区域化党建工作的“南村模式”研究——以济南市天桥区工人新村南村街道办事处为例

张　洁



区域化党建工作的“南村模式”研究——以济南市天桥区工人新村南村街道办事处为例

张洁

摘要：区域化党建是我们党根据社会变迁实际，对条块之间、体制内外的党建资源进行横向再组织化的一项重大工程。自2014年起，天桥区委立足实际，以区域统筹为理念，推进工作创新，将工人新村南村街道办事处作为区域化党建工作的试点之一。两年来，南村街道以济泺路以西三个社区为先锋，区域化党建工作取得了显著成绩：建立区域化党建工作领导体系，形成流畅的工作运行体系，健全工作活动，强化服务体系，形成“事务共商、资源共享、活动共办、发展共促”的党建工作新格局。进一步推进南村街道的区域化党建工作，需要深化街道、社区和共建单位的认识，需要强化资源共享、事务共商的力度，需要强化社会组织承接服务的能力，需要充分发挥人力资源的溢出效应。

关键词：街道；社区；党建工作；区域化

改革开放以来，随着改革的不断深入，我国经济体制、社会结构、生产方式和组织形态发生了深刻变化，单位多元化、人员社会化、分工精细化日趋明显，新经济组织、新社会组织不断涌现，居民群众诉求日趋多元化，传统的以“单位党建”为主的党建模式，难以适应新形势下社会建设与管理的现实需要。面对这一新的发展变化，中央从提高党的执政能力、巩固党的执政基础的高度，于2004年首次提出了区域化党建的概念，要求各级党组织结合实际进行探索实践。随后，在党的十七大、十七届四中全会等一系列重要会议上，中央对区域化党建的内涵进行了丰富和深化。到2011年逐渐形成以下概念：“区域化党建，就是以建设文明和谐社区为目标，以服务群众、加强和创新社会管理为主线，以队伍建设、阵地建设、经费投入为保障，以党组织的网格化设置为支撑，以争先创优为动力，充分发挥街道社区党组织的领导核心作用，充分调动社区单位党组织、全体党员、居民群众的积极性、主动性和创造性，构建条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的城市基层党建工作新机制，不断巩固党在城市基层的执政基础。”这一表述，反映了当前各地区对区域化党建比较一致的看法，标志着中央对区域化党建的内涵有了更加深刻全面的认识和把握。

工人新村南村街道（以下简称南村街道）区域化党建工作肇始于2014年。当时，天桥区委立足实际，以区域统筹为理念，推进工作创新，将南村街道作为开展区域化党建工作的试点之一。两年来，南村街道区域化党建工作一路披荆斩棘，开拓创新：2014年，创建“连心家园”党建品牌；2015年7月，开发党建智慧服务平台；同年9月，努力将区域化党建工作由济泺路以西三个社区推广到以东三个社区，形成独特的“南村模式”。可以说，南村街道的区域化党建工作已经走在了天桥区前列。该街道在推进区域化党建工作中的经验做法值得研究和推广，所面临的问题也多属于全国区域化党建工作面临的一般性难题，值得加以研究并思考解决办法。

一、南村街道推进区域化党建工作的背景

（一）破解基层党组织裂片化困境

建党初期，我们重视在军队中建立基层党组织，创建了“支部建在连上”的组织方式以及党直接指挥、管理枪的领导体制和模式。实践证明，这样的组织方式有利于加强党的领导，为党夺取全国政权发挥了重大作用。执政之后，我们的党总结以往的党建经验，将军队建党模式扩展到了国家机关、企业、农村等各个单位，形成了“支部建在单位中”的组织模式。在这种模式下，每个社会成员被纳入到各单位中，并在单位中开展党建。在计划经济体制下，这些单位集政治、经济、社会功能于一身，建立在这些“单位制”社会中的基层党组织具有强大的凝聚力、战斗力和影响力。随着社会生态环境的深度转型和传统单位体制的逐渐式微，单位制党建的对外孤立、相对封闭等缺陷表现得明显。这些缺陷突出表现为：社区党组织、辖区单位党组织和“两新”党组织相互隔离；社区党员与单位党员、在职党员与离退党员的行动难以协调。[1]如何实现基层党组织有效的集体行动是急需破解的重大课题，为此，城市基层区域化党建应运而生。

就南村街道而言，天桥区委将其作为推进区域化党建工作的试点有一定道理：第一，群众基础好。1952年，成丰桥以北成为济南的工业园，分布着酒精厂、造纸厂、制革厂、纺纱厂、针织厂、印染厂、化工厂等，为解决工人的居住问题，方便工人上下班，沿济泺路两侧建立新村，经过多年发展，逐渐形成现在的工人新村南村和北村两个街道。所以，现居住于南村街道的居民大多数是已经退休的工人，这些居民政治素养较高，政治参与意识也较强。第二，辖区驻地单位较多，有推进区域化党建工作的潜力。南村街道辖区内共有驻地单位16家，既有事业单位又有企业组织，辖区内的党员涵盖了社区党员、单位党员、在职党员与离退党员等各种类型。部分单位与社区之间具有利益的交汇点和相互协作的可能。如果能在南村街道实现各类基层党组织的有效集体行动将对突破基层党组织裂片化困境具有重要的示范作用。

（二）整合辖区资源

区域化党建是在一定区域范围内统筹设置基层党组织、统一管理党员队伍、通盘使用党建阵地，以推进党的基层组织和党员队伍有机整合和优化重组。整合辖区资源是南村街道推行区域化党建更为直接的目的。南村街道从整体上可以以济泺路为界分为东、西两大部分，济泺路以西分布着西、南、北三个社区，济泺路以东则分布着东社区、泉星社区和绿地社区。以济泺路以西三个社区为例，它们均属于开放式老旧小区，居住环境相同，居住群体相似，但三个社区资源不均衡，发展优势不同。例如，西社区人脉资源丰富、有活力、人气旺，党员群众参与率高，志愿者作用发挥好，但社区驻地单位少，可利用的社会资源少。而南北两个社区驻地资源多、社区资源丰富，但是活动场地少，群众的积极性没有被调动起来。通过开展区域化党建工作，一方面整合三个社区的工作人员、党建资源和社区资源，另一方面整合社区与驻地单位之间的社会资源，从而弥补三个社区以及驻地单位之间资源不均衡的短板，实现互惠互利，促进整个街道的发展。

（三）发挥“象霞社区工作法”的带动作用

南村街道下辖的西社区，之所以有活力、人气旺，是因为有着一位带头人——西社区党委书记田象霞。田象霞同志自1992年起先后担任居委会副主任、主任、党总支书记、党委书记、西片区联合党委书记，其在社区工作的经验被提升为以“三靠三用四到位”为内容的“象霞社区工作法”，对加强社区基层组织建设，增强社区管理服务工作的群众性、实效性具有指导意义。“三靠”即社区工作靠群众、群众工作靠发动、发动效果靠活动；“三用”即用个人的品格感召群众、用欣赏的眼光看待群众、用创新的思路凝聚群众；“四到位”即静下心来“听”到位、敞开大门“议”到位、扑下身子“干”到位、工作成效“评”到位。通过推进区域化党建工作，可以发挥“象霞社区工作法”的辐射带动作用，也有利于田象霞同志将自己的经验和做群众工作的方法，通过言传身教带动年轻居委会干部，使他们工作的责任心更强、经验更丰富、服务更主动，更有担当精神。

二、南村街道推进区域化党建工作的有益做法

在天桥区委组织部的领导下，南村街道通过考察学习其他地区先进做法，不断探索适合南村街道自身的区域化党建模式，以济泺路以西三个社区为先锋，逐步建立党建工作领导体系，健全党建工作运行体系，完善党建活动体系，强化服务体系，形成“事务共商、资源共享、活动共办、发展共促”的新格局。

（一）建立组织领导机构，形成统筹联动的区域化党建工作领导体系

1．创立“连心家园”党建品牌。结合党的群众路线教育实践活动的开展，在充分座谈、走访和调研论证的基础上，南村街道整合西、南、北三个社区，联合14家驻地单位，于2014年初创建了西区“连心家园”党建品牌。2014年6月26日，又以街道党工委任命的方式成立西区联合党委班子，这是天桥区第一个区域化社区大党委。西区联合党委设书记1名，副书记2名，委员12名，同时吸纳驻地单位有代表性、有影响力的8名党组织负责人担任兼职委员。西区联合党委下辖社区直属党组织和驻地单位党组织。社区直属党组织由社区23个党支部构成（后扩建为26个），驻地单位党组织由8个共建单位的党组织构成。所形成的组织关系是：一方面各个党组织分属于不同“条口”；另一方面不同“条口”的企业、单位依据社区地缘，形成横向合作关系，体现为一种扁平化的组织结构。这种组织领导体系不是从根本上改变党组织的纵向管理体制，而是将相互分立又同属于一辖区的党组织，依托街道社区党组织来实现横向上的协调合作，形成统筹联动、共建共驻的区域化党建领导体系。[2]

2．成立党建共建委员会。委员会由社区“两委”成员、党员代表、居民代表、驻地单位代表等共同组成，负责协调成员单位之间的关系，充分利用辖区资源，形成党建共建工作合力。

（二）健全沟通协商制度，形成平等协商、相互合作的区域化党建工作运行体系

1．推行党员代表提议制度。从辖区党员中推荐产生了84名党员代表，就社区党的建设、经济发展、精神文明建设等事项提出书面建议、批评和意见。党员代表定期到社区进行调研、走访，收集民情民意，通过党员代表年会制度，一并讨论、研究，确保能够解决实际问题。

2．推行党建共建会议制度。联合党委与驻地单位党建共建负责人共同研究辖区基层党建工作中的共性问题，通报和交流各成员单位党建工作情况及对党建工作中的重大事项进行平等协商，协调成员单位之间的关系，充分利用社区资源，形成党建工作合力。

3．健全民意收集反馈机制，即通过建立“三联系”制度（党委成员联系党员代表、党员代表联系党员、党员联系群众），广泛收集社情民意，将收集梳理的社情民意作为党建共建委员会会议商讨研究及“认领”民生项目的重要内容。党员代表按照地域划分为南、北、西三个小组，每名党员代表负责联系15名党员，通过走访、谈心、座谈，充分发挥职能作用，广泛收集社情民意，通过提议和年会制度，汇总到西区联合党委，集中讨论解决。

4．推行双述双评制度，即以问题需求为导向，广泛征集社区党员、居民及驻地单位党员之间的服务需求，由各单位进行项目“认领”。联合党委与驻地单位签订《双向服务协议书》、分别签订《双向服务承诺书》，促进社区资源和社区服务项目共用共享。年终召开双述双评会议，就各自服务协议内容进行述职，并进行相互评议，评议结果作为各单位评先树优、表彰奖励、社会评价的依据。

（三）整合社区资源，形成资源共享、共驻共建的区域化党建工作活动体系

1．三个社区内部开展共驻共建活动。例如，西区联合党委将每周四上午定为义务劳动日，联合党委的工作人员主动将北社区四楼以下的小广告全部清理一遍，以实际行动证明三个社区的融合。通过举办“精彩莱商广场舞大赛”、小年送对联、初一大拜年、连心家园元宵佳节同乐会、正月十五闹元宵、社区邻里节等活动，充分调动社区居民的积极性，形成规模大、人员多、互动强、效果好的局面。

2．社区党组织与驻区单位之间开展联建共建活动。社区党组织一般通过采用定期走访、召开联席会、座谈会等方式，主动加强与驻区单位的联系，争取他们对社区建设的支持和帮助。同时掌握驻区单位对社区周边环境、社会治理、社区服务以及基础设施等方面的相关利益诉求。在争取驻区单位支持社区相关利益的同时，社区党组织也强化自身的服务功能，尽己所能为驻区单位提供服务，通过搞好社区环境卫生、综合治理和基础设施等举措来为驻区单位创造井然有序、和谐安全的外部环境。例如，莱商银行的在职党员和社区10户困难家庭结对帮扶，并长期配合社区开展各项活动，利用社区群众的资源宣传单位的业务，提高单位在社会上的知名度；学府宾馆、交运集团、济师附小、机械设计院、莱商银行等8个共建单位为举办第六届艺术节各显其能，有钱出钱，有力出力，有节目出节目，充分体现了合建的合力，确实把社区一己之力演奏的“独角戏”变成了共驻共建的“交响乐”。

（四）强化服务功能，形成各方出力、优势互补的区域化党建工作服务体系

1．打造“三站三室六中心”的服务体系。“三站”分别为党建共建工作站、在职党员管理站、志愿者服务站，定期召开共建联席会议，完善社区与共建单位之间双向互动工作机制，实现在职党员和志愿者队伍的有效管理。“三室”分别为党员代表联络室、党员谈心室、代表委员接待室，畅通社情民意，密切党群关系。“三站三室”作为区域内各种基层党建组织的互动平台，有效整合辖区党建资源，改善活动方式，拓展活动内容，在扩大党建活动覆盖面，增强党组织凝聚力方面发挥重要作用。“六中心”分别是为民服务中心、党群活动中心、老年活动中心、技能培训中心、残疾人康复中心和社区矫正中心。西区联合党委以“六中心”为依托，为社区居民办理日常性事务，组织休闲娱乐、运动健身活动，开展各类培训，协助司法机关做好对社区服刑人员的日常管理及帮教服务工作，形成对区域化党建的有力支撑。

2．打造“连心家园”智慧服务平台。在开通“连心家园”微信平台的基础上，2015年5月，南村街道党工委又在西片区先行试点，建立起“连心家园”智慧服务平台。智慧服务平台由两张卡（党员先锋卡、志愿者服务卡）、一个智慧党建互联网站和一套前台展示系统构成。通过建立智慧服务平台，党员、志愿者认领服务项目更为直观，省去了书面登记、查询等环节；党员、志愿者的信息、开展活动的文字资料、活动图片，居民制作、编写的原创作品，共建单位企业文化及职业特点等也可以在互联网站和前台展示系统中体现出来；共建单位为社区群众提供的场所服务、资金支持、在职党员认领民生项目、活动共办等资源也可以在前台展示系统中予以展示，既宣传了共建单位，又实现了双向服务、共驻共建、互联共享。

三、关于进一步优化南村街道区域化党建工作的思考

经过近两年的努力，南村街道的区域化党建工作日趋成熟，已经建立起相对完备的组织领导体系，各项制度运转较为流畅，社区之间、社区与驻地单位之间活动共办开展良好，能够通过多种渠道为社区居民提供服务。尽管取得不少成绩，区域化党建工作在推进过程中也面临一些问题。例如，党员代表提出的意见大都能代表社区居民的心声，但由于资源、财力的有限，实际办理情况参差不齐。再如社区与共建单位之间，活动共办情况开展比较好，但事务共商、资源共享方面还有待进一步提升。南村的一些驻地单位，如省交运集团、省机械设计研究院、市城建集团等，由于与社区之间能够展开共建的项目资源比较少，这些驻地单位通常对共建事务反应比较冷淡。社区资源如场地等能够向驻地单位完全开放，但社区居民完全共享驻地单位的资源还有一定难度。由于社区与驻地单位事务共商、资源共享工作开展不够乐观，社区与部分驻地单位之间对接情况不好，影响了双述双评制度的落实。我们认为，进一步优化南村街道区域化党建工作，还需要从以下四个方面着力：

（一）深化街道、社区和驻地单位对区域化党建工作的认识

全面把握区域化党建的内涵，需要避免以下三个认识误区：1．避免将区域化等同于属地化。在街道、社区的区域内，各个党建主体构成了相互独立、互不隶属的趋于多元共同体。区域内的街道党工委、社区党组织不是领导者和管理者，而是建构“1+N”共同体的“搭台者”和“中介者”。2．避免将区域化等同于全能化。区域化党建主要功能在于盘活区域内条块之间、体制内外的党建资源，其实质是区域内不同党建主体之间的一种外联式的活动，不能代替党建主体的内部建设。单位党建是“本”，而区域化党建是“末”，不能本末倒置或舍本逐末。3．避免将区域化等同于行政化。区域化党建要求区域内各级各类党组织改变以往依赖行政手段包揽一切、决定一切，转向共建党建区域市场，依赖沟通、协商、协调、服务、交换来整合党建资源和社会资源，要避免建组织、设制度、配人员、喊口号的行政化逻辑。[3]

深化对区域化党建的认识，避免上述三个认识误区，需要加强对街道、社区和驻地单位相关工作人员的培训力度。可以依托区级党校和市级党校，在不同班次开设有关区域化党建的授课内容，明确现阶段推进区域化党建工作的必要性，提高认知水平；同时，加强基层党建工作者的培训，开展系统化、职业化、个性化方向的培训，不断提高党群工作者的政治素养和业务水平。

（二）强化资源共享、事务共商力度，应对街道办事处赋权

针对部分驻地单位参与活动积极性不高的现状，一方面可对街道办事处赋权。比如，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，强化街道对考评职能部门考评结果的应用。另一方面，应强化党建工作者的服务性思维。社区党委应定期主动发放意见征询表，上门了解驻区单位意见，及时掌握相关信息。根据驻区单位的要求，主动为其提供服务，激发他们反哺社区、参与公益的积极性。也可以将共建的内容细化为可操作、可评估的具体项目，明确项目的负责人与参与人、项目的目标和推进步骤，项目经费的来源及用途，结项和评估的标准等内容。[4]

（三）培育社会组织，提高服务质量

社会组织作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，在推进区域化党建工作中是一支不可或缺的力量。通过强化对社会组织的服务和引领，加大政府购买社会服务力度，引导社会组织无偿抵偿参与社区共治，可以满足党员群众的多元化、个性化需求。南村街道辖区内社会组织较多，仅注册备案的就有48家，街道通过成立社会组织联合党支部及连心家园社会组织联合会，全面领导社会组织党建工作。

在推进区域化党建的进程中，社区应进一步提高社会组织承接项目、提供服务的能力，充分利用好这支社会力量。街道、社区应为社会组织积极争取民政、企业和爱心人士的资金政策支持，拓展社会组织服务项目，为其提供运作资金、场地、服务场所支持；加强社会组织能力建设，从完善社会组织内部治理结构上下功夫，强化社会组织管理和从业人员培训，实行资格准入制，通过培训达到专业化、优质化、品牌化水平，全面提升社会组织从业人员服务能力。

（四）充分发挥人力资源的溢出效应

对于社区内的专家型党员，街道、社区应注重发挥其外部效应，即让社区内所有党员和群众都可以通过某种方式取得区域内专家型党员的非本单位内的专业服务。[5]比如，可以整合法律服务、医疗卫生、教育服务等方面专家型人才，通过调研，摸清社区内专业人才的基本情况，建立区域内党员医疗、法律、教育等专家档案库，定期开展有特色的服务等。

参考文献：

[1]卢爱国,陈洪江.论城市基层区域化党建的整合功能[J].湖南师范大学社会科学学报,2015(1):34-40.

[2]谢忠平.城市社区推进区域化党建工作的有益探索[J].中共南京市委党校学报,2015(6):18-21.

[3]孙林.区域化党建须规避的三个误区[N].学习时报,2015-06-08.

[4]陈新光,章再彬.加强区域化党建工作的路径和方法[J].上海党史与党建,2013(3):49-51.

[5]江涛.新时期推进区域化党建的基本途径[J].特区实践与理论,2013(5):25-36.

（责任编辑 马晓黎）

中图分类号：D267.7

文献标识码：A

文章编号：1672-6359(2016)01-0114-05

作者简介：张洁，中共济南市委党校政法教研部讲师，博士（邮政编码 250101）