法治行政文化：国家治理现代化的基础与保障

廖振民

（中共钦州市委党校培训科，广西　钦州　535000）

法治行政文化：国家治理现代化的基础与保障

廖振民

（中共钦州市委党校培训科，广西钦州535000）

法治行政文化是把法治原则及其精神要求融入行政文化，是推进国家治理现代化的内在要求。目前，在建设法治行政文化过程中还面临着“官本位”意识与法治行政理念、权力滥用现象与依法行政要求、精英统治思想与民众参与诉求相冲突的困境，一定程度上阻碍了国家治理现代化的进程。为此，应从着力推行法治行政、明确界定行政行为、全面强化行政责任等途径上，采取树立现代理念、加快制度建设、打造政府形象、加强宣传教育、促进民众参与等相应的举措，多方面、多层次、全方位加强法治行政文化建设，不断推进国家治理现代化进程。

法治行政文化；国家治理现代化；法治政府；行政责任；公民参与

全面推进依法治国和建设社会主义法治国家，是党的十八届四中全会所作出的总体部署。全面建设法治国家，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键，其中，一个重要的目标和任务就是建设法治政府。建设具有治理能力现代化的法治政府，不但要有相应的制度建设来支撑和规范，还要有与之相适应的行政文化，即法治行政文化。因为它不仅直接关系到人民的福祉，而且还是推动国家治理现代化进程的内在要求。

一、建设法治行政文化是推进国家治理现代化的内在要求

行政文化是现代公共行政的灵魂，主要由行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化等层面的要素构成〔1〕，对推进国家治理现代化具有现代公共行政精神的支撑功能。法治是治国理政的一种基本方式，对应而言，法治行政文化可以说是治国理政的一种基本行政文化形态，即以法治为基本内容的行政文化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑点。具体来说，法治行政文化就是把法治原则及其精神要求融入行政文化，化解行政文化中一切忽视法治、违背法治的因素，使之与推进国家治理体系和治理能力现代化的需要相契合〔2〕。为此，应从以下四个方面全面理解和把握法治行政文化。

（一）法治行政文化遵循宪法法律至上原则

与法治行政文化相对应的是人治行政文化。人治行政文化同样认可法律作用，但主张统治者是第一位的，法律仅是第二位的；而法治行政文化的首要目的在于维护公民权利而非仅是统治阶级的利益，因而它在约束和规范公民行为的同时，更强调制约和限定统治阶级的执政行为。正如亚里士多德所说，“法治包含双重含义，已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是良好的法律”〔3〕。可见，以法治行政文化为基础的法律必须是良法，是人民普遍服从的、维护公民权益的法律，同时又是政府依法行政的依据。当前，我国的法律制度具体表现为由全国人民代表大会制定的社会主义法律体系，即宪法及相关法律制度。法治行政文化集中体现在各级政府依法开展行政管理和公共服务的“边界”上。

（二）法治行政文化可有效限定政府行为

“人治”的目的在于维护个人的专制权力，限制公民自由；而“法治”的目的则在于防止公权力对公民权的侵害，主张制约公权力。如此说来，法治行政文化的一项重要内容就是怎样有效限定政府行为，要求政府的行政过程和行政行为务必符合宪法法律规定。这说明政府进行各项公共行政活动是有边界的，它是一个有限政府，要符合法治行政的要求和精神。同时，要有效限定政府行为，还应积极发挥社会组织的作用，培育社会相对独立力量，实现政府与社会的良性互动，因为推进国家治理现代化的一项重要内容就是要求存在一个相对独立且能制衡政府的现代公民社会〔4〕。

（三）法治行政文化注重公平正义

法治行政是法治文化在政府公共行政过程中的具体反映，因而紧紧抓住行政运作过程是很有必要的，即要高度重视行政程序的公平正义。公共行政是一个如何界定公共问题并制定、执行和反馈公共政策的现代治理过程，这个过程只有遵守宪法法律规定，才称之为依法行政。它的运作过程不仅要符合宪法法律规定，而且要受到社会和公众的有效监督与制约。如当前积极推行政务公开，就是对行政运作过程中注重公平正义的一个有效回应，体现了法治行政文化的具体要求。

（四）法治行政文化尊重公民权利

建设法治政府，公权力必须受到相应的限制。与此同时，如果未能形成强大的公民政治参与及其社会力量来制约和惩戒政府的可能侵害，那么法治有可能仅是纸上谈兵，一句空话而已。因此，法治行政的一个重要内容就是尊重公民权利，保障公民合法权利和促进公民政治参与。这不仅是法治行政的目的，更是构建法治行政文化的民众基础。所以说，“公务员，尤其包括公共行政官员，在道德上有责任要尽可能地扩大对政治过程的公共参与边界”〔5〕。一方面政府要保障公民合法权利免受各方侵害，另一方面政府要尊重公民，促进实现公民权利，并有序扩大公民的政治参与，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要要求。

二、目前建设法治行政文化面临的困境

（一）“官本位”意识与法治行政理念存在冲突

近年来，随着改革开放的不断深化，现代公共行政的法治理念不断增强，倒逼着政府改革不断深入推进。另外，社会主义市场经济体制的确立以及市场在资源配置中决定性作用的发挥，极大地冲破了传统的思想禁锢，深刻地改变着人们的思维方式和价值理念，人们不再盲目地崇拜个人权威，民主、平等、权利、参与、法治等现代公共行政的法治理念深入人心。因而，民众可以根据个人利益的发展和诉求，参与和反思政府改革的价值追求，推动政府应以提供公共产品与服务、改善民生为己任而非成为限制公民权利的管制者，进而实现为人民服务的宗旨价值。然而，在我国由于封建专制统治历史有两千余年，官僚行政文化在一些地方部门依然存在，它唯上不唯实、讲人治，主要表现为围绕“人”转，侧重强调人事，忽视法治，甚至蔑视公民权利。另外，再加上计划经济模式的惯性影响，“官本位”意识依然存在，使得这样的行政文化不易根除，严重制约了国家治理体系和治理能力现代化的提升。目前，“官本位”意识与法治行政理念还存在一定的冲突。

（二）权力滥用现象与依法行政要求存在冲突

伴随着社会主义法治体系的不断健全和完善，各种制约和监督权力的机制逐渐成熟，政府依法行政的能力不断提升，进而能自觉依法纠正和惩罚利用职权任意不作为和乱作为的行政人员。这样的依法行政观念亦日益深入人心，正逐渐形成一种依法办事、用权规范的法治行政文化氛围。然而随着市场经济的不断发展，一些地方政府和部门仍然存在着从自身利益出发，为实现自身利益最大化而想方设法地扩大行政权力的现象。如有个别地方政府部门通过造成既定的事实迫使上级对其认可来扩大自身权力；个别政府执行机关为了达成自身利益最大化甚至不惜随意更改立法程序等。这样的权力滥用现象会对社会主义市场经济的正常运行产生严重的负面影响，直接扭曲了市场在资源配置中的决定性作用〔6〕。又如，一些政府官员为了满足一己私利，利用现行行政制度中的一些漏洞来牟取利益，更有甚者受贿索贿、损公肥私等。目前，此种权力滥用现象与依法行政要求也存在一定的冲突。

（三）“精英”统治思想与民众参与诉求存在冲突

随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展，社会民众的权利意识、自主精神和参与诉求愈加增强，依法参与行政活动的理念逐步形成。为此，社会民众极力主张参与和推动政府的各项事业改革，制约和监督官员权力的行使和政府权力的运行，这种在社会中所体现的民主法治精神，正是国家治理走向现代化的具体反映。而在我国，由于受几千年来的封建专制统治和长期的计划经济模式的影响，容易造成行政权力过于集中，出现个人专断甚至个人崇拜现象，社会民众很难参与政府的行政决策。如一些地方政府和官员轻视甚至藐视社会民众的积极参与作用，对社会民众的参与诉求与行为始终是不理解、不支持，主张行政决策和执行只是政府部门及其相关领导的事，社会民众只需服从行政决策、配合行政执行而不应参与行政运作过程。在这样的情况下，社会民众对权力运行的形态和权力作用的结果只得承认和接受，从而使得“精英”统治思想与民众参与诉求存在一定的冲突。

三、建设法治行政文化的现实要求

（一）着力推行法治行政

在宪法和法律的授权下，法治行政要求整个行政系统的运行及其行政人员的行为必须合法，即依法行政，建设法治政府，沿着法治化轨道运行。着力推行法治行政，一方面要实现依法行政，各级政府应遵照立法机关制定的法律法规来行政；另一方面依法行政还应追求和实现更高层次的、更为正当的现代社会公认的价值理念，如平等、公平、正义等现代公共行政精神，以保障公民权利的实现。唯此，才能保证行政自由裁量权不被滥用，即“法无授权不可为”，使得行政行为既合法又合理，并内化为法治行政文化的行动要求。

（二）明确界定行政行为

推行法治行政，就应通过法律和制度来明确与界定行政主体的行政行为。具体来说：一是明确界定行政决策，要运用科学的现代化的决策方法和技术，按照行政决策科学化、民主化的要求，明确界定行政决策，特别要发挥专家学者、社会民众在行政决策过程中的智库功能和参与作用；二是明确界定行政执行，要不断地健全和完善行政执行中的职权配置制度，明晰和细化行政责任，增进行政执行中的协调、沟通与监督，提高行政执行的透明性和公开性；三是明确界定行政监督，要建立健全综合协调机构及行政监督信息平台，凸显人大监督的根本性，提高行政监察部门的权威性，不断完善行政监督的法律法规体系，同时要大力发挥社会民众、民间团体、新闻媒体等社会力量的监督作用；四是明确界定行政风气，要通过坚持和发扬党的优良传统作风，促使行政机关形成执政为民、求真务实、联系群众、廉洁简朴的良好风尚，从而在明确界定行政行为的过程中，逐步形成符合现代公共精神的法治行政文化环境。

（三）全面强化行政责任

推行法治行政，还应全面强化行政责任，它是构建法治行政文化的必然要求，也是建设法治政府的具体体现。因而，对于违规违纪违法的行政行为，必须承担相应的法律后果，并要追究相关的行政责任。为此，要通过构建以立法机关、司法机关、行政机关和社会舆论为问责主体，形成追究政治责任、法律责任、行政责任和道德责任为内容的问责体系，从而达到行政问责法治化、具体化的治理目标。另外，还要通过健全和完善行政复议、行政诉讼和国家赔偿等行政救济法律制度，进一步明确政府的侵权责任，保护可能被侵权的行政对象的合法权益，进而促进公民权利的实现。

四、建设法治行政文化的对策建议

（一）树立法治行政文化的现代理念

在推进国家治理现代化过程中，建设法治行政文化，首先应从行政理念上着手：一是要树立法治行政的理念。在公共行政过程中，政府及其行政人员要严格遵照法律规定和程序规范，依法履行职责和提供公共服务，自觉地接受法律法规的限制和监督，尽可能地避免发生滥用权力、以权代法的不良现象，以保证经济社会公平、公正、公开的有序运行。二是要树立民主行政的理念。政府及其行政人员在公共行政过程中，应尽最大努力满足社会民众对知情权、表达权和参与权的利益诉求，同时还应对社会民众的合法权利给予尊重和提供保障，使得政府及其行政人员能够做到依法为人民服务。三是要树立高效行政的理念。政府及其行政人员在公共行政过程中，应养成低成本、有效率和讲效益的行政意识，采用先进的行政管理方式方法，注重节约行政资源，实施科学的高效行政。四是要树立合作治理的理念。政府及其行政人员在公共行政过程中，应增进政府与社会民众、民间团体的交流和合作，并在合作治理中担当起相应的培育责任、合作责任和监管责任，以赢得社会民众、民间团体的广泛支持和高度认可，从而为建设法治行政文化提供强有力的思想理念支撑。

（二）加快法治行政文化的制度建设

在推进国家治理现代化过程中，还需要高度重视和加快行政制度建设，特别是法治行政文化的制度建设。目前，尚有一些行政法规制度与法治行政文化不相契合，如政府的行政审批环节过多，既不利于从根本上清除“官本位”传统文化的毒瘤，也不利于社会民众依法监督政府及其行政人员的公共行政过程。为此，推进法治行政文化制度建设，应着力铲除行政文化中一切忽视法治、违背法治的制度因素，及时清理和修订不适应法治行政文化要求的行政法规制度，并建立健全与法治行政文化相适应的行政法规制度，使其成为制度建设的重点。要进一步加大法治行政制度建设的力度，努力完善包括政府政务公开制度、政府行政程序制度、政府行政决策制度、社会民众参与治理制度等在内的法治行政制度建设。

（三）打造具有法治行政文化的政府形象

在推进国家治理现代化过程中，打造新常态的政府形象，应与法治行政文化的要求相适应，以扭转传统政府留给人们的高、大、深、冷的不良印象。打造更具亲和力和人性化的服务型政府形象，具体应做好以下三方面工作：一是要着力提升政府整体形象。政府应对宗旨原则、价值判断、制度机制等方面进行系列规范，推进标准化建设，只有这样，才能在社会民众心目中留下深刻的亲和印象，使广大民众对政府及其行政人员产生认同感〔7〕。二是政府要更多地关注社会舆论，时刻掌控民情民意的动态，推动与社会民众的沟通和对话，扩大交流和参与渠道，及时了解和把握民众的真实意愿和利益诉求，增进政府与社会民众的良性互动，有效解决民众的困难和问题，充分满足民众的合理诉求和利益要求，并在符合民意的基础上开展政务活动，以提升政府为人民服务的良好形象。三是要以德治官、以廉评官，打造具有法治形象的廉洁政府，对少数损害政府良好形象的行政人员，要按照有关法律法规、制度条例对其进行严肃的批评教育并作出必要的惩处，对违法乱纪的还应追究其相应的行政责任和法律责任，从而使政府形象焕然一新。

（四）加强法治行政文化的宣传教育

在推进国家治理现代化过程中，建设法治行政文化，还应通过加强宣传教育来实现。法治行政文化宣传教育的对象包括政府行政人员与社会民众。加强法治行政文化的宣传教育，应在保证和加强政府行政人员培训教育的前提下，进一步加大在社会民众中的宣传教育力度。做好法治行政文化在社会民众中的宣传教育，还需要排除一些干扰，如如何有效地促进社会稳定与和谐等。所以，加强法治行政文化在社会民众中的宣传和教育，有利于形成合法、有序、民主的法治化社会秩序，提高政府的公信力和执行力。同时也应注意到，要使法治行政文化宣传教育取得良好效果，还应注重宣传教育的方式和内容创新：在宣传教育的方式上，对政府行政人员可以充分发挥党校、行政学院以及高校的平台作用，而对广大社会民众则可以充分利用广播电视、新闻媒体、网络信息等媒介平台来实现；在宣传教育的内容上，对政府行政人员的宣传教育应侧重于怎样进行依宪行政、依法行政等方面的内容，而对广大社会民众的宣传教育则侧重于怎样运用法律来有效监督政府并维护自身合法权利等方面的内容。

（五）促进法治行政文化的民众参与

在推进国家治理现代化过程中，要想使法治行政文化内化为政府行政人员的行动指南和思维方式，离不开广大社会民众的政治参与。促进民众参与的重要前提就是增强社会民众的政治参与意识。在建设法治行政文化过程中，促进社会民众参与除了要强化宣传教育外，还应扩大合法的参与渠道：一是要根据推进国家治理现代化和建设法治政府的总体要求，着力推行政务公开，实行政务服务“一站式”的办事程序，拉近政府与社会民众间的距离，增进二者的良性互动。二是要进一步改革政府信访制度，在总结经验的基础上，针对当前的具体情况再造和优化信访流程，建立健全限时回复并说明案件处理理由制度，严格按照制度规范自身行为，以利于扩大社会民众参与。从一定程度上来说，这是我国政府制度创新的一个“顶层设计”，要完成这种创新和转变正是建设法治行政文化的一个重要要求〔8〕。三是要推进司法改革，简化行政诉讼程序，保障社会民众监督政府的合法权利，以促进社会民众参与。四是要充分发挥网络信息平台资源优势，多方面、多层次、全方位地为扩大社会民众参与政府行政提供宽广的渠道支撑。

〔1〕周文彰.用行政文化创新推动行政体制改革〔J〕.北京联合大学学报（人文社会科学版），2013（2）：70-71.

〔2〕周文彰.建构和弘扬法治行政文化〔N〕.光明日报，2014-11-14（11）.

〔3〕亚里士多德.政治学〔M〕.吴寿彭，译.上海：商务印书馆，1983：199.

〔4〕唐皇凤.中国治理体系现代化的路径选择〔J〕.福建论坛（人文社会科学版），2014（2）：20-26.

〔5〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵〔M〕.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010：41.

〔6〕李炳炎.当代中国行政文化亟待重构〔J〕.学习月刊，2009 （12）：26-27.

〔7〕谢忠平.防止中国传统政治文化对党的建设带来的负面影响〔J〕.理论月刊，2013（2）：14-16.

〔8〕丁煌.西方公共行政管理理论精要〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2005：26-27.

责任编辑李雯

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1009-1203（2016）05-0091-04

2016-08-09

廖振民（1978-），男，壮族，广西永福人，中共钦州市委党校培训科讲师，管理学硕士，研究方向为行政管理、公共经济及政治理论。