邓小平主政西南时期的城市治理探索

吴强

（山西农业大学马克思主义学院，山西　太谷　030801）

邓小平主政西南时期的城市治理探索

吴强

（山西农业大学马克思主义学院，山西太谷030801）

新中国成立初期，邓小平受命主政大西南。面对错综复杂的政治经济形势，邓小平抓住主要矛盾，突出重点问题，交出了一份值得历史称道的满意答卷，特别是他结合党的工作重心由农村转向城市这一工作部署而对西南地区城市治理所进行的探索尤为引人瞩目。在这一过程中，邓小平从转变观念做起，通过政治宣传和思想动员使广大党员干部和解放军指战员尽快适应城市工作新环境，继而以恢复生产、发展经济为中心，展开各项城市建设工作，包括社会整顿、培育新风和党的建设等方面，取得了明显成效，也为改革开放积累了丰富的实践经验。

邓小平；西南；城市治理；转变观念；发展生产；党的建设

新中国成立初期，邓小平身兼中共中央西南局第一书记、西南军政委员会副主席和西南军区政治委员三个要职，直至1952年奉调进京。“由刘邓贺等组成西南局，经营川、滇、黔、康四省”〔1〕，寥寥数笔，不难读出党中央那时对于经略大西南的高度关切。学界以往对于邓小平主政西南时期的研究较为集中于军事战略、政权建设和民族宗教政策等领域，对他在治理城市方面所作的探索则着墨不多。然而，那时的中国共产党正面临着由农村到城市的工作重心转移，“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”〔2〕1427。就此而论，梳理邓小平主政西南时期的城市治理探索不仅是对邓小平个人生平及其思想的“补齐”，而且也极具个案价值，将进一步充实、丰富我们的党史和国史认知。

一、转变观念，尽快适应城市新环境

有别于俄国十月革命先中心城市武装起义而后中小城镇和农村的革命次序，在中国共产党的正确领导下，中国革命走出了一条马克思主义普遍原理与本国具体实际相结合的“农村包围城市”道路。从1927年至1949年的这22年间，我们党主要活动在广大农村地区，党员成分和革命军队的主要兵源也多为农民。时间一长，难免与城市生疏，更缺乏城市工作经验，但这又是必须在短时间内尽快克服的“短板”，对于刚刚建立的共和国来说，显然是一大挑战。

1949年11月，邓小平受命担任中共中央西南局第一书记，此后的两年零八个月内，邓小平主政西南，竭心尽力做好各项工作，以不辜负党中央和七千万西南人民的信任。英国前外交官、曾任英国驻华大使的伊文思（RichardEvans）这样评论那时的邓小平：“他掌握了西南地区的所有党政军机构，并就该区所有事务直接向北平的中央书记处负责。”〔3〕在邓小平看来，党的工作重心转移是否能够平稳顺利，关涉千头万绪，但首先是全党上下必须转变观念，服从中央部署，尽快适应有别于农村的城市新环境，并以此为思想“前锋”带动广大群众。

1949年7月18日，二野前委发出关于进军西南的指示，要求按党内和党外、干部和战士的次序做好思想政治动员工作，说明进军的目的、地区和西南在国防中所具有的重要战略地位。为了解决西南地区急缺干部的问题，邓小平提出组建中国人民解放军西南服务团，以南京、上海、杭州、苏州、无锡等城市的大中学生和技术人员为主，并辅以老区干部，以适应今后解放西南、建设西南的任务。为此，二野政治部在南京组织了多种形式的培训班和集训班，邓小平也利用这些机会向大家发表讲话和专题报告，做了形势和政策教育，帮助他们充分认识到解放大西南的意义，做好艰苦奋斗的准备。

1949年8月17日，邓小平在二野、三野县团级以上干部扩大会议上明确指出，进军西南的“第一步首先是占领、接管城市，这是第一个时期内的工作重点”，“要接管城市，改造城市，建设城市”〔4〕。同年11月，刚组建不久的西南局按照邓小平的意见从各方抽调了两千多名干部，建立起接管城市的基本干部队伍。以此为基础，邓小平和刘伯承主持召开了接管干部工作会议，传达了中共七届二中全会精神，特别是毛泽东在此次全会所作报告中关于党以后工作重心由农村转入城市的具体含义和重要意义，并结合在接管上海、南京等大城市时所积累下的经验对接管重庆作了具体部署和安排。

通过这一系列准备，邓小平意在告诫广大党员干部和解放军指战员必须把思想认识与党中央的决策相统一，服从指挥和大局，虚心求教和学习，克服畏难情绪，尽快适应城市新环境。“学会管理城市，是西南党的一个重要任务”〔5〕93。用毛泽东的话来说，就是“先做学生，然后再做先生”〔2〕1441，不熟悉并不可怕，只要肯学，要向来自各方面的专家学。

二、以恢复经济、发展生产为中心工作

“在经济上，新中国所继承的是一个十分落后的千疮百孔的烂摊子”〔6〕。初生的新中国百废待兴，大西南同样如此，初抵重庆的邓小平需要在最短时间内打开局面、压力不小、任务不轻。这个时候，善于抓住主要矛盾的邓小平充分意识到城市接管后的头等大事即是迅速恢复生产、发展经济、切实提高广大市民的生活水平，必须想尽一切办法完成这一目标，证明中国共产党人不仅能在政治和军事上打败国民党，而且有能力建设和治理好城市。“共产党就是为发展社会生产力的，否则就违背了马克思主义理论”〔5〕154。

（一）从实际出发，安定社会人心

西南地区僻处边疆、交通闭塞、经济发展水平低下，加之军阀长期混战与多如牛毛的苛捐杂税，即便是抗战时期，虽有来自国民党政府的重视（如1937年到1943年的飞速发展），但自抗战后期的1943年至1949年，西南地区经济经历了一个“由高潮走向低落，并最终陷于全面停滞的时期”，抗战胜利后的政治重心东移和内迁工厂复员更是无异于“雪上加霜”。仅以重庆为例，1949年6月初，全市一千余家大小工厂中就有多达80%停业关闭，而机器业停工近90%〔7〕。

因此，在抵达重庆后，以邓小平为第一书记的西南局在筹谋发展城市经济时首先想到的便是必须正视“一穷二白”的西南经济整体现状，务必从实际出发，安定社会人心，认真分析主客观原因，而后寻医问药，徐图解决之，一切政策的制定和颁布都要以它作为前提，不能超越当前阶段和民众承受能力，揠苗助长。邓小平也敏锐地意识到要想发展经济，就得有一个良好的外在环境，确保老百姓安居乐业、生活祥和，而这些都有赖于政府权威的建立，正所谓“治乱是接管山城的首要任务”〔8〕。

为安定人心，西南地区党政军各级领导机构相继成立，一边清缴城市中残留的敌特武装，加强公安工作；一边则是尽快召开工青妇和文教领域人士座谈会，说明党的各项方针政策，认真听取他们的意见和建议，尽可能为城市失业人口安置工作，在政治甄别之后继续留用部分公职人员为新政府服务，实施这些措施的目的都在于扭转乱局、荡涤尘垢，巩固政权，使西南城市社会复归有序和安宁，为经济建设打下坚实基础。

（二）尊重经济规律，开创财经新局

新中国成立一周年之际，邓小平在发表的文章中感叹：“我们进行了比之行军作战尤为繁难的工作。”〔5〕253这里所指的正是财经领域，它顺畅运转，不仅关系到经济稳定、人民生活，更是新政权站稳脚跟的重要保障，故也最为邓小平殚精竭虑。

新中国成立后的头三年，全国财经工作的重点在于稳定物价与统一财经工作。根据中央的统一部署，邓小平首先从稳定市场物价和统一财经这两个领域切入。具体来说，以人民币兑换银元券，收拢民众手中已经禁用的银元，另请示中财委调运人民币以补西南地区的货币不足，共计收兑银元券10128780元，兑出人民币计1 012 878 000元〔9〕117。同时，在全社会开展“拥币拒银”运动，加强金银管理和税收征收，完成财政收入指标；取缔黑市交易和走私活动，平抑粮食和纱布价格，打击不法商贩和金融投机；紧缩通货膨胀，减少开支；整饬市场秩序，完善市场规则；增设国营贸易机构，以增强人民政府对市场的宏观调控能力。经过几年努力，国营经济截至1952年年底已成为西南经济结构主体，如工业中的国营经济比例已占40%，私营经济为33.18%，商业中的国营经济则超过一半为53.08%，而私营经济降至42.29%〔9〕8。

邓小平认为，要发展经济，必须尊重市场规律，在确保国营经济的前提下积极发展私营工商业，为其创造条件，解决他们所面临的困难，达到“调节劳资、两利兼顾”之效。“我们要扶助有益于国计民生的私营工商业，鼓励私人生产的积极性，资方要改善管理，降低成本”〔5〕154。党和政府要善于领导私营工商业，扶持那些进步和有前途的企业，对那些没有前途的则要指导它们转产。发展适合本地区需要的小型工业和手工业，实现西南地区的市场统一，切忌各地之间为了部门利益而高筑关税壁垒，并通过合理贷款解决私营工商业中普遍存在的资金不足问题。

管理水平的高低对于企业发展来说也至关重要。在这方面，邓小平极为重视工人作用的发挥。“我们更需要依靠的是工人阶级。要依靠工人群众揭发贪污分子、特务。没有工人群众，我们工作是做不好的。如果我们不去依靠工人阶级，那就是一个根本的思想问题”〔5〕52。西南局通过城市民主改革运动，广泛发动普通市民参与新生的人民政权和经济建设，铲除企业中的封建把头、恶霸分子、暗藏的土匪、会道门头子和诸多残酷剥削工人的不合理规章制度。邓小平要求必须加强各级工会的组织建设，吸收本地工人中的先进分子加入工会，对其进行文化教育培训和技能训练，使工会真正成为保护工人权益、捍卫国家利益、体现社会主义主人翁意识的重要平台。

（三）活络城市市场，加强城乡交流

虽然党中央已经决定要把工作重心转至城市，但在邓小平看来，重视城市绝不等于忽视甚至放弃农村，任其“自生自灭”。他严肃批评了当时存在于部分干部头脑中的错误思想苗头，如“只要城市不要农村，以为只要城市工作搞起来了农村工作就可以跟着起来”〔5〕27等重视城市轻视农村的偏颇思想。对于出生于农村的邓小平来说，城乡一体，同为一件事情的两个方面，二者相辅相成、共推互动，只是侧重不同。发展城市经济，必须活络城市市场，而这离不开农村的支援，否则，城市就只能是“汪洋大海”中的孤岛，不仅自身将被限缩，也很难指望其带动农村实现共同发展。

因此，他将接管步骤细分为三步：第一步为接管城市，“重点是接管好城市，但同时必须派干部去农村，哪怕少些也有必要”〔5〕29；第二步再把工作重点放在农村；第三步则是在农村经过土改之后再把重点拉回到城市，“全面建设国家工业化，有了繁荣的农村就会有繁华的城市”〔5〕29。难能可贵的是，邓小平在当时就从工业化的全局角度来思考城乡关系。在他看来，城市无疑是中国工业化的主轴和命脉，但城市工作也必须面向农村，而不能单兵突进。“中国要由农业国变成工业国，就必须把城市搞好。没有城市，中国是不可能完成统一的”〔5〕110。

从中可见，邓小平深具战略眼光，设想极为周密、严谨、切合实际，每一步都有既定目标，且与下阶段的任务相关联，最终形成一个有关城乡发展的连环体，这种务实、有计划的工作风格在他日后所提出的“三步走”发展规划和“先富带动后富”等改革理念中都有着充分体现。事实上，早已有人指出，“善于从战略上考虑问题是邓小平的思维优势”〔10〕，关键时刻他能够从宏观出发，着眼于大局，却又不失细腻。

实事求是，不唯尚、不唯书、只唯实，这是包括邓小平在内的中国共产党人的优秀品质。经过上述几方面措施多管齐下的一番治理后，西南地区的城市经济状况总体喜人，基本改变了新中国成立初期的凋敝颓势。西南地区的发展不仅为此后即将到来的新中国第一个五年计划的实施奠定了坚实的物质基础，而且也有力支援了全国其他地区的经济建设和正在进行中的抗美援朝战争。

三、肃正思想风气，加强党的建设

发展经济固然是西南地区城市工作的中心任务，但邓小平也充分意识到一个社会由“旧”入“新”并非简单的“城头变幻大王旗”，而是包括从思想观念、日常行为到生活习俗都在内的一整套变革。因此，移风易俗、废除陈规陋习、培育民众新风尚、真正做到人民当家作主也是邓小平主政西南时期城市治理探索的重要方面。

（一）移风易俗，培育民众新风尚

1949年之前，西南地区的城市一方面灯红酒绿、纸醉金迷，重庆、成都一点儿也不逊色于上海、汉口等地；另一方面也存在相当多的社会问题，需要人民政府给予果断、及时的回应和处置，其中要数社会娱乐方面的流弊最为明显。吸食鸦片和赌博是流传已久的社会恶习，史料记载民国时期的四川巴县“供人娱乐者，旧尚烟赌。今人尝言：咸、同以前之人嗜酒，光绪时代之人嗜烟，清末明初之交嗜赌。然从前烟盛而赌衰，晚近赌兴而烟不替”。大足县“贩夫走卒动致万金，轻罗为衣，千金一食。尤好赌博，一掷巨万……更有蓄养禽类，订期以博斗为赌者”〔11〕。仅在重庆一地，新中国成立初期的烟民就有20 201人，吸食者15 110人，贩卖、制造者则各有4 476和615人，而鸦片馆多达270余家〔12〕。1950年3月，当昆明市政府成立之时，公开活动的娼妓多达464人，老鸨274人，若加上未登记的暗娼，昆明全市则有2000余人，其他城市也较为类似。

当年正是从四川前往法国勤工俭学的邓小平非常清楚老家的社会状况，尤其是城市畸形发展所导致的诸多“怪现状”。他认为“旧社会把人变成鬼，新社会把鬼变成人”，人民政府必须向一切城市丑恶现象“开刀”，还给人民一个晴朗的“艳阳天”，相关举措如下：其一，收容、整治和改造娼妓，提倡男女平等，贯彻婚姻法。1950年5月开始，公安机关会同民政部门展开对于妓女的收容行动，仅1950年8月10日一次就收容了609人。到1952年，妓女、游民和乞丐等人基本绝迹，并通过各类文化教育培训使他们自食其力、重新步入社会。其二，收容游民乞丐和散兵游勇，取缔反动会道门组织，“坚决、彻底，不为人民留祸根”。1950年3月制定了《重庆市游民乞丐收容处理办法》，同年还成立了重庆市散兵游勇资遣委员会。至1952年年底，共计收容两万多人，并根据甄别结果给予不同处理，有效净化了社会环境。其三，禁绝鸦毒，加强卫生防疫，增强人民体质，严厉打击制售贩卖各类毒品的行为。1950年2月24日中央政府颁布了《中央人民政府政务院关于严禁鸦片烟毒的通令》，西南局根据这一指示于1950年7月31日通过了《关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》。该办法规定：严禁种植鸦片，凡是已经种植的烟苗，一律铲除而改种农作物；严禁运销和贩卖鸦片、白面、金丹及其他类似毒品；严禁开设鸦片烟馆；各级人民政府应设立禁毒委员会，协同人民团体进行广泛的禁烟宣传，卫生机关应配置戒烟药品，在县一级设立戒烟所等〔5〕213。

经过上述几方面的整顿，西南地区的城市面貌焕然一新，“爱国、奋进、助人”〔13〕的社会新风尚也在全社会逐渐形成，一扫旧社会的颓唐、衰败与腐朽。

（二）防微杜渐，夯实党建新基础

中国共产党在革命胜利后能否继续保持“两个务必”而不被糖衣炮弹所打倒，能否仍然坚持和贯彻群众路线，而非脱离群众、官僚作风盛行、耽于逸乐，党建工作至为重要。新政权刚建立时，就有不少进城接管的党员干部和解放军指战员认为革命已经胜利，自感劳苦功高，觉得也该到了享受革命“成果”之时。拓展至全国，这一“功臣”心态在当时还是较为普遍的，并非仅限于西南，这也就不难理解深谙中国历史的毛泽东为何早在入城之前的中共七届二中全会上就强调坚持“两个务必”的重要性以及防止来自资产阶级“用糖衣裹着的炮弹的攻击”〔2〕1438，邓小平对此也极为重视。

在进军西南途中，邓小平就曾以西南局名义发出关于部队指战员和党员干部必须做好思想准备的指示。1950年1月8日、1月12日和2月2日，邓小平分别起草了《领导干部必须以身作则克服一切享乐腐蚀思想》《检查与纠正享乐思想以担负艰巨的任务》和《克服享乐思想 反对铺张浪费》三份文件，明确指出这些思想和行为的极端错误性，告诫广大党员干部虽然革命已经取得胜利，但这并不意味着可以高枕无忧，更不能一切都为了自己谋私利，尤其是解放军中的高级干部应该做到“以身作则不设私人公馆，房子挤着住，集体办伙食，严防铺张浪费，特别注意下级干部及战士在制度规定范围内的福利”〔5〕60。

整顿作风是为了更好地建设党组织，服务于全局。邓小平提出要高度重视城市建党工作，应在产业工人中大力发展党员，提高工人党员的比例，克服党内不少人对工人所怀有的歧视倾向。“建党的步骤是先慢后快，慎重地个别吸收，既要反对关门倾向，又要反对拉夫主义。一开始就要把根子扎正，就要严肃党的组织和生活”〔5〕294。在发展党员的同时，对他们进行以马列主义为主的党性教育也必须得跟上，尽快提高党员的思想觉悟，并切实加强和完善党的各项制度建设，以“德、才”作为衡量党员干部的主要标准，破除论资排辈意识，要以培养革命接班人的使命感“注意培养青年一代，这是可靠的力量，我们的老同志应当培养而不是忌妒他们”〔5〕311。

上述这些举措虽然只是邓小平根据新中国成立初期西南地区的复杂情势所制定，有一定的地方性色彩，但已展现“大格局”、“大气度”，具有十分鲜明的全局意识，某种程度上已初具今天我们所谈论的国家治理雏形，从中更可一窥邓小平日后在改革开放时期的若干思想萌芽，也说明了邓小平理论本身所具有的延续性。

四、邓小平主政西南时期城市治理的启示

在邓小平主政西南期间，西南局在诸多工作方面成了全国名副其实的“领头羊”，不少典型和成功经验被中央批转全国其他各地作为参考、借鉴或推广。毛泽东对此高度称赞道：“无论是政治，还是军事，论文论武，邓小平都是一把好手。”〔14〕

主政西南这两年所做的一切，邓小平都将其视为一个共产党人所必须完成的工作，不容任何推脱。“接受和完成党所给予的最艰苦的任务，是每个共产党员每个革命军人无上的光荣”〔5〕98。能够讲出这番话足以说明邓小平高度的政治担当意识，这也是任何一个时代共产党人都必须具备的素质，是党的伟大事业能够成功和不断取得胜利的重要政治保障，“也为他后来不断加深对中国国情的认识，在改革开放时期不断丰富邓小平理论宝库提供了认识来源”〔15〕，可以说是从大西南走向全中国。

邓小平诚如国外人士所评价的“敏锐”、“有活力”、“求知若渴”、是个“务实的马克思主义者”〔16〕，虽然在法国和前苏联待过总共长达近七年时间（1920年到1927年），但丝毫没有留洋作派。邓小平主政西南时期的城市治理探索就体现了前述这些特征，有着极为鲜明的邓氏印记，以下四个方面的启示不仅是经验性总结，而且也贯穿了此后改革年代，成为时至今日普通民众都非常熟悉的邓小平理论精髓。

（一）社会稳定是一切工作的前提条件

没有稳定，就没有社会的整体前行。“大乱”之后能否实现“大治”，稳定是前提，只有实现社会稳定，人民才有可能安居乐业，城市中的各项生产和经济建设才有一个外在的安定环境。如果连这一点都无法做到，也就谈不上建设和发展社会主义新城市。

（二）经济发展是城市工作的中心议题

没有发展，就没有城市的持续提升。这首先使笔者想到邓小平在“南方谈话”中所提出的“发展才是硬道理”，毕竟社会主义的本质在于解放和发展生产力，对于城市来说，尤为如此，经济发展是城市建设和治理的基础。相比于农村，城市更是建设社会主义经济的“火车头”，对农村和全国经济起着带动作用。一旦经济表现疲软，不仅波及城市自身，也将对地区经济和全国经济形势产生负面影响。

（三）党的建设是城市治理的政治保障

没有党建，就没有行进的坚定方向。党的建设不仅是中国共产党革命胜利的三大法宝之一，也同样是革命胜利后确保各项基本建设始终能够走在正确道路上的政治保障，而城市治理亦是如此。此外，党的建设能从思想、人才等方面为城市治理扫清障碍，并提供充足的智力支撑和组织支持。

（四）民生福祉是城市工作的落脚点和最终依归

为人民服务是革命和建设的永恒真谛。不论哪方面的措施，其目的都在于增进民生福祉，使老百姓能够过上好日子。邓小平主政西南时期的城市治理探索就透着浓浓的民本情怀，想百姓之所想，念百姓之所念，急百姓之所急，一切为了民众，真正体现了共产党人的高尚情操。

〔1〕邓小平年谱（1904-1974）：中卷〔M〕.北京：中央文献出版社，2009：831.

〔2〕毛泽东选集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔3〕理查德·伊文思.邓小平传〔M〕.田山，译.北京：国际文化出版公司，2013：153.

〔4〕邓小平传（1904-1974）：下卷〔M〕.北京：中央文献出版社，2014：838.

〔5〕邓小平西南工作文集〔M〕.北京：中央文献出版社，2006.

〔6〕胡绳.中国共产党的七十年〔M〕.北京：中共党史出版社，1991：294.

〔7〕重庆市地方志编纂委员会总编辑室.重庆大事记〔M〕.北京：科学技术文献出版社，1989：284.

〔8〕中共重庆市委党史研究室.城市的接管与社会改造：重庆卷〔M〕.重庆：西南师范大学出版社，1995：190.

〔9〕中共重庆市委党史工作委员会.接管重庆〔M〕.重庆：中共重庆市委党史工作委员会，1985.

〔10〕欧阳恩良.实践·经验·理论——邓小平主政西南时期的历史贡献〔J〕.毛泽东邓小平理论研究，2014（8）：20-27.

〔11〕贾大泉.四川通史：第7卷〔M〕.成都：四川人民出版社，2010：669.

〔12〕扶小兰，刘大鹏.邓小平治理大西南城市社会问题的实践——新中国成立初期〔J〕.北华大学学报（社会科学版），2010（4）：34-39.

〔13〕周勇.重庆通史：第2卷〔M〕.重庆：重庆出版社，2014：603.

〔14〕汪东林.梁漱溟与毛泽东〔M〕.长春：吉林人民出版社，1989：18.

〔15〕艾新全，林明远.邓小平在西南的理论与实践〔M〕.重庆：重庆出版社，2010：2.

〔16〕张曙.外国人眼中的邓小平〔J〕.党史博采（纪实版），2014（8）：16-33.

责任编辑梁华林

D232

A

1009-1203（2016）04-0068-05

2016-06-18

山西农业大学哲学社会科学基金资助项目（2015YJ05）。

吴强（1985-），男，江西婺源人，山西农业大学马克思主义学院讲师，历史学博士，主要研究方向为中共党史。