作为国家治理机制的“项目制”:一个文献评述

曹龙虎

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072)

1978年以来30多年的改革开放在让中国取得翻天覆地变化的同时,也给世界各地的社会科学研究者提供了无比丰富的素材和资料。探索中国发展经验、透视中国政治运作日益成为国内外学界的重要热点。循着这样的思路,最近几年,一种被称为“项目制”的研究议题吸引了国内外很多学者的注意,并成为当今学术界热门话题之一。据笔者查考,宽泛意义上的社会科学领域的“项目制”研究大约始于2011年,并在此后形成一股持续的讨论热潮①笔者选用了CNKI数据库进行相关主题搜索(检索日期为2015年10月28日),发现题名包含“项目制”的文章虽然在2011年之前有,但主要是在基础科学、工程科技、信息科技等领域,2011年之后才开始在社会学、政治学、公共管理等人文社会科学领域广泛出现。。《中国社会科学》《社会学研究》《社会》《开放时代》等中国大陆人文社会科学领域极具影响力和口碑的杂志,都纷纷刊发相关主题论文,甚至以专栏的形式讨论该议题。

一般来说,研究者都把“项目制”理解为改革开放30年来中国社会治理从“总体支配”到“技术治理”[1]变迁过程中的一个注脚。由此,“项目制”才超越了其原本的管理学定义,而成了融合社会学、政治学等多个学科的跨学科议题。作为一个方兴未艾的研究领域,项目制研究兴起的时间虽然不长,但在短短几年的时间里累积了相当多的成果。本文将系统梳理近年来项目制研究方面的文献,并对目前研究现状的得失略作评析。笔者以为,对这些成果进行及时的总结,有助于明晰项目制研究的现状,从而为进一步的拓展研究寻找可能的空间。

1 关于“项目制”内涵的界定

作为“项目制”概念的核心要素,“项目”一词的基本含义是非常明确的。美国的项目管理权威机构美国项目管理学会(PMI)把“项目”定义为“为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作”[2]3。德国国家标准DIN69901把“项目”定义为“是在总体上符合某些条件(包括具有预定的目标;具有时间、财物、人力和其他限制条件;具有专门的组织)的唯一性的任务”[3]1。由此,我们可以看出,“项目”应该是一个典型的管理学领域的范畴,它关注的是一种特定或者阶段性的工作、产品或者服务。那么,由“项目”一词衍生而来的“项目制”该如何理解呢?综合学界目前的看法,关于“项目制”的内涵主要有下面两种观点:

1.1 财政分配方式说

这种观点主要是从财政体制变迁的角度来理解“项目制”。一般来说,我们在追溯项目制的起源时,都认为这种制度的形成是中国20世纪90年代中期分税制改革的产物。例如,周飞舟就曾对财政资金的专项化问题进行过专门探讨,他认为在1994年分税制改革以后,各种财政资金才开始以“专项”或者“项目”的方式向下分配,并成为最主要的财政支出手段[4]。按照这种思路,“项目制”一般被理解为一种中央政府对地方政府或者上级政府对下级政府的财政资源分配方式,即在常规财政支出体系之外,国家财政以自上而下的专项资金的形式进行转移支付,从而重新进行资源配置的方式。折晓叶、陈婴婴同样把“项目制”视为财政收入愈加集权的体制下,财政转移支付依靠“条线”体制另行运作、灵活处理的一种形式,“这些支付大多由‘条线'部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动,而地方政府或基层则需要通过申请项目的方式来获得转移支付……项目制不仅在数量上而且在各个领域中,都已经成为最主要的财政支付手段”[5]。陈家建也把财政分配方式视为理解项目制的关键,认为“自‘分税制'改革以来,伴随着国家财政的集权化,大量的专项资金以项目的形式下拨到各级地方政府,使得地方政府在财政收入减少的情况下能够维持公共服务的供给。以财政为核心,项目制使得中央的权威得到彰显”[6]。

1.2 “体制精神”或者“公共治理逻辑”说

虽然财政分配方式是理解“项目制”的逻辑起点,但现在越来越多的学者开始强调从“体制的精神内涵”或者“公共治理逻辑”角度来定义“项目制”。该观点认为,“项目制”之所以称为“项目制”,并不仅仅在于它在财政分配领域的广泛程度,而是在于其强大的溢出效应,即超越财政分配领域,成为自上而下的工作部署、任务实施的一种重要形式。例如,渠敬东就认为“项目制不仅是一种体制,也是一种能够使体制积极运转起来的机制;同时,它更是一种思维模式,决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何建构决策和行动的战略和策略”[7]。郭琳琳、段钢也认为,“项目是在体制内部发掘出的一条增量改革路径,进一步调整了政府与市场的关系,重构了中央与地方合作博弈的模式。它日益渗透到我国的经济社会和政治生活中,不可逆转”[8]。

概念意涵的明确是问题研究的逻辑起点。总的来说,这两种关于“项目制”内涵的界定并不存在理解上的断裂,反而体现的是某种联系与接续的逻辑,只不过前者的限定稍微狭隘一些,而后者的理解则更为宽泛一些。笔者以为,将“项目制”理解为一种“财政分配方式”是“项目制”最精粹的形式,但是“项目制”之所以超越了“项目”这一管理学概念的视域限制,其涵义更应该从后者加以把握。正如渠敬东所说,分税制并不是项目制形成的唯一制度原因,项目制之所以成为一种具有治理意义的机制,是预算改革后形成的国库集中支付和财政资金再分配制度、地方政府或基层社会的治理结构、市场经济发展、绩效合法性的思维模式等诸多结构条件共同作用的结果[7]。

2 关于“项目制”运作机制的探讨

在当今中国,以“项目”的形式进行财政资金分配可谓是最常见的政府财政资金运作形式,“跑部钱进”一说就是对这一现象的生动描述。根据计算,1994年,在中央对地方的三类转移支付,即财力性转移支付、专项转移支付、税收返还(两税+所得税)的资金规模中,“专项转移支付”占到16%,而从1999开始,“专项转移支付”所占的比重则开始一直稳定地保持在30%以上的额度[4],并在2010年达到43.6%的顶点。2010年以后,专项转移支付占整个财政转移支付的比例虽略有下降,但一直稳定在35%以上的份额[9]。有政府官员曾感叹,现今中国到底有多少转移支付、多少项目,没有人能够搞清楚。项目的繁多肯定会带来项目运作机制的复杂,因为不同项目的运作之间不可能按照一致性原则去实施,肯定存在很大的差异。综观目前学界对于“项目制”运作机制的探讨,以下两种机制尤为需要注意:

2.1 项目制运作中的分级运作机制

从实施程序上来说,项目制沿袭了项目的运作方式,体现为设置、申请、实施、验收等诸多环节。一般来说,上级政府或部门负责设置项目和验收项目,下级政府或部门则负责申请项目并实施项目。由此,在不同层级的政府或者部门之间,由于角色、身份、功能的不同,其运作项目的方式也不同。折晓叶、陈婴婴就通过对“项目进村”案例的考察,提出了项目制从中央到地方运作的分级逻辑,即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制。其中,“发包”指的是掌握财政资金的国家部、委、办通过发布项目指南书等形式向下招标;“打包”指的是拿到项目的地方政府根据某种发展规划和意图,把各种项目融合或捆绑成一种综合工程,服务地方发展规划和意志的行为;而“抓包”则体现为村庄主动争取项目的过程[5]。陈家建等通过国家妇女小额贷款项目在四川省展开过程的研究对项目制在分级过程中的控制与反控制逻辑进行了描述。他们发现在项目制下,政府间权责关系的明晰化使下级政府可以通过倒逼机制影响上级部门的行为,维护地方政府利益。项目运作不仅增加了上级政府的控制权,提供了从上至下的控制渠道,也增生了由下至上的反控手段,上下级政府之间出现双方围绕权责关系展开互动博弈的新变化[10]。周雪光则从“控制权”的理论视角试图给予项目制中的分级运作机制进行解释,他发现作为项目委托方的上级政府或部门与作为项目承包方的下级政府或部门关于控制权配置有一个博弈过程,并出现不同维度的控制权配置组合差异,目前项目制有指控式、承包式、托管式和自治式等类型,其中又分别折射出不同中央与地方政府之间的运作逻辑[11]。

2.2 项目制运作中的动员机制

在项目制研究中,研究者经常津津乐道于项目制的灵活性和高效性[12]。项目制之所以具有这些特征,就在于其运作过程中的动员特性。陈家建通过对温州“三社互动”这一社会管理项目运作的考察,发现相比于传统的科层体制,项目制使得上级政府拥有集中的资源管理权、特殊的人事安排权和高效的动员程序,从而使得政府内部的动员由“层级动员”转向“多线动员”,行政资源的分配也演变为项目中心模式[6]。而付伟、焦长权则通过对湖北省恩施土家族苗族自治州的典型案例研究发现,在财政资金项目化趋势加强的背景下,乡镇政府由“悬浮型政权”走向“协调型政权”,一方面资源和权力继续被上收,另一方面又不能不为项目进村而疲于奔命,基层政权被挤压进一个被上级严密控制的制度化体制中[13]。

不过,这种动员机制是否真的超脱科层制的束缚而演化为一种“项目中心主义”也引起相关研究者的质疑。例如,史普原就以中央农口项目的整合为案例,通过对项目统一规划与科层条线传递、项目的时段性与科层的常态性、项目的目标导向与科层的规则导向这三种张力的分析,认为项目制并没有脱离科层制运作的常规,项目运作的实质是“科层为体、项目为用”[12]。

应该承认,这些关于“项目制”运作机制研究的文献呼应了目前学界关于中国政府运作机制方面研究的最新成果。例如,早在2008年的时候,周黎安就提出了“行政发包制”这一分析概念,并在以后的研究工作中不断拓展[14][15]97-128[16]。虽然折晓叶、陈婴婴文章中的“发包”不完全等同于 “行政发包制”下的那种“政府间层层发包的关系”,但对这一概念的参考和借鉴也是显而易见的。另外,该文章中关于“打包”“抓包”过程中各种非制度化方式的分析也与王汉生、孙立平等人的研究不谋而合[17][18]。而陈家建等人的分析也与周雪光所谓的“基层政府间的‘共谋'”行为[19]、曹正汉所谓的“上下分治的治理体制”[20]等有异曲同工之妙。周雪光的“控制权”理论视角更是自不待言,直接脱胎于其关于中国内部权威关系的一篇讨论文章。在该文中,周雪光将政府各级部门间的控制权概念化为目标设定权、检查验收权和激励分配权三个维度,并认为诸种控制权在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式导致了迥异的政府治理模式,并诱发了相应的政府行为[21]。而史普原、付伟等人的研究也是与上述研究呈现交相呼应之势。

徐湘林曾在一篇文章中认为,偏向中观理论的政治过程视角研究,不仅可以运用于中国政治改革的经验型描述和理论概括,也能很好地对中国政治改革的具体问题给予理论上的解答[22]。上述对项目制运作机制进行探讨的文献,就很好地贯彻了这一研究意图。项目制中的分级运作机制为我们分析项目制运作过程中中央政府、中间政府(省级或者市级)、基层政府(县乡级)等多层级政府的参与图景提供了很好的视角,而项目制中的动员机制则为我们透视某一层级政府的运作提供了绝佳的窗口。

3 关于“项目制”影响的评价

正如前文所说,如果把财政体制变革带来的财政资金分配方式变化视为项目制实施的起点,那么,作为一种国家治理机制的项目制,在中国至少也已经实行十多年了,因而对十多年间项目制运作得失成败的总结自然也成为研究者关注的重点。总的来说,虽然也有学者注意到项目制运作的正向功能,但批评意见还是占据多数。

3.1 积极影响及其评价

美国的管理学者克利福德·格雷(Clifford Gray)和埃里克·拉森(Erik Larson)在《项目管理》(Project Management)一书中为我们很好地总结了“项目”这种组织工作或者组织任务的特征,他们认为与其他组织工作相比,项目具有明确的目标、确定的生命周期、跨专业和部门、过往经验中未有、特定的时间和成本等五个特征[23]4。按照项目制的预期设想,国家之所以选择以“项目”的方式进行财政资源再分配,就是希望通过这一组织形式实现专项目标明确、资金分配合理、预算结构清晰、管理过程合理等目标。在项目制的相关研究中,项目制的上述目标也有来自经验证据方面的支持。例如,尹利民就通过国家“土地整理项目”的考察发现,介于科层制与市场化之间的项目制,尽管存在一些问题,但总体而言,它是与我国的国家结构形式相适应的。在现有的制度安排下,项目制在调动地方政府的行政积极性、提高国家财政资金的使用效率以及推动政府和社会事业发展等方面仍扮演着积极的角色[24]。

另外,公共服务类项目的大力推行也受到相关研究者的重视。按照戴慕珍(Jean Oi)、华尔德(Andrew Walder)等学者的看法,近年来中国以经济建设为中心的发展战略虽然创造了突出的经济成就,但也在客观上形成了“地方法团主义”[25][26]、“政府即厂商”[27]这样的局面。进入20世纪90年代,随着因贫富不均、社会分配不公等各种因素带来的社会矛盾的频发,自改革开放以来所确定的发展型政府战略也开始积极调整。2006年,党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,要求“建设服务型政府,强化公共服务和社会管理职能”之后,民生政治开始成为中国政治发展的重要战略[28]。而根据相关学者的测算,带有公共服务性质的项目,是构成项目制运行最基本的财政盘子[4]。裘旋就通过上海一个区的“社会公益创投大赛”和“社区公益项目招投标”两个社会服务项目运作的研究发现,社会服务项目化运作是一项综合性的系统工程,对于社会工作的专业化发展、政府职能的转变和和谐社会的建设,都具有重大而深远的意义[29]。陈为雷则通过对北京、上海、深圳三地的社会服务项目的研究发现,项目制是政府整合服务对象的纽带和桥梁。政府通过服务项目把大量的服务对象重新纳入服务体系中,在社会服务项目这个公共平台上,通过政府与非营利组织之间横向的合作治理使得他们重新享受有关服务,从而避免了更大的社会排斥,起到社会整合的良好功能[30]184-186。

3.2 消极影响及其批评

虽然项目制的正向功能得到一些学者的重视,但是在既有文献中,对项目运作持批评立场的文献还是居多。具体来说,学者们的批评主要集中在以下几点:

第一,项目制运作没有能够促进国家政权运作的理性化。学者们认为,虽然项目制的预期目标与国家政权的理性化建设目标相一致,但项目制的实际运作效果可能并不如意。黄宗智等通过“平晚县”推广双季稻项目的研究,发现项目制的运作并没有导致基层政府运作的“合理化”,其实际运作展示的是“官商勾结”,体现的是逐利价值观下的权-钱结合趋势[31]。李祖佩等直接用“分利秩序”来形容项目制在基层的运作及其影响,他们通过F县涉农项目的考察,发现该项目所属的县、乡、村三级由于“委托-代理”关系中的激励和授权问题没有有效解决,并没有有效形成组织合力,导致矛盾大量涌现。因而,项目制没有促进基层治理,反而与基层的分利秩序相互促进[32]。在这些研究中,虽然项目制设计的初衷是理性化的,但实际运作过程中的变通、嵌入、异化在很大程度上使其偏离了最初的设想。

第二,项目制导致了村庄的进一步分化,加大了基层负担。由于涉农项目是国家项目规划的一个重点,这些项目都是直接面向村庄这一层级,所以对这一层级治理绩效的考察也成为相关研究的重点。例如,桂华通过对农地整治项目实施过程的考察发现,虽然项目制具有较强的“技术理性”特征,使得上级政府在向下“委托”项目时能够很好地解决项目“监督”问题,但是,项目制的实施也容易陷入对“代理人”的“激励”不足困局,表现在地方政府和基层组织不能被调动起来参与解决农地整治过程中出现的治理问题,项目“进村”依然会遇到国家供给农村公共物品的“最后一公里”难题[33]。周雪光则通过中国北方一个镇推行“村村通”公路工程的例子,发现公共政策虽然有着良好的目标,但在实际执行过程中却可能对乡村社会集体造成极大的损伤,让地方走上“通往集体债务之路”,给基层治理带来消极影响[34]。叶敏、李宽从比较的视野发现项目的竞争性导致村庄间因资源输入不均而严重分化,而申请项目需要地方进行相应的配套机制又让“穷村越穷,富村越富”的马太效应愈演愈烈[35]。谢小芹、简小鹰通过一个渔村的调研认为“项目”进村前后的村庄治理体现为从“内向型治理”到“外向型治理”的转型。其中,“项目”进村前,渔村的村庄治理遭遇的是外部发展资源的缺失和内生性资源过度耗损这一双重困境,但是“项目”进村之后,村庄治理又遭遇了村庄寡头政治、村治公共性消解以及“公权私用”等治理困境[36]。

第三,项目制导致了县级、乡(镇)级政权的异化。跟村庄完全处于项目输出的末端环节不同,县级、乡(镇)级政权处在项目运作的中间环节,在项目运作中扮演承接方,偶尔还充当委托方的角色。正如折晓叶等的“分级治理”逻辑所揭示的那样,县级、乡(镇)级政权的项目制运作更具特色。在项目制对这两个层级政权的影响研究中,批评意见也是占据主导的。例如,周飞舟认为,项目制虽然在理论上可以使财政资金的监督机制更为完善、用途及属性更为明确,有利于财政资金的有效使用,但在实践中,这些专项化的财政资金由于乡镇政府的缺位而滞留在县(或县级市)一级,造成了所谓的“公共财政覆盖县城”而非反哺农村的结果[4]。孙新华通过H省C乡相关惠农项目运作的研究发现,地方政府将惠农项目交由公司运作,不仅没有形成较好的市场秩序,反而加强了运作项目的企业相对农户和其他企业的垄断地位[37]。龚为纲通过粮食增产项目的研究发现,为了获得国家奖补产粮大县政策倾斜“项目”的相关实惠,地方政府在项目实施中经常以行政手段推动耕地流转,存在牺牲散户、制造大户等现象[38]。冯猛则通过对东北特拉河镇的长时段观察发现,在该镇的大鹅产业项目中,镇政府借助项目资金形成对农户的相对优势地位,引导农户参与政府规划的项目活动,并形成一种共事关系。但由于共事过程完全受政府主导控制,在项目效用降低,镇政府减少项目投资乃至终止项目的情况下,农民的经营权无法得到保障[39]。

因此,从既有文献看,对项目制运作给予负面评价的文献占据绝大多数,对其正向功能重视不够。笔者认为,就制度运作而言,“意外后果”是制度运作的一部分。项目制也不可能例外。虽然就项目制的预期目标来说,国家将财政资金专项化,主要是希望通过专项化的方式使得财政资金的使用目的更明确、更有针对性,进而避免以往财政资金使用过程中截流、挪用、滥用等问题。实际运作过程中的政策偏离和产生的负面效应与其说是项目制本身的问题,倒不如说是整体宏观结构环境影响的结果。当前的研究更多的是从项目制运作过程中产生的问题入手,而很少有学者从政治发展的历时性视角对项目制实施前后的变化进行分析。笔者相信,如果引入这一层次的讨论,项目制的正向功能应该能够得到更多的重视。

4 “项目制”研究的基本特点与展望

从上面的总结和评述中我们可以看出,在短短几年的时间里,项目制研究吸引了很多学者的参与和讨论,并产生了一大批高质量的研究成果。并且,可以肯定的是,在接下来的时间里还会有更多的学者跟进这一问题的讨论。所以,总结目前项目制研究的特点,可以为我们进一步推进项目制研究提供根据。大体来说,目前项目制研究具有以下特点:

第一,在研究阶段上,目前对项目制的研究虽然成果较为显著,但从总体上说仍然处于初级阶段。这种初级性既表现在发展时段上,又表现在项目制的理论定位上。首先,作为一个在最近几年才在学术界引起广泛讨论的热点议题,项目制研究属于典型的新鲜议题,其发展历程跟很多研究议题动辄几十年的发展轨迹肯定很不一样。从研究的发展阶段来说,项目制研究肯定还处于起步阶段。其次,目前项目制的理论定位依然没有明确。在既有项目制的相关研究文献中,研究者们几乎都是一致将其视为当代中国体制特有的产物或者当代中国社会特有的现象来加以分析。但众所周知的是,以“项目”的形式来进行资金分配和科层动员具有悠久的历史。例如,1942年,美国陆军部开始实施利用核裂变反应来研制原子弹的计划,即“曼哈顿计划”,就动员了10多万人参与,历时3年,耗资20亿美元。而在1964年,美国总统林登·约翰逊还推出了“伟大社会”计划,其中有“反贫困”项目、“医疗补助”项目等,虽然最终以失败告终,但就其运作理念和逻辑来讲,与我们这里讨论的项目制也有颇多类似之处。另外,自新中国成立以来,我们也可以看见诸多跟项目制几无二致的运作形式和内容,如“一五计划”“二五计划”“工业学大庆,农业学大寨”等等。显然,既有文献并没有对“项目制”所指涉的内容和上述项目内容进行有效的区隔。而这点对于项目制的理解应该是至关重要的。

第二,在研究方法上,对项目制的个案研究占据绝对多数,比较研究和定量研究尚付阙如。通过前面的文献回顾可以看出,无论是探讨项目制的运作机制还是考察项目制的运作后果,关于项目制的研究基本上都是依托于个案的研究方法。微观的个案呈现虽然有助于透视政治运作及其效果,但个案研究固有的缺陷如案例选择的随意性、个案意义无法扩展等,决定了我们很难从概貌上整体把握项目制。缺乏了比较方法的引入,以及更大样本的定量分析方法,研究者对于项目制的研究基本上只能停留在自说自话的地步。

第三,在研究视域上,现有项目制研究的“项目”主要都是涉农项目,如村村通公路、粮食增产项目等,从事项目制研究的学者很大部分都是从事“三农”、基层政权方面研究的学者,项目制研究很大程度上和乡村治理研究联系在一起。实际上,除了广大的涉农项目之外,当前中国的很多城市建设、公共物品供给等也是以“项目”的形式运作的,而这方面除了陈为雷等少数学者外,很少有人涉及。研究视域的局限不仅造成项目制研究“只见树木,不见森林”,难以窥其全貌,也可能导致我们对项目制运作影响的判断失之偏颇。

在很大程度上说,目前项目制研究表现出的这些特点,表明往后项目制研究的着力方向也就基本明晰了。展望未来的项目制研究,以下几个方面值得研究者进一步挖掘:第一,进一步加强对项目制的理论研究。明确的理论定位是一项研究的重要前提。理论定位的存疑让人们对作为一种国家治理机制的“项目制”中的“项目”与其他“项目”形式难以区分,这样即使项目制研究人声鼎沸、热闹非凡,但依然会让人如雾里看花一般,难以把握。具体来说,我们要对国外政治社会活动中的“项目”、我国改革开放历程中的“项目”与当前作为国家治理机制的“项目”之间的异同点进行辨析,以便给予项目制明确的理论定位。第二,加强不同项目之间的比较研究和大样本的定量研究。既有研究方法的局限让我们很难从概貌上整体把握项目制,比较方法和定量方法的引入可以弥补这一缺憾。第三,拓宽项目制的研究视域,加强对项目制与城市公共物品供给、项目制与社区治理等主题的研究。考虑到项目制研究的现状,这三点可能应成为以后进一步努力的方向。

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