加强基层基础建设 推进社会治理创新——以青岛市市南区为例

孙　涛



加强基层基础建设 推进社会治理创新——以青岛市市南区为例

孙涛

摘要:社区是社会构成的基本单元，是社会治理和公共服务的重要场域。加强和完善基层社会管理和公共服务体系，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制是新形势下的一项战略任务。青岛市市南区按照“五化”工作思路，下放社会治理权限，建立“两委一站”的基层治理结构，完善基层社会治理平台，有效推进了基层社会治理体制创新。

关键词：社会治理；社区建设；青岛市市南区

习近平总书记指出，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实。”“要尽可能把资源、服务、管理放到基层。”区域发展的根基在基层，基础不牢则地动山摇，牢固的基层基础对区域经济社会发展的重要性不言而喻。市南区为加强基层基础建设工作，在青岛市最先实施了“重心下移、固本强基”行动，为创新社会治理体制、开展基层基础建设闯出了一条新路。

一、青岛市市南区政府推进基层社会治理体制创新的“五化”工作思路

随着城市化的快速推进和改革开放的深入，我国城市传统管理体制的不足日益显现。处于城市管理基层的街道办事处和社区权弱、人少、钱紧、缺场地，城市管理复杂与基层组织薄弱之间的矛盾日益凸显。“基层稳则全区稳，基层强则全区强，基层发展则全区发展”已在市南区达成共识，“有地方干事、有人做事、有权管事、有钱办事、有保障成事”正在市南区各基层单位逐步实现，一套成型的基层基础建设“五化”工作思路为塑造新型基层社会治理体制提供了有力保障。

(一)重心下移扁平化。按照机构扁平化的现代高效政府建设原则，市南区加强了基层干部队伍建设和街道层面领导班子建设，通过工作重心下移、管理权限下放，逐步改善了以往出现问题层层上报、解决问题缓慢拖沓等现象，提升了政府工作效率。

（二）服务平台高标化。市南区按照建设“首善之区”的目标要求，稳步推进1000平米以上社区“三个中心”建设，按照高标准将社区“三个中心”建成坚实稳固的民生阵地，让社区居民可以就近享受到更好的基本公共服务，给基层群众和党员提供更好的活动和学习平台。

（三）社区工作职业化。市南区按照“居站分设，合署办公”的要求，设立社区工作站来承担社区公共服务和行政管理工作，通过加强社区工作者队伍职业化建设，提升社区工作站人员素质，促进社区工作的高效化、专业化，进而提高社区基层管理能力和服务水平。

（四）基层组织立体化。市南区十分重视基层组织建设，将其作为一项重要任务来抓。通过建立完善“两委一站”（社区党委、社区居委会、社区工作站）和“三位一体”的新型基层组织架构，逐步建立了“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”的基层组织网络，形成推动经济社会发展的强大合力。

（五）公共服务均等化。通过社区管理服务中心建设、工作重心下移、设立社区工作站、实现社区工作专业化等有效举措，逐步实现全区基层公共服务均等化，努力让所有社区都以高效能管理和高质量的公共服务为民解忧、为民谋利、凝聚民心，把基层建设成党委与群众密切联系的枢纽。

二、青岛市市南区政府推进基层社会治理体制创新的实践

作为全省经济社会发达地区的青岛市市南区从2008年起启动了“政府管理重心下移、强化基层社会管理”的改革步伐：一是实行属地管理，由以前的政府职能部门对城市管理负全责转向现在的街道办事处负责制；二是建设社区工作站，实现政府管理“横到边、竖到底”；三是强力推进基层社区“三个中心”建设，夯实基层阵地。这三项措施是对城市社会治理体制改革的重要探索，其资金投入力度之大、工作推进速度之快、人员配置程度之高全国罕见，优化了当前城市基层组织架构和社会治理体制。

（一）基层政府下放社会治理权，强化街道办事处职能。形成于计划经济体制下的城市治理结构最大的弊端在于“条块”职能的倒置：社会事务的多元化和复杂化使以政府职能部门负全责的“条条”管理无力实现管理的精细化和全覆盖，与此同时，身处一线的街道办事处却没有充分的管理权。有关职能部门“管得着的看不见”，街道办事处却“看得见的管不着”，这种社会管理体制已无法适应当下经济社会发展需要和城市居民需求。在这种背景下，市南区基层组织结构变革的第一步就是明确并强化街道办事处在城市社会治理中的主体地位。2008年，市南区政府按照“守土有责、属地管理、权责一致、重心下移”原则将城区建设管理、财政支付预算、经济发展与服务等职能由市南区直属职能部门下放到街道办事处，城市社会治理实现了由“条条”为主转向“块块”为主的结构性调整。进一步理顺街道办事处与政府机构内各部门之间的关系，建立层级清晰、主体明确的责任体系。“块块管理”带来的直接变化就是城市管理变为“看得见就管得着”，面对像乱搭乱建、乱堆乱放、乱拉乱挂、乱停乱放、乱贴乱画等城市管理难题，以前多家部门“群龙治水”，责任主体不明，管理久拖不决，而在职权下放办事处后，这一问题得到了很好的解决。

为了给办事处社会治理主体地位的确立提供制度性保证，市南区实行了人员力量全方位下沉战略。2008年以来全区10个街道的党委班子通过多次调整，成员平均年龄从48．7岁降至44岁，其中大学本科及以上学历有83人，研究生学历12人。随后又以2010年市南区政府机构改革为契机通过“上压下增、上减下压、上缩下扩”对全区公务员结构进行了大幅调整，减少区直机关编制111个并将名额全部增加给办事处。改革前区直机关比街道人员多112名、编制多88个，改革后街道比机关人员多26名、编制多18个，使区机关人员结构由过去的“倒三角”结构转变为现在的“正三角”结构。改革后的市南区成为青岛三个中心区中惟一一个机关人员少于街道办事处的城区。另外，市南区还对下基层的干部进行了考核选拔，并规定以后的处级干部选拔需要有基层工作经验。通过两次调整改善了基层干部队伍结构，突破了基层干部人手不足、整体素质不高、年龄结构偏大的窘境。从更深层次看这种变化优化了全区干部运行机制，对保证社会治理工作重心下移具有深远意义。

（二）设立社区工作站，优化基层社会治理体制。2010年7月市南区在调整合并后的65个社区试点建立社区工作站，在全省首次建立了由社区党委、社区居委会、社区工作站组成的“两委一站、三位一体”新型基层组织构架。社区工作站的设立使市南社区基层组织形式发生重大变化：居站分设、各行其职。由街道领导班子中副处级干部兼任社区工作站站长，下派优秀科级干部担任工作站专职工作人员，从而形成党委、工作站和居委会“两委一站、三位一体、职责分设、合署办公”的全新社区治理模式。社区工作站的设立是街道党工委和办事处管理主体地位的延伸和强化，它的设立使城市社区第一次有了政府工作平台。

基层工作千头万绪，被喻为“上面千条线，下面一根针”，众多政府下派的公共服务事项和行政性事务常常使居委会应接不暇。作为群众自治组织的居委会承担了上百项行政性事务，一直被当做“小政府”，“种了街道的地，荒了社区自治的田”，基层社区长期以来一直存在自治组织错位、政府职能缺位等突出问题。设立社区工作站后问题迎刃而解，原先由居委会承担的上百项行政事务由政府专职人员负责承担，从而有效解决了职能不清、推诿扯皮的现象，与此同时，社区工作站站长因为身兼街道党工委成员，使街道与工作站的协调能力大大增强，因为工作站站长工作业绩直接与考核、升迁挂钩，社区工作成效有了较大保障。工作站的设立使居委会得到“解放”，以前作为群众自治组织的居委会大部分精力放在了完成政府下派的各项任务，社区工作站建立后居委会完成了由“政府之腿”到“居民之手”的转变。“腾出手”来的各个社区居委会先后成立了和谐楼院促进协会、和事佬协会、环境卫生监督队等十几个社区社会组织，“小事不出楼院片区，大事难事不出居委会”的良好局面已经初步形成。社区工作站的成立实现了社会治理和公共服务有专人负责、社区居民诉求有专人受理、社区自治管理进一步落实，有效促进了社区社会治理和公共服务的高效化和专业化。社区工作站和社区居委会互相协调、互相配合、互相支持，把政府的服务延伸到了居民身边，可以在第一时间了解和回应居民需求，工作效率大大提高。

（三）推进社区“三个中心”建设，为基层社会治理提供平台。作为青岛市核心区的市南区有着无比优越的条件，拥有融“山、海、城”为一体的独特自然风貌，是山东半岛的区域性国际金融商务中心区。在寸土寸金的市南区，部分社区服务用房狭小简陋。以前市南区78个社区居委会的办公用房总面积还不到8000平米，平均每个社区不足100平方米，而且大部分是租赁用房，有的甚至是违章建筑，给基层工作人员办公和居民办事带来了很大不便，成为制约基层社区工作的瓶颈问题。没有高标准的社区办公服务用房，为民服务举措难以有效落实。市南区意识到加强社区“三个中心”建设才是补齐基层组织薄弱这个“短板”最为有效的途径，为此市南区委区政府通过调研，在2009年底做出决策：在全区每个社区建设一处面积不少于1000平米的“管理中心、文化中心、医疗中心”。市南区把该任务列为全区头号为民要办实事和首位民心工程，并承诺到2012年所有社区都建成一处至少1000平米的社区管理服务中心。社区“三个中心”在功能定位上有明确划分：社区管理中心的职责是为社区居民提供优质的公共服务和社区管理，实现全过程、一站式的便民服务；社区医疗中心为居民提供方便的医疗服务和健康指导，为居民健康保驾护航；社区文化中心定位于为社区居民打造一处提升道德修养、技能素质和身体素质的阵地，而不仅仅是给居民提供一个唱歌跳舞、打牌下棋的休闲娱乐场所。

在社区“三个中心”建设中，市南区委、区政府确定的基本原则是所有社区都要建成一处1000平米以上的场所，让周边居民都能够就近享受到均等化、高标准的社区服务。第二个基本原则是“买建和长期租赁并举、以买建为主”，这样做可以为服务群众和基层组织建设留下永久的阵地，可以给社区居民保留一份珍贵的民生财富。在建设过程中，市南区每建成一处“三个中心”，都会及时把房产纳入国有固定资产管理，任何部门及人员都不得挤占、挪用、随意变更房屋用途，“三个中心”内的所有固定资产也全部建立了专门的管理台账，防止资产流失，此外，市南区还安排了审计局、监察局、督查室、法制办等多个部门来监管“三个中心”建设，确保财政资金安全。通过广泛吸纳民意、集聚民智，“三个中心”建成后不断优化、提升空间利用率，逐步完善各项功能。组织开展丰富多彩的活动满足社区居民多层次、多样化和个性化需求，使“三个中心”真正成为百姓议事的平台、为民服务的平台、促进居民素质提升的平台和增进居民身心健康的平台。

三、青岛市市南区基层社会治理体制创新的思考与启示

作为一种基层社会治理体制的新模式，“两委一站，三位一体”的体制仍存在不少问题，需要在实践中逐步探索并加以解决。第一，居站分设的主要问题在于社区居委会可能被逐渐边缘化，政府重心的下移和社区工作站的设立进一步推高了行政成本。第二，社区居委会和社区工作站的关系需要进一步协调和理顺。社区工作站是新生事物，在设立以后部分行政职能仍然落在社区居委会头上，二者不但没有分离，反而使社区内部关系进一步复杂化。第三，在目前“两级政府、三级管理”的模式之下，社区工作站的设立使行政权力和行政任务无限制地下沉到社区，容易引起社区干部之间的矛盾。街道办事处在下派社区工作站专职工作人员时也需要注意两方面问题：一是在人员选聘上要充分听取社区居委会和社区居民的意见，二是要赋予社区居民对工作站工作一定的监督权和评议权。总体来看，社区工作站作为新生事物，其性质和法律定位尚不明确，社区内部各个主体之间存在边界不清晰、职能交叉和责任不清的问题。社区工作站的法律属性及职能界定等一系列问题需要在今后加以明确。

市南区通过政府的强力行政推动，大刀阔斧地推动基层社会治理体制创新。通过赋予街道办事处更大的管辖权和人事权扩充了街道一级的社会治理力量。设立社区工作站体现了政府试图将行政事务和社区自治事务分离，既延伸政府的行政权力、又培育基层居民自治力量的努力。社区“三个中心”建设则更为突出地体现出政府在基层社会治理和公共服务中的主导作用。我国的基层治理一直存在“行政化”和“自治化”两种理论取向，行政化导向主张政府建立“横向到边、纵向到底”的基层社会管理体制，而自治化导向则主张社区居民通过自己选举产生自治组织来管理社区事务。市南区“两委一站，三位一体”的基层治理模式体现出将行政性和自治性相结合的理念，探索实现行政管理职能和社区自治职能的良性互动。这一做法既为实现城市政府职能转变、为重塑政府的角色和功能提供了现实路径，也一定程度避免了政府职能下移导致的社区行政化倾向，为社区居民自治和社区社会组织发展留下了空间和机会。一方面，社会治理体制创新离不开政府的行政主导作用，政府的强力推动仍是社会治理体制创新的重要动力来源，另一方面，社会治理体制创新不但要求政府创新，更重要的是推动社会的自主治理创新，提高社会自我管理能力，实现政府和社会良性互动，这是社会治理体制创新的重要目标和今后的改革方向。

（责任编辑 刘晓明）

基金项目：全国行政学院科研合作基金课题2015年度项目（15HZKT116）；山东省社科规划2014年青年项目（14DGLJ10）；中共青岛市委党校2015年校级课题（青校发［2015］19号）

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1672-6359(2016)01-0052-04

作者简介：孙涛，中共青岛市委党校、青岛市行政学院政治学教研部讲师 （邮政编码 266071）