铁路建设项目环境影响评价中存在的问题及对策建议

孙捷

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

铁路建设项目环境影响评价中存在的问题及对策建议

孙捷

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

本文通过对近年来铁路建设项目环评中存在问题的梳理，总结出铁路建设项目环评在有关环境标准、铁路重大变动、建设项目环评与规划环评的衔接、竣工环保验收、环评专业队伍培养等五个方面的问题，并提出了需通过加快标准导则重构，助力环评制度改革，强化依法环评执行力；加大基础科研力度，深化措施效果研究，提高环保措施实效性；完善环评管理制度，注重行业队伍建设，凝聚环评发展推动力等针对性建议。

铁路建设项目；环境影响评价；问题

1 概述

本文总结了近十年来铁路建设项目环境影响评价中存在的主要问题，包括噪声标准、铁路重大变动界定、建设项目环评与规划环评的衔接、竣工环保验收和环评专业队伍培养等方面的内容，针对性地提出了相应的对策建议。

2 关于噪声标准问题

根据我国现有的环境噪声标准体系，环境影响评价中执行的噪声标准包括排放标准和环境质量标准。

排放标准方面，我国铁路目前执行的噪声排放标准与美国、欧盟等国外标准相比所有不同，主要有以下差异：(1)限值确定原则不同。我国铁路边界噪声排放标准规定为单一限值，与铁路的类型和运行列车特性无关，美国、欧盟等国外标准中，铁路噪声排放限值则区分不同列车类型(客、货运)、列车运行速度等区别制定，国外标准中限值的确定方式遵循国际标准化组织关于制定噪声标准的技术、经济、环境可行原则。(2) 评价量不同。我国铁路边界噪声排放标准的评价量为连续等效A声级(Leq)；而国外大多采用列车通过时段等效声级或最大A声级(LAmax)或列车通过暴露声级评价量，该评价方法仅考虑铁路噪声影响，需排除其他噪声干扰。(3)测量方法不同。

质量标准方面，我国铁路目前执行的声环境质量标准与国外标准相比，主要有以下差异：一是执行效力不同。我国的声环境质量标准是强制执行标准，美国、欧盟等国家标准为推荐性标准。二是监测标准、方法不同以及评价量不同。三是限值确定原则不同。如欧洲国家和日本，居民住宅区铁路环境噪声标准限值与铁路类型相关，区分高速铁路和普速铁路，或新建和改建项目不同类型制定不同限值。按照我国现行声环境质量标准，一般铁路外轨中心线两侧60 m内的集中居住区执行《声环境质量标准》(GB 3096—2008)中的4b类区标准(昼间70 dB、夜间60 dB)；60 m外执行2类区标准(昼间60 dB、夜间50 dB)；学校、医院、敬老院等特殊敏感点按2类标准执行。因执行标准值跨度大，不符合噪声传播规律，反映出的实际情况为“临近铁路的敏感点因声环境功能区质量要求略宽，而满足标准要求，不需要采取降噪措施；而相对距离较远、受影响小的区域，因声环境功能区要求严格而需采取降噪措施”，在实际操作中易引发公众争议。

美国、欧洲等国外标准中明确了机车车辆的排放限值，并且为强制性标准，非常重视从源头控制噪声；其声环境质量标准为非强制性标准，在现有技术经济条件下不能满足室外声环境质量标准时，可采取受声点防护措施保证室内声环境；美国还以控制噪声增量为目标。部分国家针对既有铁路、新建铁路分别规定不同的防治标准和技术政策。美国、欧洲、日本在噪声管理层面没有划分声环境功能区，根据建筑物的不同使用功能来确定标准限值。国外关于铁路噪声控制的成功经验有值得借鉴之处。

3 关于铁路重大变动问题

《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》(环办[2015]52号)发布实施以来，相关建设、评价、设计单位反馈较为集中的有以下几方面问题：

(1)关于重新报批环评文件的执行原则。文件中发布了铁路建设项目重大变动清单，但未明确重新报批环境影响评价文件的原则，对于何种情况下重新报批整个项目的环评，何种情况下报批变更环评，没有明确的界定和要求。而文件发布时同时废止的《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》(环办[2012]13号)中对“铁路建设项目变更重新报批环境影响评价文件的原则”中原有相关规定，使得建设单位和环评编制单位对于发生重大变动后的项目环评手续办理程序疑问较为集中。

(2)执行评价标准问题。与重新报批环评的程序相关，铁路建设项目发生重大变动后按照新确认标准执行还是维持原标准，主要涉及到“铁路边界”噪声限值按“既有铁路”还是“新建铁路”执行问题，以及变更段和未变更路段是否执行统一标准的问题。

(3)新旧标准的衔接。对比原环办[2012]13号和环办[2015]52号前后两版的铁路建设项目重大变动清单，除了新增的条款和细化、量化的条款外，主要有“变更导致评价范围内出现新的自然保护区、风景名胜区”条款差异较大，新的变动清单将新出现的自然保护区范围由省级及以上扩展到县级及以上，将风景名胜区范围由国家级扩展到省级及以上，会导致“重新报批环境影响评价文件”的项目数量增加较多。

4 关于建设项目环评与规划环评的衔接

目前的铁路相关规划环评中较成熟的是城际铁路网规划环评，规划环评可以较具体地对规划中的建设项目提出环保要求，体现源头防治环境污染的作用。城际铁路网规划环评中，实际评价内容和要点要求仍然与建设项目环评中的部分专题评价有同等深度的内容交叉，而在要素专题评价中，建设项目环评和规划环评的功能却未能较好的协调发挥。同时，因所提要求较为原则，规划环评在前期的选线选址作用未能更充分的显现。

随着《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》(环发[2015]178号)的发布，对铁路规划环评的要求和定位更加明确，铁路建设项目环评和规划环评的联动将逐步加强。而对《规划环境影响评价条例》中第二十三条“已经进行环境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据，建设项目环境影响评价的内容可以根据规划环境影响评价的分析论证情况予以简化”的具体实施方法还有待进一步研究和出台。

5 关于竣工环保验收

据初步统计，近五年环保部委托部评估中心对近34个铁路项目竣工环保验收调查文件进行了技术审查，有些项目未能通过竣工环保验收，梳理和总结制约铁路建设项目竣工环保验收的主要因素，仍体现在噪声方面。

(1)降噪措施落实不到位。环评中针对敏感点的规模、距离、线路形式提出了不同高度和长度的声屏障措施，但在工程实际建设过程中，声屏障措施会根据敏感点规模的实际情况进行调整，包括起始里程(影响总长度)和高度。根据验收调查的情况，建设项目中声屏障被取消、长度有减少、高度设置低于环评设计等问题较为突出，取消或减短声屏障降低了声屏障的隔声效果，使声环境敏感目标不能满足相应质量标准限值要求。在工程运营后再增设声屏障或加高、加长声屏障，存在投资主体、实施责任主体不明确及工程条件制约等问题，影响竣工环境保护验收的进度。

(2)降噪措施落实标准不统一。铁路的环境影响主要体现在噪声方面，噪声影响和污染防治措施是公众投诉的热点，也是验收关注的焦点，工程降噪措施需落实到何种程度才能满足验收的要求目前并不统一。环评中根据工程运行近期的声环境影响状况提出了降噪措施，但工程在试运行阶段，因列车运量等原因，环境影响预测条件尚不能达到近期或远期设计的运行条件，该种情况下，是只要敏感点能满足标准要求即可进行竣工环保验收，还是需落实环评要求的“声屏障、隔声窗或声屏障+隔声窗”才能进行竣工环保验收，尺度尚不明确。

(3)声环境功能区达标的要求难实现。关于铁路项目环评批复中的“应区别不同情况，分别采取拆迁、改变建筑物使用功能、设置声屏障、安装通风隔声窗等措施，确保达到相应声环境功能区标准要求”往往较难实现。在一些声环境比较复杂的地段，如铁路的枢纽区，或敏感点周围有其他高噪声设备分布地段，区域声环境质量已不能满足声环境功能区标准要求，在此种情况下，要求单一的新建工程建设完善的措施保证敏感点满足声环境功能区要求不尽现实。

(4)项目验收受公众意见调查满意度的制约。公众意见调查是竣工环保验收中的重要组成部分，也是工程沿线受影响的公众对工程环保执行情况一个最直观的反映，调查满意度较低或环保投诉不能合理解决均会影响工程能否顺利通过竣工环保验收。目前，按统计情况，公众对高速铁路的噪声反映比普速列车要强烈的多。公众满意度不高原因主要有三方面：一方面高速铁路是我国近年来建成投运的新型交通工具，对大部分公众来说对其了解甚少或受益不多，工程的建设和运行，打破了公众原有的宁静生活，尤其乡村地区，公众短期内很难适应，产生抵触情绪；另一方面高速铁路噪声主要以宽频噪声为主，即使受影响区域声环境敏感点的等效声级能够满足验收标准要求，但对于低频段噪声，因其具有传播距离远和对附近公众造成心理烦躁情绪，也使公众对高铁噪声治理措施的满意程度下降；其三是在铁路建设中因征地、拆迁中的不满意心理嫁接到环评和环保部门。

6 关于环评专业队伍培养

铁路建设项目环评工作的核心支撑是专业技术人员。环评编制方面，按照修订后的《建设项目环境影响评价资质管理办法》(环境保护部令第36号)评价范围类别中含“交通运输”的即可编制铁路建设项目环评文件。目前铁路建设项目环评的主力单位是铁一、铁二、铁三、铁四、铁五院和铁科院等各大铁路设计院及研究院，缺乏行业外单位的参与，不利于铁路行业环评技术及质量的提升。技术评估支持方面，铁路建设项目的环境影响技术评估队伍需进一步从专业性上提升，引进铁路行业科班人才，引进更多噪声专业、生态专业、桥隧工程专业等专业人才。

7 结论及建议

通过对目前我国铁路建设项目环评中存在问题的梳理，铁路建设项目环评需针对性强化的工作内容逐步明晰。应不断推进对标准导则的重构和完善、明确重大变动等环评管理要求、深化落实规划环评“落地”、重视竣工环保验收问题根源、加强环评专业队伍的建设。

通过加快标准导则重构，助力环评制度改革，强化依法环评执行力。建议借鉴国外铁路交通噪声排放标准及我国铁路建设项目特点，尽快修订和完善我国铁路噪声排放标准。考虑一是分类型分区域控制。遵循国际标准化组织关于制定噪声标准的原则：从技术、经济、环境可行的角度，根据不同铁路列车类型、运行速度、线路条件等不同工况，规定不同的标准限值。二是合理选择评价量。排放噪声的评价量应与目前我国声环境影响评价中采用的噪声源强评价量相统一，便于声环境相关标准的统一执行及噪声监管。新的导则体系构建中，建议一是强化环评要素导则的广泛适用性,二是增加环评技术评估导则在环评技术导则体系中所占分量。

通过加大基础科研力度，深化措施效果研究，提高环保措施实效性。一是应加大环保行业内关于铁路噪声的基础研究工作，特别是噪声源解析和噪声源控制措施的应用型研究工作，重视铁路噪声常规自动监测和噪声地图在铁路噪声长期管理中的作用，发展相应技术。二是重视环境保护措施的效果研究，为环保措施有效性论证奠定基础。

通过完善环评管理制度，注重行业队伍建设，凝聚环评发展推动力。铁路行业绿色健康可持续发展依赖环评管理制度的完善。(1)要实现环评全过程监管，应从全过程监管的思路着手，从机制上研究如何将铁路建设项目重大变动由现在的节点化管理转变为过程化管理。(2)优化环评管理内容，借助于导则体系重构和环评优化工作，环评管理的内容将逐渐明晰。(3)优选环评管理方法，明确定位，平衡技术和管理取向，简化制度将进一步降低制度执行的难度。(4)贯彻环评管理新思路，强化战略环评、推进规划环评落地、加快建设项目环评评估改革，从宏观至微观管理，各环节管理作用有效协同。(5)不断强大铁路行业环保队伍。铁路环评工作质量的整体提升依靠环保队伍的不断壮大，加强铁路行业技术评估队伍的专业化建设；利用“大数据”的手段，有效结合智慧环评监管平台的建设和应用，为铁路行业环保工作提供信息技术保障。

2016-10-27；

2016-11-10

孙捷(1985—)，女，河北灵寿人，工程师，从事环境影响技术评估、水处理工作。

2095-1671(2016)06-0267-04

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