力。

近些年来，经过三次浪潮的推动和经济形势的变化，国际法律援助发展呈现出新的趋势。新技术在法律援助领域广泛应用，推动法律援助服务方式不断创新；普遍经济紧缩促使各国开始更加关注法律援助的提质增效；针对多元的需求结构调整法律援助服务的内容和方式，采用一些替代方法取代传统的服务，以提升回应性和有效性，提倡社会参与等。欧美一些发达国家还在法律援助的绩效管理、人员培训、服务技能等方面研发出一整套知识、技能体系，大大提升了法律援助服务的专业化、精细化水平。长期以来，中国政府始终高度重视法律援助领域的国际交流与合作，积极参与联合国和国际组织举办的各种会议活动，参与联合国有关立法的研究起草工作。通过广泛的国际交流合作，不仅开阔了视野，还在广泛借鉴国际有益经验的基础上提升了中国法律援助制度发展的后发优势。

（五）全面落实《意见》提出的各项善治要求

推动法律援助治理现代化的目标是实现法律援助的善治。《意见》围绕法律援助的善治目标，提出了全面系统的要求。要全面准确地理解《意见》提出的各项要求，认真加以落实。归纳起来主要包括：积极回应民生诉求，紧紧围绕人民群众需要提供优质高效的服务，提高法律援助的合法性、回应性；实行援务公开，提高法律援助的透明性；推行“四制”，强化责任，提高制度化、规范化、法治化水平；通过便捷化、快捷化、零距离，进一步提升法律援助服务的效率等。这些要求体现着法律援助善治的本质，有着较强的系统性关联性，必须加以全面落实。

《意见》围绕实现两个一百年目标和中华民族伟大复兴梦，以党的十八届三中全会精神为总纲，对完善中国特色社会主义法律援助制度进行了全面的顶层设计，通篇饱含着公平正义的价值理想和对法律援助治理现代化的追求。深入学习贯彻落实《意见》，必须站在国家治理现代化的高度，用新的发展理念引领发展行动，在现代化的新路径新方法上多下功夫。如果不能破除旧的观念，不能在法律援助治理现代化上寻求新的发展道路，思想仍停留在行政控制、强制推动的阶段上，就可能在贯彻《意见》的过程中，把注意力放在要人、要钱、要物上，放在权利、身份、机构上，放在更加复杂的管制结构设计及严格的内部控制上，这与中央提出的简政放权、放松规制、社会参与的现代化治理思想背道而驰，结果可能是政府组织做大做强，但事业未必能做优。如果不推进法律援助治理现代化，其领导者和管理者就不会注意现代化知识和能力的培养，也不会去主动掌握现代治理的方法，所谓法律援助的“善治”就可能变成一句空谈。

20年前，我们提出探索建立有中国特色的社会主义法律援助制度，今天我们提出完善中国特色社会主义法律援助制度。目标一致，任务不同，路径方法也不同。前20年法律援助主要发展硬实力，今天的任务主要是提升软实力，要在理念、文化、科学、高效方面多下功夫。

（责任编辑赵海鸥）