通过司法审查让当事人在个案中感受到公平正义

莫于川　中国人民大学法学院教授

【学者点评】

通过司法审查让当事人在个案中感受到公平正义

莫于川中国人民大学法学院教授

刘云务车辆被长期扣留争议案件中，被告违法、滥权和任性嫌疑的被诉行政行为迟迟未能获得司法审查的负面评价，一审、二审与再审法官认知态度反差之大，这些都令人深思。在新《行政诉讼法》施行一年多之际，结合本案终审判决来析案说法，是非常必要、富有教益的。

一、法制建设进入精细化发展阶段对依法治理提出了更高要求

伴随改革开放的进程，我国法制建设自20世纪70年代末开始受到重视，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设十六字方针，在实践中发挥了重要的指导作用。但是，与经济发展经历了由粗放外延模式向精细可持续模式转变的情形相似，法制建设也正经历由粗放样态向精细样态的转变。虽然我国已在2011年年初宣布已建立起中国特色社会主义法律体系，但由于历史的原因，许多关乎法律规范体系的完整性、完善性的重要法律仍然阙如，仍然存在“无法可依”的情况，而现行法律、法规中还有一些存在立法品格、立法精神和立法质量等方面的问题，法律制度的良善性、正当性、操作性和精细化亟需通过修法加以提升，故提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法制建设新十六字方针①在法制建设新十六字方针的基础上，党中央提出了全面推进依法治国的六项重大任务：一是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，坚持依宪治国、依宪执政；二是深入推进依法行政，加快建设法治政府；三是保证公正司法，提高司法公信力；四是增强全民法治观念，推进法治社会建设；五是加强法治工作队伍建设；六是加强和改进党对全面推进依法治国的领导。，提出了立新法、修旧法与转机制并举的方针，提出了法制建设的良善化、精细化发展的时代任务。②在2011年1月24日于北京召开的“形成中国特色社会主义法律体系座谈会”上，时任全国人大常委会委员长吴邦国在专题讲话中指出：“改革开放初期，无法可依的问题相当突出，我们提出‘有比没有好’、‘快搞比慢搞好’，这是必要的，也是合理的。”这是对那一时期立法工作思路和概况的官方评价。正是在此背景下，从价值论、功能论和方法论的角度促进法制良善化、精细化发展的法治评价指标体系建设和立法全过程评估的制度探索也提上议事日程，成为各方关注的重大现实课题。

例如，在法制建设进入精细化、民主化发展阶段的社会深度转型发展期，由于服务型政府和法治政府建设任务的确立，对于各级、各类国家机关提出了更高的要求：要求立法机关更加注重立新法、修旧法与转机制并举，逐步实现法律规范体系的科学性和有效性，逐渐消除无法可依和有法难依的现象；要求行政机关在监管执法过程中依法积极履行职责，秉持最小损害原则，防范行政任性也即行政专业偏执主义，实行刚柔并济、以柔为主、以人为本、服务为先的执法模式③十八届四中全会决定将深入推进依法行政、加快建设法治政府的努力目标和任务概括为如下六项具体任务：（1）依法全面履行政府职能；（2）健全依法决策机制；（3）深化行政执法体制改革；（4）坚持严格规范公正文明执法；（5）强化对行政权力的制约和监督；（6）全面推进政务公开。这些要求是非常高的。；要求司法机关适应行政诉讼法调整立法目的后的要求，认真推进司法制度改革，加强司法审查强度，探索司法指导路径，更有效地发挥出监督行政权力、保障基本权利的司法功能。由此观之，本文分析检讨的刘云务车辆被长期扣留案件，其间有关行政机关和司法机关的行为并未达到上述要求。

二、本案被告的执法行为存在违法、不当、滥权和任性的嫌疑

本案的争议焦点主要集中在如下三个问题：

一是决定扣留涉案车辆的行政行为在程序上是否合法。本案中原审被告晋源交警一大队始终未出具任何形式的书面扣留决定，违反法定程序。在刘云务提供合法年审手续后，被告初始以未经年审为由扣留车辆的行为应已结束，其关于以车辆涉嫌“套牌”为由继续扣留无需另行制作扣留决定的主张，依法不能成立。

二是认定涉案车辆涉嫌“套牌”而持续扣留的证据并不充分。在本案原告刘云务先后提供购车手续、山西省威廉汽车租赁有限公司出具的说明、山西吕梁东风汽车技术服务站所出具证明等相关证据材料后，被告仍然认定涉案车辆涉嫌“套牌”而持续扣留，其主要证据不足。

三是既不调查核实又长期扣留涉案车辆是否构成滥用职权。车辆车体打刻的发动机号码、车架号码，是确认车辆身份的重要证明。根据公安部于2004年4月30日发布的《机动车登记规定》第9条、第10条的规定，刘云务在车辆生产厂家指定的维修站对涉案车辆的发动机、车架进行维修并不违法，且仅为对涉案车辆更换发动机缸体而非更换发动机，刘云务对此应承担相应责任；但扣留车辆属于暂时性的行政强制措施，不能作为代替实体处理的手段，这样做显属不当。即便被告认为刘云务须补办相应手续，也应依法一次性明确告知补办手续的具体方式并依法提供必要的协助，此系服务型政府和法治政府的要求。

行政机关进行的经济与社会管理的过程，也是服务社会公众和保护公民权利的过程。行政机关对虽有过错但已作出合理说明的相对人可以采用多种方式实现行政目的时，在足以实现行政目的的前提下，应尽量减少对相对人权益的损害。实施行政管理不能仅考虑行政机关单方管理需要，采用一罚了之、一禁了之、一关了之。而应以既有利于查明事实，又不额外加重相对人负担为原则，这是便民原则的要求。实施扣留等暂时性控制措施，应以制止违法行为、防止证据损毁、便于查清事实等为限，不能长期扣留而不尽快处理，给当事人造成不必要的损失。因此，本案中，晋源交警一大队扣留涉案车辆后，既不积极调查核实车辆相关来历证明，又长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用权利，应予纠正。

三、再审工作勇于担当、抓住关键体现出法治立场和专业精神

尽管原审被告在行政程序过程中的认识和行为都存在严重偏差，本案一审、二审也存在许多很有争议的做法，再审法院针对复杂局面没有畏难退缩，而是勇于担当、抓住关键，审理工作和终审裁判都体现出法治立场和专业精神。再审合议庭认为，建设服务型政府和法治政府，要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要兼顾行政相对人实际情况，行政处理存在考量因素和裁量余地时，应当优先采用非强制的管理手段，尽可能选择对行政相对人合法权益损害最小的方式，实施扣留等暂时性控制措施不能代替对案件的实体处理，行政机关无正当理由长期不处理的，构成滥用职权。

秉持上述认识，本案再审工作顶着司法纠错压力，对于再审被申请人的行政机关无正当理由严重超越法定期限的行为判决确认违法，发挥出司法监督功能，也充分体现了新行政诉讼法加强对行政程序合法性监督力度的立法精神。在行政管理实务中，行政机关应当积极履行指导、释明和助成职责，为行政相对人的合法权益得到充分实现，以利于其生存发展提供行政服务；审判机关也应积极履行释明和裁判职能，通过依法、精细、适当的审理和裁判工作更有力地保障当事人的合法权益。行政管理实务中那些不符合人本、人文、公开、规范、服务、法治等立法目的、精神和原则的行政行为，一旦发生争议进入行政诉讼后理应受到负面评价。可见，本案的审理和裁判工作充分体现了上述法理和政策要求，终审裁判获得了监督行政权力、保护公民权利的良好社会效果。