公共服务标准编写方法探析

康俊生　晏绍庆

（上海市质量和标准化研究院）

公共服务标准编写方法探析

康俊生晏绍庆

（上海市质量和标准化研究院）

本文分析了公共服务标准化相关概念，提出公共服务标准编写的方法、质量评价要素，以及主要技术内容的编写要点。

公共服务标准编写

标准化是现代社会公认的一种管理手段，是解决问题、推进工作、降低成本、提升管理效率的重要工具。将标准化原理、方法引入公共服务是现代科学管理理念与公共服务实践的有效结合，能够大幅提升国家公共服务水平。标准化为政府及相关组织规范化开展公共服务提供了一种科学性、技术性解决思路，为服务型政府建设提供了一种可操作性的手段。政府及相关公共服务组织编写出科学有效的公共服务标准，是开展公共服务标准化的最基本任务和工作。

1　公共服务标准化相关概念辨析

1.1公共服务

根据《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》，公共服务是指：政府为满足民众生存权和发展权，运用法定权力和公共资源，面向全体公民或某一类社会群体，组织协调或直接提供的以共同享有为特征的各种产品和服务。公共服务虽然是政府的职能，但公共服务的运行需要调动全社会的力量，形成一个以政府为主导、政府部门和非政府组织相协调、社会各方面力量积极参与的公共服务运行机制。公共服务可分为基本公共服务和非基本公共服务，二者的划分不是一成不变的，随着经济发展水平和财政保障能力的提高，将会不断扩大基本公共服务范围和调整标准。

1.1.1基本公共服务

根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务是指：建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。基本公共服务包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。基本公共服务旨在保障全体公民特别是低收入群众生存发展的基本需求，是公共服务中最基础、最重要的部分，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。随着经济的发展和人民生活水平的提高，基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。

1.1.2非基本公共服务

非基本公共服务是指不符合公共服务“底线”的公共服务项目，主要针对特定的、特殊需求的群体，人数相对较少，其提供和消费所带来的社会性不是很广泛。非基本公共服务需要政府直接提供和管理的强度不如基本公共服务，更多依靠市场或社会组织来提供。

非基本公共服务又可分为准基本公共服务和经营性公共服务。准基本公共服务是指为保障社会整体福利水平所必需的、可以引入市场机制提供或运营的，需要政府采取多种措施给以支持的社会公共服务，包括高等教育、职业教育、群众文化、全民健身等服务。经营性公共服务是指完全可以通过市场配置资源、满足居民多样化需求的社会公共服务，政府不再直接提供这类服务，鼓励和引导社会力量举办和经营，包括经营性文艺演出，影视节目的制作、发行和销售，体育休闲娱乐等服务。

1.2公共服务标准化

公共服务标准化是将标准化原理应用到公共服务领域，通过对公共服务标准的制定、实施及其监督检查，达到服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，从而在公共服务范围内获得最佳秩序和社会效益的过程，是优化公共服务流程、规范公共服务行为和提升公共服务效能的重要技术手段。

2　公共服务标准编写的方法

2.1梳理公共服务的主要要素和环节

在制定公共服务标准之前，先应对公共服务活动的主要环节和要素进行梳理，包括设施、设备、人员等公共服务活动赖以开展的支撑要素，以及公共服务组织向服务对象提供满足其需求的各个服务环节和步骤。

2.2确定要素和环节的重要程度

公共服务的各个支撑要素和环节对公共服务质量的影响程度并不相同，在对公共服务要素和环节梳理完毕后，需对每个要素和环节的重要性进行评估，以确定其对整体公共服务质量的重要程度。广泛开展对服务对象的调研是确定公共服务要素和环节重要性的有效手段，一般可采取会议、问卷和实地调研的方法。

2.3确定公共服务标准应规范的要素和环节

在了解公共服务不同要素和环节重要程度的基础上，通过分析，确定哪些要素和环节应纳入标准中，舍弃一些无关紧要的要素和环节。确定是否应纳入标准规范内容的依据主要有：

（1）标准化工作范畴。着重考虑标准与法律法规以及其他规范性文件的界限。

（2）制定标准的目的。例如，若对公共服务应达到的水平和要求进行规定，则应制定为服务规范类标准，可在标准中描述公共服务结果的质量要求，包括明示的、隐含的或必须履行的期望或需求。若需对公共服务的提供方法、手段、流程、操作环节等进行规定，则需制定为服务提供规范类标准。编写公共服务标准时应在工作的最初阶段（不迟于征求意见阶段）确定这些目的，以便决定公共服务标准所包含的技术内容。根据需要，可在公共服务标准的引言中说明编制标准的目的，而在公共服务标准正文中，通常不指明选择各项要求的目的。在公共服务标准编写过程中应经常对照公共服务标准化对象和编制标准的目的，对公共服务标准内容进行把关，不要脱离编写公共服务标准的预定目标。

（3）标准的层级。公共服务国家标准、行业标准、地方标准和组织内部标准，在规范的内容上侧重点并不相同。例如，公共服务国家标准侧重于公共服务支撑要素以及公共服务传递环节的结果要素，而不宜过多纳入公共服务操作方法等个性化内容。而公共服务组织内部标准会侧重于公共服务流程和操作细节，以规范所提供的公共服务，并可体现出自身公共服务的特色。

2.4确定公共服务标准中的关键指标

在制定公共服务标准之前，应根据要素和环节的具体情况，确定公共服务标准的关键技术指标，可包括硬性指标和软性指标。硬性指标是指用定量化语言表述的指标，例如GB/T 28220—2011《公共图书馆服务规范》规定“报纸到馆当天上架服务，期刊到馆2个工作日内上架服务”。但是，不是所有公共服务标准都容易用定量化语言提出要求，因此，很难用定量化语言表述的指标称为软性指标，例如GB/T 27768—2011《社会保险服务总则》规定“社会保险服务人员应掌握服务礼仪，举止文明、行为规范、服务周到”。软性指标有一定的灵活性，更适合公共服务人员运用服务接触技巧和发挥服务人员的创造性。

2.5有序编写公共服务标准

公共服务标准中的要素包括封面、目次、前言、引言、标准名称、范围、规范性引用文件、术语和定义、符号代号和缩略语、公共服务要求、附录、参考文献、索引。其中，封面、前言、标准名称和范围为必备要素，其他为可选要素。公共服务标准要素的编写顺序不同于标准中要素的前后排列顺序。编写标准时，应首先编写“服务要求”等反映标准主要技术内容的要素，然后再编写其他要素，这是因为其他要素的编写往往需要使用“服务要求”要素中的内容。编写公共服务标准的顺序一般包括：

（1）首先应编写规范性技术要素最关键的内容——“公共服务要求”；

（2）然后根据需要可编写规范性技术要素中的“术语和定义”“符号、代号和缩略语”；

（3）根据需要可编写规范性附录或资料性附录；

（4）若规范性技术要素中规范性引用了其他文件，将标准中规范性引用的文件以清单形式列出，形成第2章“规范性引用文件”；以主要规范性技术要素的标题为基础，形成第1章“范围”的内容。

（5）根据需要可以编写“引言”，给出标准编制的目的、意义等。然后编写必备要素“前言”。如果需要，则进一步编写参考文献、索引和目次。

3　公共服务标准质量的评价要素

3.1标准内容完整性和准确性

制定公共服务标准最直接的目标是编制出明确且无歧义的条款，并且通过这些条款的应用，促进提升公共服务水平。为此，所编制的公共服务标准应做到内容完整、清楚准确。内容完整是指在“范围”一章所规定的界限内标准的内容应力求完整。例如，公共服务提供规范应包括公共服务提供的方法、流程和操作程序等，缺一不可。内容清楚准确是指公共服务标准的条文应条理清楚、逻辑严谨、用词准确。例如，公共服务标准中助动词“应”表示符合性要求，不使用“必须”作为“应”的替代词，以避免将某标准的要求和外部的法定责任相混淆。

3.2公共服务标准的先进性和合理性

公共服务标准技术内容应具有科学先进性和经济合理性。公共服务标准中所规定的各项公共服务要求和指标，应能科学地反映公共服务的先进经验和管理理论，应有利于规范公共服务的程序及提高公共服务水平，使公共服务标准中的内容能真正起到指导公共服务组织有效提供公共服务的作用。

3.3标准编制的程序性和计划性

GB/T 16733—1997《国家标准制定程序的阶段划分及代码》、《国家标准管理办法》、《行业标准管理办法》、《地方标准管理办法》分别对国家标准、行业标准、地方标准的制定程序进行了规定，社保、民政等部分公共服务主管部门发布了《劳动和社会保障部标准化工作管理办法》《民政部标准化工作管理暂行办法》，在制定相关公共服务标准时应严格遵守这些文件中的程序规定和相关要求。此外，公共服务组织在制定组织内部标准时可参照《企业标准化管理办法》的相关程序规定。

4　公共服务标准主要技术内容的编写要点

公共服务标准主要技术内容体现在“公共服务要求”要素上，“公共服务要求”要素属于可选要素，虽然过程或服务等很多类别的公共服务标准都有规范性技术要素“公共服务要求”，但也有一些标准不包含“公共服务要求”要素，例如公共服务术语标准正文中只有“范围”“术语和定义”两章，并没有“公共服务要求”要素的章，而其余大多数公共服务标准都有“公共服务要求”要素章。“公共服务要求”要素通常由“服务提供者、服务人员、服务环境、服务设施设备、服务规范、服务提供规范、不合格服务控制、运行管理规定”等方面的一章或多章内容组成。

4.1服务提供者

服务提供者是指提供公共服务的组织，服务提供者与服务对象是提供服务与被提供服务的关系。“服务提供者”标准内容的编写可从公共服务组织的质量管理、环境管理、职业健康安全管理、诚信、服务提供能力、社会责任等方面进行规定。

4.2服务人员

服务人员数量、人员素质和技能直接影响到公共服务组织的服务提供能力。为保障公共服务组织提供优质高效公共服务，应从人员配置、人员资质、人员能力等方面对服务人员做出规定。

（1）人员配置标准。如人员配备总体要求、重要岗位人员所占全体员工的最低比例要求等。

（2）人员资质要求。应根据公共服务组织的岗位设置、岗位职责及所需的人员技能和资格来确定人员资质。应特别关注与服务对象直接接触的人员。

（3）人员能力要求。应从教育、培训、技能、经验以及人员的健康与素养方面予以规定。

4.3服务环境

服务环境是影响公共服务组织提供优质公共服务的重要因素。为满足服务对象的需求，公共服务组织应规定公共服务场所的温度、湿度、光线、空气质量、卫生、清洁度、噪声、场地面积等基本要求，还应对服务场所的日常环境管理做出规定。

4.4服务设施设备

设施、设备和用品是保证公共服务提供的资源保障。公共服务组织应结合服务对象要求策划配备这些资源并予以有效管理，可从服务设施设备的购置、验收、使用、存放、维护保养和报废处置等方面进行规定。

（1）工作场所。如办公楼、公共服务大厅等场所，以及与之配套的水、电、气的供应、通风照明、空调系统等相关设施；

（2）过程设备。指各种类型的与公共服务提供过程相关的各种硬件和软件，如办公设备、工具、器具、装置及软件等；

（3）支持性服务设施。如信息系统、网络等；

（4）各类用品。为保证公共服务提供活动所需的物资等。

对于设施、设备和用品的标准应从两个方面予以考虑：一是对确保服务提供过程的有效运作所需的设施、设备和用品的要求，如，设施设备的安全技术要求和最低配置的要求等；二是对设施、设备及用品的管理要求，如设施设备的操作规程、维护保养规定、报废处理规定等。

4.5服务规范

服务规范规定公共服务应达到的水平和要求，服务规范宜描述公共服务提供过程结果的质量要求。质量要求可以是定性的或定量的，应充分考虑如下方面的服务质量特性要求。

（1）功能性：公共服务组织规定预期交付给服务对象的服务功能特性和目标。公共服务组织应着眼于自身提供的服务，从满足服务对象需要的角度确定功能要求。

（2）经济性：公共服务组织从自身的生存和发展的角度以及社会资源有效利用的角度提出，主要关注服务资源投入和使用的合理性、成本节约情况，旨在用较少的资源提供高质量的公共服务。

（3）安全性：公共服务提供大多在与服务对象接触层面发生，公共服务组织应识别可能会对服务对象造成各种伤害的危险源，并根据实际情况规定安全性方面的要求，如消防安全、服务对象人身财产安全、健康安全和保密方面的要求。

（4）舒适性：舒适性是指服务对象对服务环境、服务设施、服务人员和服务提供活动的综合性感受，有时无法直接规定，可以通过对服务环境、设施等方面的规定体现舒适性的要求。

（5）时间性：时间性是评判公共服务质量的重要指标，公共服务组织应规定公共服务的等待时间、服务提供过程时间、处理服务对象意见的时间等要求。

（6）文明性：文明性是服务人员素质的充分体现，通过对公共服务行为规定文明性要求，使服务对象获得自由、亲切、受尊重的气氛。

4.6服务提供规范

服务提供规范是指在公共服务实现过程中，为了达成服务规范要求的特性，对公共服务提供的方法、流程和操作程序提出规定和要求，主要包括：

（1）服务提供的流程、工作内容、操作规范和输入、输出要求。分析公共服务提供过程和环节，制定公共服务提供流程，应注意各个环节之间的有序衔接，不要出现有入口没出口，或者有出口没入口现象。之后对服务提供流程中的各环节提出详细的工作内容和操作规范，应清晰准确，可操作性强。

（2）服务的沟通与确认要求。公共服务人员与服务对象的沟通非常重要，沟通不畅往往会导致服务对象不满，招致投诉。因此在服务提供过程中，公共服务人员应能与服务对象进行良好、有效的沟通。

（3）预防性措施。应制定紧急情况或服务中断时的预防性措施，以应对突发事件。发生服务中断或有紧急情况足以影响服务提供时，应让服务对象及时得到有关信息，包括：事件的性质、存在的风险、联络信息、明确的指引、恢复服务所需的时间和临时解决方案等。

4.7不合格服务控制

公共服务组织应针对服务对象抱怨、不合格服务纠正及服务争议处置方面提出规定和要求。

（1）服务对象抱怨等不满意的处置。在公共服务提供过程中或结束后，往往会由于服务不到位、个别服务对象无理取闹、不可抗拒因素等引起服务对象抱怨，应对服务对象的抱怨提出处置程序和规定。

（2）不合格服务的纠正与管理。公共服务组织应分析、识别和判断易引起不合格服务的环节，然后对症下药，提出有针对性的预防和纠正措施。

（3）服务争议的处置。公共服务提供过程中公共服务组织与顾客难免会出现服务质量方面的争议，例如医患纠纷、存款纠纷、保险纠纷、政府信息不公开引起的纠纷等等。公共服务组织应提出服务争议方面的处理规定，如与服务对象沟通、赔偿、应诉等方面的规定。

4.8运行管理

公共服务组织应针对与公共服务提供过程相关的运行管理事项提出要求，例如包括但不限于能源管理、信息管理、合同管理、采购管理、安全管理、持续改进等方面。公共服务组织应立足于组织自身的情况来决定各类运行管理事项的种类和内容。

（1）能源管理：对能源的合理利用、能源设备的管理和节能措施的实施等方面提出要求。例如，针对办公场所、服务大厅提出节能管理要求。

（2）信息管理：对信息的收集、加工、传输、处理、存储和利用，以及公共服务业务档案管理等方面的要求。

（3）合同管理：某些公共服务事项，公共服务组织在为服务对象提供公共服务时往往需要签订服务合同，服务对象可依据服务合同来判别所享受的公共服务是否达到要求。因此，在公共服务标准中对合同要素予以规定和强调，可确保服务对象利益得到最大程度的保护。

（4）采购管理：公共服务组织在提供公共服务时，需要有设施设备、耗材等作为物质支撑。纳入政府采购管理范围的设备材料，需符合政府采购的相关管理规定。针对其他设备材料，公共服务组织需提出相关的要求，如对供方的选择、评价要求，采购信息、采购流程及控制要求等。

（5）安全管理：公共服务组织的服务提供活动多发生在服务对象接触层面上，与之相关的安全问题尤为重要。公共服务组织可从场所、用品、设施和人员等方面提出安全方面的相关要求和措施，包括涉及服务对象在内的各相关方的危险源的识别和控制管理措施。安全控制措施涉及人身、物品、各类信息的安全保障措施和相关应急预案。

（6）评价与改进：定期对公共服务结果、服务提供过程、各类运行管理活动提供进行评价和改进，是公共服务组织完善科学管理、提高服务质量的重要措施。标准应对评价的内容、程序、要求，以及改进的原则、方法、程序等提出规定。

[1]康俊生. 公共服务标准化现状与发展路径分析[J]. 标准科学，2015（4）：20-24.

[2]全国服务标准化技术委员会. 服务业组织标准化工作指南：GB/T 24421—2009[S]. 北京：中国标准出版社，2009.

[3]全国服务标准化技术委员会.公共服务标准化指南（国家标准征求意见稿）.

[4]上海市标准化研究院.标准化实用教程[M]. 北京：中国质检出版社，中国标准出版社，2011.

[5]全国服务标准化技术委员会. 服务业标准化[M]. 北京：中国质检出版社，中国标准出版社，2013.

Analysis of the Public Service Standard Writing Method

Kang Junsheng, Yan Shaoqing
( Shanghai Institute of Quality and Standardization )

This paper summarizes conception of public service standardization and proposes the developing method of public service standard, the quality evaluation factors and the key points of the main technical content.

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