济南市环卫作业市场化运营研究及对策分析

邓慧娟 陈 伟

济南市环卫作业市场化运营研究及对策分析

邓慧娟 陈 伟

市场化是公共服务行业改革的大势所趋，也是我国环卫行业改革的必然趋势。自2003年以来，济南市环卫行业就开始了市场化改革，经过10余年的改革，济南市环卫作业市场化改革取得了明显的成效，但在具体实践中也暴露出一些问题。本文在阐述济南市环卫作业市场化运营现状及存在的问题的基础上，提出了完善济南市环卫行业公共服务市场化的几点对策建议。

环卫作业；事业单位改革；市场化改革

一、济南市环卫作业市场化运营取得的成效

济南市环卫行业公共服务市场化运行近10年来，取得了显著的成效。

（一）通过市场化提升了环卫服务水平

经过道路保洁的市场化运作，济南市逐步建立起规范完善的作业标准和规章制度，实现了粗放管理向精细管理的转变。由一班制保洁向全天保洁转变，由人工保洁为主向机械化保洁为主转变，并建立起主要道路夜间保洁作业制度，管理人员工作的主观能动性得到较大提升，由原来被动接受工作到现在主动提出改进意见和建议。

（二）通过市场化形成了多元化投资局面

通过道路招投标和第二垃圾处理厂特许经营，进一步加快了社会资金向环卫行业投入力度。第二垃圾处理厂建设一次性吸引社会资金9个多亿，并实现了先进处理技术和管理手段的引进。

（三）扩大了城市保洁作业规模

济南市通过道路保洁权的市场化运作，道路保洁作业规模显著扩大。从2003年起，到2014年，市区所有主次干道、支路街巷实现了全覆盖，保洁面积达到2000余万平方米。机械设备也比2004年增加80%以上，扫路车、洒水车等资产合计增加约达9000余万元，各类设施建设投入显著增加。城市保洁质量也发生了翻天覆地的变化，目前，机扫率达到80%以上、洒水冲刷率达到98%以上。

（四）提高了环卫行业的社会效应

济南市环卫行业市场化后，极大地提升了济南市的环境卫生水平，提升了济南市公共服务水平，得到了全社会的认可，文明作业形象、社会满意度显著改善，取得了良好的社会效应。

市场化虽然为济南市的环卫公共服务带来了希望，也取得了一定的成效，但在具体实践中也暴露出一些问题。

二、济南市环卫作业市场化运营存在的问题

（一）体制不清晰

2004年济南市道路保洁权招投标时，由于环卫系统所属公司的地缘优势和原有管理人员的经验优势，在27个中标单位中当地环卫系统所属公司26家，外地公司仅1家，非环卫行业所属公司所占比例仅为3. 85%，作业面积所占比例仅为4. 24%，且全部为最低类别的五类作业道路，随着这27个中标单位之间的不断整合，到目前为止这种形势未得到根本性改变。

（二）面临赢利难甚至亏损问题

环卫作业的特殊性使得环卫企业赢利难。1.环卫作业的季节性因素较强，如春季大风、夏季暴雨、秋季落叶、冬季大雪等均会导致环卫作业量的增加。2.突击任务、重大活动及政治性任务所需的加班加点等额外工作量增多。3.工资和物料价格上涨、作业质量要求提高、行政和突发性任务指派过多和机扫率提高，这些都使得单位面积道路保洁的作业成本明显增加。但经费在招投标时就已确定，从而缩小了赢利空间。

（三）整体素质不高，发展潜力有限

环卫企业业务内容单一，仅局限于传统的保洁作业，几乎不涉及市场经营性和个性化比较突出的特殊保洁和专业保洁等服务领域。环卫行业市场化后外来务工人员占总人员的比例上升，小学文化程度及文盲者所占比例仍然较高，使得现阶段企业工作人员的素质大幅下降。政府投入不足，环卫队伍不稳定，存在着“二高二低”，即工作强度高、危险系数高、工资待遇低、社会地位低，劳动付出与收入不成正比，形成了招工难、难招工恶性循环的被动局面。

（四）政府管理不完善，监管机制不健全

在济南市道路保洁市场化过程中，为适应公共服务市场化的要求建立了新的监管机制。新的监管机制突出了市、区、街三级监管相结合、集中检查和日常检查相结合、明查和暗查相结合、专业监管和社会监督相结合、传统检查方法与现代化检测手段相结合等“五个结合”，将道路保洁检查指标进行细化，所有指标均量化赋分，实行考核并与拨付作业经费及奖惩挂钩。但在实际的运作过程中，仍然存在一定的问题。以城市道路保洁监管为例，每月市城管局组织一次“环卫杯”大检查，由市局、区局及各环卫所人员进行打分，分数与保洁经费拨付相挂钩。而各区局、各环卫所与其所属公司有着千丝万缕的联系，从而造成各区既当“裁判员”又当“运动员”的现象，造成监管成绩大打折扣，即使市局单方面再公正也不免存在偏差。

三、 完善济南市环卫作业市场化运营的对策建议

针对济南市环卫行业市场化改革中客观存在的矛盾和问题，结合其他城市成功的实践经验和环卫行业的基本特性，在充分认识行业的公益性的基础上，对完善济南市环卫行业的市场化改革提出如下建议：

（一）明确济南市环卫作业市场化运营的总体定位

“从西方公共服务市场化改革的主流看，公共服务市场化的总体定位，是寻求市场机制和公共职能二者之间的有效均衡。”[1]据此，明确济南市环卫行业市场化的总体定位，必须在立足国情省情的基础上，以改革创新的精神，探索出一条适合我国和济南市实际的环卫行业市场化道路。

1.环卫行业市场化并不意味着政府可以退出公共服务。当前，我国的社会主义市场经济尚不完善，市场化运作的经验也谈不上丰富，所以，在公共服务提供上，仍应坚持政府为主、市场为辅，突出政府的主要提供者地位。

2.环卫行业市场化应是有限度的市场化。当前人们已经普遍认识到，市场并不是万能的，有其局限性，市场化只能是“有限的市场化”。[2]换言之，公共物品不能全部市场化，否则公共物品的公共性就荡然无存了。毕竟，“服务能够外包，但是治理却不能”。[3]

3.环卫行业市场化改革应坚持稳步推进。在我国，虽然环卫公共服务市场化改革早已开始，但还面临诸多的不利因素的制约，比如作为政府和市场之间的第三部门的非政府组织的发育还比较滞后，调整环卫行业公共服务市场化的法律法规还不健全，受传统计划经济的影响，社会对公私合作的共识还不强，等。所以，现阶段推进环卫行业公共服务市场化改革决不能急于求成，而应翔实充分谋划，扎实稳步推进。

（二）完善济南市环卫行业市场化的具体对策建议

1.完善相关制度规范。公共服务市场化改革的顺利推进，既离不开政策的倾力扶持，也离不开制度的有力约束，可以说是相关制度规范约束下的市场化。

（1）建立市场准入机制。在现有作业单位的基础上，不断拓宽准入渠道，积极接纳私营企业进入我市环卫领域，形成市场竞争的格局。为此应尽快制定实施《济南市环卫行业企业资质管理规定》，在人员、资金、设备、技术等方面，对所有进入环卫市场的企业进行资质审查。

（2）加大政策保障力度。环卫作业是社会公益事业，利益由公众分享，成本也应由公众负担，政府作为公共利益的代表，应该通过政策保障的方式，承担必要的作业成本。包括收税、收费上的优惠政策，环卫车辆挂牌、年审及相关保险费用上的优惠政策，等。

（3）完善道路保洁招投标改革。制定规范的招标流程、招标文件组成要求，在评标办法上以复合标底作为衡量中标的标准，最大限度确保招投标的公开、公正、公平，实现降低环卫投入和运营成本的目的。

2.加大环卫公共服务投入。环卫行业作为一项公共服务产品，总体来看排他性较弱，且为民众生活所必需。因此，环卫公共服务的供给只能由政府买单。

（1）制定与完善环卫作业资金投入政策。充分考虑各环卫企业的作业成本，建立指导价与人工成本、物耗成本（包括车费、油价等）变动的联动机制，按照作业任务量和具体完成量来核拨经费，并随着作业任务量的逐年增加，按比例增加政府年度财政经费投入。同时应逐步改革环卫投资融资体制，实行投资多元化、多渠道筹集资金，并通过市场运作和合理配置，努力实现环卫作业投资的最大效益。

（2）增加应急及运营补贴经费。政府应保障市容环卫应急体系建设和应急处置所需经费，增加应急经费，以保障出现应急状态时及时实施应急处置，如扫雪除冰、应急处置特殊垃圾、应急调用移动公厕等。

（3）提高环卫职工福利待遇。环卫公共服务项目作业的特点是“脏、苦、累”，作业条件相对较差，但总体上仍属于简单劳动。因此，环卫职工工资标准应高于全市职工平均工资，但可低于复杂劳动行业工资。提高对一线保洁员、掏粪工等的福利待遇，对环卫工人廉租房、公租房的申报及租金上给予优惠。

（4）去除环卫设备生产厂家的暴利，适时增加环卫专业作业车辆，特别是新型设备和新能源设备，达到减员增效的目的，弥补因人员缺失造成的短板。

3.加强政府监管力度。公共服务市场化虽然能够大大减轻政府的直接生产责任，但是，却增加了政府的监管责任。在监管制度上，完善环卫行业作业标准体系，建立统一、完善的环卫作业考核评估机制。在监管队伍上，建立一支独立的、专业化的监督检查人员队伍，增强监督考核装备的科技化和信息化程度。在监管形式上，可以委托作为服务对象的单位、企业、社区或市民等对作业单位进行日常监管。在监管考评机制上，引入多种考核方法，由原来评价主体的一元化向多元化转变，并发挥数字化城管热线沟通桥梁作用，把市民投诉纳入到道路保洁作业评价的体系中去。另外，进一步健全完善环卫行业协会，加快环卫行业协会以及各个专业协会的改革与培育工作。 “事实上政府已经无法成为惟一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利性组织共同治理和共同管理。”[4]

4.注重引导社会参与。环卫行业的社会性决定了它离不开广大人民群众，离不开社会公众。同时，社会公众也是环卫服务的最直接感受者，对环卫服务的方式方法和质量水平最有发言权。

（1）加大宣传和引导，提高广大民众对环卫服务的参与意识。通过报纸、广播、电视以及日常宣传等方式，提高社会公众对环卫服务的关注，提高社会公众参与环卫服务的意识。

（2）丰富社会公众表达诉求的途径和渠道。即充分利用济南12345市民服务热线、12319城市管理数字化平台等信息平台的功能，畅通渠道受理民众投诉、建议和需求，及时处理、反馈各种群众诉求，做到事事有落实，件件有回音。

（3）以行风评议为契机，改善环卫服务质量和水平。济南市每年都要组织一到两次全市的行风评议工作，并将评议结果进行详细公布和排名，这一做法不仅能提升公众的参与度，也能督促各行业不断改进不足，提升服务。

（4）充分借力基层性自治组织，调动居民委员会等基层组织的积极性，提高社区在环境卫生管理中的自主作用。居委会是最基层的人民组织，他们对环卫服务的质量和水平最有发言权，他们也最了解环卫服务中存在哪些不足和缺陷，让基层居民参与到环卫服务监督管理工作中，将这些普通居民的意见、建议和监管评议作为环卫企业绩效考核的重要依据，将极大地完善政府环卫监管机制。

[1]胡象明,鲁萍.治理视野下的政府公共服务市场化[J].北京行政学院学报,2012(5):31.

[2]葛振坤,吴耀宏.公共服务市场化政府主体分析[J].南方论刊,2008(9):35.

[3]曹淑芹.政府公共服务民营化的限制性因素分析[J].阴山学刊,2014(1):64.

[4]何晓平,范湘凌.和谐架构下行业协会的性质定位及立法表征[J].社会科学研究,2010(4):38.

（责任编辑 马晓黎）

邓慧娟，济南市机械化清扫大队办公室副主任，中级统计师；陈伟，山东大学政治学博士后流动站（邮政编码250001）

F299.24.1

A

1672-6359(2016)06-0126-03

济南市2016年哲学社会科学规划青年项目“济南市城管环卫公共服务市场化运营研究”(JNSK16D25)阶段性研究成果