沿海地区生态文明建设的经验与启示

王　俊

沿海地区生态文明建设的经验与启示

王俊

通过选取天津滨海新区、浙江舟山群岛新区和青岛西海岸新区等三个国家级实验区作为国内沿海地区的典型案例，从法律法规、保障制度和推进政策等方面系统地总结了各地生态文明建设的实践经验。国内沿海地区生态文明建设的主要经验是要制定高标准的规划方案、制定高要求的法律法规、开展高效率的专项工程和建立高规格的组织制度，分别来统领布局、规范细化、激励参与和保障强化生态文明建设。启示重点在于要加强生态环境建设、促进生态资源保护与利用、优化生态空间布局、推动生态产业发展和加快生态社会形成等方面。

天津滨海新区；浙江舟山群岛新区；青岛西海岸新区；生态文明建设

中国的总海岸线达3.2万公里，分布着大量的沿海城市并居住着众多的人口，而沿海地区生态文明建设又有着自身的特殊性，本文选取了国内沿海地区生态文明建设相对较好的三个地区：天津滨海新区、浙江舟山群岛新区和青岛西海岸新区，作为典型案例，试图通过总结其成功经验并得到一系列的启示，以便为其他沿海及相关地区的生态文明建设提供借鉴参考。

天津滨海新区位于天津东部沿海地区，环渤海经济圈的中心地带，拥有海岸线153公里，陆域面积2270平方公里，海域面积3000平方公里，拥有水面、湿地700多平方公里，定位为中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、宜居生态型新城区；浙江舟山群岛新区包括1390个岛屿及其邻近海域，陆域面积1440平方公里，海域面积2.08万平方公里，定位为建设成为大宗商品国际物流基地、现代海洋产业基地、海洋科教基地和群岛型花园城市，其中舟山市获得了“国家卫生城市”称号，是我国海洋旅游重点区域和国家旅游综合改革试点城市，是我国最大的近海渔场和重要的海洋生物基因库；青岛西海岸新区位于山东省青岛市胶州湾西岸，与青岛市主城区隔湾相望，包括青岛市黄岛区全部行政区域，其中陆域面积约2096平方公里、海域面积约5000平方公里，海岸线282公里，滩涂83平方公里，岛屿21处，沿岸分布自然港湾23处，是国家级生态示范区、全国绿化模范城市、山东省海洋生态文明示范区，定位为海洋科技自主创新领航区、深远海开发战略保障基地、军民融合创新示范区、海洋经济国际合作先导区、陆海统筹发展试验区。

一、制定适宜的法律法规与规划方案

推动生态文明建设所实施的法律法规主要是在国家法律法规的框架下，特别制定了适合本地区的法律法规及规划方案，既保证了国家、省级和新区等三个层面的一致性，也保障了法律法规和规划方案对于本地的适用性和可操作性。

天津滨海新区生态文明建设主要依赖于国家和天津市的法律法规。天津滨海新区的相关法规主要有《滨海新区生态用地保护红线划定方案》和《中新天津生态城管理规定》等。天津滨海新区生态文明建设的总体规划主要依据《天津市滨海新区十二五规划》、《天津市空间发展战略规划》和《天津市城市总体规划（2005～2020）》等，具体实施规划主要依据《天津滨海新区“十二五”环境保护与生态建设规划》和《美丽滨海建设纲要》等。

浙江舟山群岛新区生态文明建设主要依据国家、浙江省和舟山市的法律法规。舟山群岛新区生态文明建设编制的主要规划有《浙江海洋经济发展示范区规划》、《浙江舟山群岛新区发展规划》，《浙江舟山群岛新区空间战略发展规划》、《舟山市生态市建设规划》、《舟山市海洋功能区划》、《舟山市人民政府关于进一步完善生态补偿机制的实施意见》、《舟山市海洋生态环境保护与建设规划》、《舟山市近岸海域环境功能区划》、《舟山市创建国家环境保护模范城市规划》，《浙江舟山五峙山列岛鸟类省级自然保护区总体规划》、《舟山市生态环境功能区划》、《舟山市“十二五”环境保护规划》、《舟山市“十二五”污染减排工作规划》和《舟山市“811”海洋生态文明建设推进行动方案》等。

青岛西海岸新区生态文明建设主要依据国家和山东省的相关法律法规。青岛西海岸新区生态文明建设相关的总体规划主要有《山东半岛蓝色经济区发展规划》、《青岛市海洋生态文明建设规划》、《青岛“十二五”环境保护规划》、《青岛市大气污染综合防治规划纲要（2013～2016年）》、《青岛市河流污染综合治理规划（2014～2016年）》等。西海岸新区正着手编制国家级海洋生态文明示范区创建规划，目前主要实施相关规划有《青岛西海岸经济新区发展规划》、《青岛西海岸新区总体方案》、《青岛西海岸经济新区水生态文明建设试点实施方案》和《青岛市黄岛区生态文明乡村建设行动计划（2014～2016年）实施方案》等。

二、建立生态文明建设的保障制度

推进生态文明建设的保障制度主要是结合本地实际情况，建立了高效的组织保障制度、强力的财政激励制度和特色的生态治理制度等。

天津滨海新区生态文明建设的主要保障制度建设：一是组织保障制度方面，成立由区委、区政府主要领导任组长的“美丽滨海”建设领导小组及其办公室；区人大、区政协履行环保监管、环境违法处罚、环境监测等职能，建设生态安全应急处置体系；建立健全体现“美丽滨海”要求的目标体系、考核制度、奖惩机制，实行领导干部任期资源消耗、环境保护、生态效益责任制和重大生态责任事故一票否决制。二是财政激励制度方面，综合运用规划、土地、财税、价格等手段，鼓励和引导各类资金投入到生态环保产业，形成“政府主导，多元投入，市场运作”的资金投入机制；提高环境保护支出占一般财政预算支出比例，建立财政激励机制，完善生态补偿机制和环境保护产业扶持制度。三是特色的生态治理制度方面，建立污染物排放指标等量置换、有偿调剂、异地减排和资源性产品价格交易制度，确定生态用地保护红线、黄线范围；建设生态示范区制度，围绕生态城建设绿色发展示范区、于家堡实施低碳示范城市计划、东疆加速向自由贸易港区转型以及开发区构建国家级生态工业园区和循环经济示范园区，推动中新生态城建设“国家绿色发展示范区”。

浙江舟山群岛新区生态文明的主要保障制度建设：一是组织保障制度方面，成立舟山生态市建设工作领导小组；明确各部门年度需要达到和考核的量化指标和建设任务，以《舟山市生态市建设工作任务书》的形式，将生态建设的各项工作任务及时分解和落实，由市分管领导牵头，明确各具体责任单位，实行按季汇报进展和督办；组织干部职工开展环保法律法规、环境监测监管等业务培训。二是资金保障制度方面，开发“企业环境管理信息系统”，编制了相应程序和数据库，提高了环境监管水平；实施绿色信贷政策，组织开展企业环境信用等级评定，按不同等级对应实行差别化信贷政策；出台《舟山市关于落实环保政策法规防范信贷风险实施办法（试行）》，将环保行政处罚及项目审批、验收情况每月通报市人民银行及省环保厅，纳入金融信贷管理体系。三是特色的生态治理制度方面，推进生态补偿机制建设并出台《舟山市人民政府关于进一步完善生态补偿机制的实施意见》；推进排污权交易试点工作并制订《舟山市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》和《舟山市主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》；推行绿色采购、绿色证券、绿色保险等相关政策，并提高相应的环境准入门槛。

青岛西海岸新区生态文明的主要保证制度建设：一是组织保障制度方面，新区自批准以来成立了青岛西海岸新区推进协调领导小组，成立中共青岛市委青岛西海岸新区工作委员会、青岛西海岸新区管理委员会，生态文明建设接受“青岛市海洋生态文明示范区建设工作领导小组”的领导和《青岛市国家级海洋生态文明示范区创建工作方案》的指导；新区通过《“智岛计划”高层次人才引进暂行办法》建立了生态文明建设的人才保障制度。二是特色的生态治理制度方面，划定生态保护红线，制定生态资源有偿使用、生态补偿制度，加强对山体、林地、岸线、湿地、河道、水库和城市绿线的保护；制定海域使用权公开招标办法，建立海域使用二级市场；严格执行环评法和“三同时”制度，落实好重大或敏感项目集体审查制度、环评批复会签制度，加强建设项目建设期监管，开通环保企业项目审批绿色通道，推动环保设施社会化运营、环境咨询、认证评估等环境服务业健康发展，完善环保行政执法监督与指导服务体系，建立专家和群众代表参与的监察制度。

三、实施推进生态文明建设的主要政策

实施推进生态文明建设的主要政策集中在生态防护和治理、产业结构优化和升级、美化人居环境和引导公众参与等方面。

天津滨海新区生态文明建设的主要推进政策：一是生态防护治理方面，规划了三条生态廊道、古海岸遗产廊道和海岸景观休闲廊道，通过有效整合自然景观和历史遗迹资源，合理进行开发旅游产业和生态保护；实施资源集约利用工程、河道水系净化工程、整体绿化提升工程、空气环境治理工程和美丽城镇示范工程；启动由清新空气、清水河道、清洁村庄、清洁社区和绿化美化五个专项行动组成的“美丽滨海·一号工程”。二是产业转型升级方面，实施科技创新引领计划、高端制造业领军计划和综合服务功能提升计划。着重在航空航天、电子信息、装备制造、石油化工、生物医药、新能源新材料、轻工纺织等行业，逐步形成产业循环经济体系；发展现代农业和生态产业，建设生态工业园区示范工程；滨海旅游业主要方向为主题公园、生态湿地、黄金海岸休闲、游艇度假、海上观光、高尔夫休闲运动等。三是美化人居环境方面，控制建设用地总量规模和空间分布，将非建设用地纳入规划管理；划定城区、镇区、村庄建设用地空间增长边界，实现城市规划与生态规划联动，严保耕地规模和生态网络；推进“绿色建筑”和“建筑节能”工作，建设绿色交通网络，创建以绿色交通系统为主导的交通发展模式、建立生态化交通结构，优先建设优质公交系统。四是引导公众参与方面，利用电视、广播、报纸、网络、社区宣讲等手段，广泛宣传“美丽滨海”创建活动，及时报道其建设的举措和进展，充分展示最新成果；开展“美丽滨海”大讨论，普及节约、环保、低碳、生态的生活方式，倡导文明消费；动员广大市民积极参与美丽社区、美丽乡村、美丽校园、美丽企业、美丽政府等创建活动，在全区营造崇尚生态环保的社会氛围。

浙江舟山群岛新区生态文明的主要推进政策：一是污染防治的相关政策，推进污水处理厂、配套管网建设和污染减排设施建设，建设团鸡山生活垃圾焚烧项目，加强辐射安全监管，开展“清洁空气”行动；构建空间、总量、项目“三位一体”的环境准入制度，对可能存在较大环境风险的项目实施预环评制度；强化敏感项目的公众参与，实施网格化执法，对重点区域、重点行业、重点企业和群众反映的污染问题进行有效检查和严厉打击。二是生态保护的相关政策，建设生态廊道、城镇景观林、沿海防护林、生态公益林四大工程，开展森林城镇、森林村庄、绿化示范社区（村）创建活动；推进自然保护区建设，实施视频监控系统项目实现远程监控和实时监控，推进海洋蓝色生态屏障建设，加强海洋类保护区的管护建设；启动海岛生态修复试点工程，开展海洋资源增殖放流、养殖海带和羊栖菜等藻类的试点，做好“三沿五区”坟墓整治工作和废弃矿山生态修复治理。三是产业转型升级的相关政策，推动循环经济和清洁生产，重点开发风能和海洋能等新能源，推广“海洋能源——海水淡化——低碳经济——植被绿化——岛屿生态”等科技兴岛模式；推进现代渔业园区建设、生态健康水产养殖模式，进行海水全循环养殖试点；开展生态循环农业建设和农产品品牌建设，推动生态旅游的发展；加强污染减排日常监管，督促列入淘汰计划的企业按期停产，推进实施一批绿色照明、工业燃煤锅炉及管道改造、电机变频改造、中水回用等节能技改项目。四是优化人居环境的相关政策，开展“美丽海岛”建设行动，实施“千村示范、万村整治”工程，加强农村环境“以奖促治”项目管理；推进饮用水源地重点治理工程建设，推进水土流失治理，实施万里清水河道工程；推行测土配方施肥和减量增效技术，采用农作物秸秆生物气化技术；实施畜禽养殖区域和污染物排放总量控制制度，将全市重点规模化畜禽养殖场纳入监督检测范围。五是引导促进公众参与，依托广播电视、报刊杂志、网络平台舆论导向，营造生态文明建设氛围；把生态环保有关理论知识、政策法规列入干部教育培训重要内容，将环保教育纳入学校德育工作体系，推进生态环保志愿者行动和节能减排家庭社区行动，提高公众生态文明意识；推进绿色系列的创建工作，创建国家环境保护模范城市；建立社会公众积极参与的有效机制，对涉及人民群众环境权益的重大决策和开发建设项目，实行公示或听证。

青岛西海岸新区生态文明的主要推进政策：一是生态环境治理的相关政策，实施“绿岛计划”和建设“万亩林场”，构筑生态屏障，加强海岸带和海岛保护。开展环湾保护行动、清洁空气行动、农村环境连片整治行动；建立环境风险源数据库，重点企业建立环境污染事故应急预案并开展应急演练，加强危险废物、辐射安全和饮用水源地等实施的监管。二是生态园区示范的相关政策，中德生态园将打造成一个具有国际化示范意义的高端生态示范区、技术创新先导区、高端产业集聚区和幸福宜居新城区；国际旅游度假区按照“以世界眼光选育项目，以国际标准营造项目发展环境，以本土优势促项目推进”的要求发展。三是生态产业优化的相关政策，突出蓝色引领，提升海工装备、海洋科技研发、海洋生物制药等蓝色制造业，促进节能环保、新能源、新材料等战略性新兴产业快速发展，促进航运金融、现代物流、度假旅游、健康养老等高端服务业发展；重点发展生态农业和生态旅游，着重发展蓝莓、绿茶、食用菌等生态农业，鼓励发展离岸及深海养殖、远洋捕捞等现代渔业。强化企业创新主体地位，推行清洁生产，推进国家循环化改造示范园区建设；实施功能区集中集约发展战略，建立项目落地联合审查制度，完善动态化土地管理机制。四是引导促进公众参与，加大环境宣传教育力度，推动环境信息公开，走环境保护群众路线；大力开展生态环境普法教育和环境警示教育，增强公众环境保护法制观念和维权意识；完善公众参与环境监督制度，建立重点项目和环保审批公众咨询制度和听证制度，建立举报奖励机制，保障公众对环境的知情权和参与权；积极发挥环保民间组织在环境保护中的作用，扩大社会参与力度，让群众主动参与保护、治理和监督环境。

四、经验总结与政策启示

天津滨海新区、浙江舟山群岛新区和青岛西海岸新区均为沿海地区并强调生态文明建设，共同的经验主要有以下四方面：

第一，制定高标准的规划方案，统领布局生态文明建设。高度重视生态文明建设的战略地位，在制定各类规划时均将生态文明建设放在优先发展的位置，生态文明建设相关的规划均兼顾生态环境和经济发展；合理规划生态、产业、人口的空间布局，引导产业转型升级，鼓励清洁生产，重点发展低能耗、低排放、高科技等生态型产业，合理制定生态文明建设的指标体系，明确生态文明建设的部门责任和实施步骤；生态文明建设化整为零，规划各类重点生态园区示范建设，规划创建“绿色”、“低碳”、“循环”、“生态文明”等各种类型的示范工程。

第二，制定高要求的法律法规，规范细化生态文明建设。用制度来保护生态环境是生态文明建设的长效机制和必然之路，结合本地实际情况，依据国家相关的法律法规，建立并完善适宜本地生态文明建设的法制体系，使得对于任何破坏生态环境的现象做到有法可依；制定环境资源防治、污染排放管控、生态修复制度、生态补偿制度、生态红线制度等规则，细化生态文明建设的各类实施方案和管理条例，建立环保行政执法监督与指导服务体系，建立专家和群众代表参与的监察制度，对生态系统进行全方位的管理和保护。

第三，开展高效率的专项工程，激励参与生态文明建设。倡导“绿色”“蓝色”“智慧”的发展理念，通过专项工程和政策激励推动企业和公众积极参与；制定土地、金融和财政等专项激励政策，引导企业技术创新进行节能减排，推动产业转型升级，引导资本流向环保和生态产业，重点发展海洋经济，滨海旅游，生态农业等；开展生态示范区创建活动，进行生态环境的专项治理工程，美化人居环境；运用媒体加大生态文明建设宣传，营造舆论氛围，充分调动公众参与的积极性；加大信息公开力度，激励公众集体参与、决策、监督生态文明建设整个过程。

第四，建立高规格的组织制度，保障强化生态文明建设。成立以市主要领导为组长的生态文明建设领导小组，领导和协调各相关部门生态文明建设行动；量化各部门建设的任务和职责，强化干部考核问责机制，加强生态文明建设知识和法律法规的培训，提高干部队伍生态环保意识，加强对污染排放的日常监管和执法力度，提高生态文明建设政策执行的效率。

沿海地区生态文明建设的政策启示主要有以下五方面：

第一，加强生态环境建设。沿海地区要结合自身的生态环境基础，开展清洁空气、清洁生产、清洁沙滩、清洁社区等专项行动，加大社区绿化和生态修复力度，开展以“美丽”为主题的创建活动；提高企业的环境准入门槛，对污染源进行定点监测监控，加强辐射安全监控和饮用水源地的监管，对群众反映突出的环境问题开展集中整治行动。

第二，促进生态资源保护与利用。加强法制建设，制定各种具体的管理条例和法规，严守生态红线，防范对生态资源的破坏；加强监管和执法力度，加强水源地、森林、沙滩的保护，进行生态修复，保护海陆生物种群；提高生态资源利用的门槛，按照允许开发、适度开发、禁止开发等标准划定生态功能区，对生态资源进行级别认定和开发监管，制定严格的开发标准和排放指标，并相应制定生态补偿标准和方案；生态资源使用权可采用拍卖的方式，并建立二级交易市场，提高开发的效率，力争生态资源保护与利用的良性循环。

第三，优化生态空间布局。在前期已有的生态规划和生态红线的基础上，进一步整合生态资源，规划生态廊道和蓝色生态屏障，空间上与重点旅游区域进行有效整合；优化产业空间布局，能源产业集中区域发展循环经济，集中监管和防治污染排放，将滨海旅游产业、体育健康产业和生物制药产业结合起来；优化交通网络布局，建立水、陆、空三维立体的对外交通体系，解决出入的交通瓶颈；结合陆地交通，开发水上交通，整合提升内部交通资源，建设旅客集散中心，强化内部交通网络。

第四，推动生态产业发展。鼓励拓宽旅游项目，整合山、海和历史人文资源，规划旅游线路和交通，重点发展高端、生态、特色的旅游业；鼓励投资体育训练基地和承办比赛项目，探索发展滨海体育健康产业；在能源产业的基础上拓宽产业链，鼓励技术创新，推动节能减排和产业升级；建立循环经济园区试点，提高生态环境水平，增加就业岗位，发展海洋经济；规划方面要学习天津的“中新生态城”和青岛的“中德生态园”的经验，在发展生物产业的同时要高标准的规划生态文明建设，建成经济发达和生态和谐的“绿色之城”、“低碳之城”和“智慧之城”，成为当地的生态型增长极。

第五，加快生态社会形成。加强部门监管和执法力度，组织干部相关知识培训，建立量化、考核和问责制度，强化生态文明建设的组织保障；通过媒体宣传和舆论引导，普及生态文明建设的知识、制度和政策，营造生态文明建设氛围；激励公众从我做起，积极参与监督生产生活中可能产生的不良问题，引导专家和公众参与重大规划和项目的听证和决策；开展村、镇、街道、区等生态文明示范点的创建工作，将基层单位的居民、企业、组织、政府等全面调动起来，积极参与生态文明建设。

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）02-0119-05

国务院发展研究中心项目“深圳大鹏新区国家生态文明试点示范区建设研究”阶段性成果。

2016-02-27

王俊，深圳市委党校讲师，哈尔滨工业大学深圳研究生院博士后。