应对人口老龄化的综合政策体系完善建议

沈毅

（中共大连市委党校公共与社会管理教研部，辽宁　大连　116013）

应对人口老龄化的综合政策体系完善建议

沈毅

（中共大连市委党校公共与社会管理教研部，辽宁大连116013）

我国正处于人口老龄化加速发展阶段，现有政策体系无法很好地适应人口老龄化，主要表现为人口政策创新存在滞后性、社会化养老服务体系不够健全、老年产业政策市场化导向不强等方面。为了积极应对人口老龄化，必须完善综合政策体系：加强应对人口老龄化的顶层设计，推进人口、就业、医疗政策创新，建立健全社会保障和养老服务体系，全面开发老年人力资源，推进老年产业简政放权改革。

人口老龄化；综合政策体系；“十三五”规划；教育医疗政策；老年产业

党的十八届五中全会明确提出要积极开展应对人口老龄化行动，“十三五”规划纲要将“积极应对人口老龄化”列为重点规划内容，提出以综合政策体系应对人口老龄化的思路。人口老龄化相关议题在逐步升温，其主要原因是我国人口老龄化形势出现了重大阶段性变化，正在从新世纪之初的老龄化门槛水平，快速进入到深度老龄化社会，迎来第二个老龄化增长高峰。为此，有必要进一步明确我国人口老龄化趋势，研究现有政策体系存在的不适应人口老龄化趋势的主要问题，做好应对人口老龄化的顶层设计和政策安排。

一、深刻认识我国人口老龄化趋势

（一）我国将进入急速老龄化阶段

一个国家或地区进入老龄化有两个标准：一是60岁及以上人口占总人口的比重达到10%，按照这个标准我国于1999年进入老龄化；二是65岁及以上人口占总人口的比重达到7%，按照这个标准我国于2001年进入老龄化。国内倾向于认为1999年是我国老龄化的元年。

通过观察1950年至2010年我国60岁及以上人口比重，发现前30年老年人口比重没有大幅变化，1950年60岁及以上人口的比重是7.5%，到了1980年是7.2%；后30年人口结构快速老化，老年人口比重逐年上升，到2010年已经达到12.4%。从1981年老年人口比重快速上升开始，到1999年达到老龄化标准，历时18年。同样的老龄化进程，法国用时115年，瑞士用时85年，英国用时80年，美国用时60年〔1〕。

根据全国老龄委的预测，我国老年人口数量不会无限上升，将于2050年以后达到顶峰，然后逐步有所回落。老年人口占总人口的比重也不会一直上升，在2050年达到峰值后，将相对稳定在总人口1/3的水平。未来老龄化趋势按照发展速度和发展程度，可以划分为四个阶段：一是快速老龄化阶段，大约是1999年到2022年，是老年人口第一个增长高峰。60岁及以上人口从1.3亿增加到2.58亿，50年代出生的人群陆续进入老年期，多数未赶上计划生育，还可以享受多子女的家庭养老模式。二是急速老龄化阶段，大约是2022年到2036年，老年人口增速明显加快，是老年人口第二个增长高峰。60岁及以上人口将达到3.71亿，在总人口中的占比将上升至20%，超过中等发达国家的老龄化水平。60年代出生的人群陆续进入老年期，多数经历了计划生育，养老问题日益凸显，对社会化养老及服务提出迫切要求。三是深度老龄化阶段，大约是2036年到2053年，老年人口增速逐步放缓。60岁及以上人口将达到4.87亿，在总人口中的占比将上升至30%，达到发达国家老龄化水平。70年代出生的人群陆续进入老年期，其中部分家庭因生育二孩，在一定程度上会缓解家庭养老压力。四是重度老龄化阶段，大约是2053年到2100年，老年人口总量有所减少，但老年人口在总人口中的占比将相对稳定在1/3的水平〔2〕。

（二）我国人口老龄化发展不平衡

首先，人口老龄化城乡发展不平衡。从进入时间来看，农村比城市先进入老龄化阶段。我国农村地区和城市地区先后在1999年和2006年进入老龄化社会，农村地区较城市地区早7年进入老龄化社会〔3〕。在城市化进程中，随着年轻农民到城市工作和生活，农村老龄化程度比城市更加严重。1982年农村地区和城市地区的老龄化水平分别为5%和4.56%，农村高出0.44个百分点。到2010年，农村老龄化水平为10.06%，城市为7.8%，农村比城市高出2.26个百分点。

其次，人口老龄化区域发展不平衡。受人口结构禀赋及地域迁移等因素影响，全国各地区人口老龄化程度差异较大。一般来说，东南沿海省份吸纳内地劳动力多，人口结构相对年轻一些；西部和东北地区，年轻劳动力外出打工较多，人口结构相对老化。根据“六普”数据，辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、湖南、重庆、四川老龄化水平高于全国平均水平。值得关注的是，上海、广东都是吸纳劳动力较多的地区，但是老龄化状况较为明显，反映出人口迁移类型存在差异。对此有两个解释，一是广东迁入人口更年轻〔4〕，二是上海“老漂族”陆续进入〔5〕。

（三）我国人口老龄化属于“未富先老”和“未备先老”

发达国家经济发展与老龄化同步，进入老龄社会时人均GDP一般在5 000美元到10 000美元以上，而我国是在尚未实现现代化、经济还不发达的情况下提前进入老龄化社会，也就是所谓的“未富先老”。我国在1999年进入老龄化社会的时候，人均GDP为840美元，是世界平均水平的1/6。根据联合国《世界人口展望2015》的统计，以60岁及以上人口比重为指标，世界平均老龄化水平是12.3%，我国则是15.2%，超过世界平均水平。北欧国家老龄化水平在21%至27%左右，欧洲大陆国家在23%至28%左右，略高于北欧地区。北美地区在20%至22%左右，相对其他发达国家要年轻化一些。日本是老龄化程度最严重的，达到33.1%。韩国为18.5%。金砖国家中，俄罗斯的老龄化程度最高，为20%，其次是我国。

根据国家老龄委预测，2020年我国60岁及以上人口比重将达到17.8%，接近今天韩国的水平。如果我国经济在“十三五”时期增速不低于6.5%，在2020年人均GDP将达到1.1万美元以上，但是与今天韩国人均GDP近2.8万美元相比，还有很大差距。以65岁及以上人口比重为指标，我国老龄化水平为10.1%，和1986年的加拿大、日本以及1981年的美国处于同样水平。但是，按现价美元衡量，我国人均GDP还不到8 000美元，而上世纪80年代的加拿大、日本、美国人均GDP都在1万美元以上。

与我国人口老龄化程度相比，老年保障制度和服务准备不足，也就是所谓的“未备先老”。以社会保障占GDP的比重为例，在同等老龄化水平阶段，我国社会保障水平要显著低于典型发达国家。2014年我国社会保障水平约为6.5%，同等人口老龄化条件下，加拿大社会保障水平为16.9%，日本为11.5%，美国为13.5%。此外，在人口老龄化进程中，不仅需要完善的社会保障制度，还需要发展老年护理保险和康复保健服务，满足老年人多样化养老需求。目前在我国养老保障系统中，社会化养老服务是最大的“短板”。

（四）我国空巢、留守、失能、失独、候鸟老人增多

在我国人口老龄化过程中，不仅老年人口数量不断攀升，同时还出现了大量空巢、留守、失能、失独、候鸟老人，这就在养老照护、医养结合、精神慰藉方面产生许多新需求。目前，我国60岁及以上人口达到2.2亿〔6〕，其中有4 000万老人是失能、半失能老人〔7〕。在城乡家庭中，空巢老人占一半以上〔8〕，其中，农村留守老人近5 000万人〔9〕。每年还有一定数量的“候鸟老人”，到异地去“季节性养老”或退休后和子女在异地生活，对异地就医和报销管理提出挑战。现有医疗保险的统筹管理层次还局限于省市级，相关手续及管理服务还无法满足需求。李克强总理在十二届全国人大四次会议的记者会上表示，要推进全国医保联网，在今年即2016年基本解决省内就医异地直接结算，再用2年时间实现跨省异地住院费用能够直接结算〔10〕。

综上所述，我国人口老龄化既符合人口转变的一般规律，又具有历史特殊性，主要叠加了三个因素，分别是人口计划生育政策、农村劳动力向城市和东南沿海转移、生育观念和养老方式提前转变。因此，我国人口老龄化具有未富先老、不平衡和少子化的特点。老龄化对经济社会既是挑战，也是重大机遇。老年人口增加，产生庞大的老年用品及服务需求，有利于带动发展老年产业和新经济。我国应该抓住人口老龄化契机，将应对人口老龄化与中国制造“2025”、简政放权改革等有机结合，打造经济新增长点，在老龄化中实现“双中高”目标。

二、现有政策体系不能很好地适应人口老龄化的主要表现

（一）人口政策创新存在滞后性

人口政策是一个系统体系，包括计划生育政策、户籍政策、人才政策等。我国计划生育政策始于20世纪80年代，1980年9月25日发布的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》提到，“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。按照当时计划生育政策设计的初衷，我们的人口政策目标是控制人口过快增长，实现人口均衡发展。对于人口老龄化的挑战，当时认为20世纪不会出现，老龄化现象最快也得在40年后才会出现。但是，实际人口结构老化要来得快一些，我国在1999年已经正式进入老龄化。参与人口计划生育政策制定的人口学专家田雪原认为，按照公开信提到的控制一代人的生育率，25年左右最多不超过30年，推算下来，2005至2010年应当为人口生育政策正常调整的最佳时期。2005年人口抽样调查和2010年“六普”数据显示，反映生育水平的总和生育率分别为1.34和1.181，已经显著低于2.1的人口正常更替水平。2013年党的十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策，实际政策影响比预计的要小，对于缓解少子化问题不明显。截至2015年8月，符合单独二孩政策的有1 100多万对夫妇，实际申请的只有169万对，比例只有15.4%。2015年10月，党的十八届五中全会提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，进一步放宽生育的政策限制，实际政策效果还有待于进一步观察。

此外，户籍政策和人才政策也非常关键，在我国劳动年龄人口减少、人口红利逐步消退的条件下，通过户籍改革和人才政策创新，可以提高劳动力流动和人力资本配置效率，激发第二次人口红利，推动经济社会持续发展。目前，户籍改革已经取消城乡户籍人口划分，统一为居民身份，但是还应该进一步消除依附在户籍身份背后的权利和公共服务差异。人才政策的属地特征较为明显，沿海发达地区人才福利较高，吸引人才集聚效应较强，但是东北、西部、边关等地区人才政策激励相对不足，而这些地区又特别需要高层次人才，所以在人才政策设计上应具有全局意识和地区发展特殊需求，比如可以优先给紧缺行业、急需人才优厚待遇，多在人才存量和年轻梯队人才上下工夫，做好留住人才和发展人才的工作。

（二）社会化养老服务体系不够健全

社会化养老服务体系是积极应对人口老龄化、坚持共享发展的必然要求。发达国家在应对人口老龄化方面，普遍建立了全面的社会化养老服务体系，例如日本在2000年专门出台老年长期护理保险制度，以补充养老服务的短板。目前，我国社会化养老服务体系建设存在内涵不清、制度缺失以及结构失衡的问题，主要表现为：一是在社会化养老保障制度建设方面，“医养结合”发展得不够充分。老年人的养老问题离不开医疗介入和服务，养老保障和医疗保障是社会化养老服务体系的两项基本制度，二者深度融合是发展趋势。尤其需要注意的是，“医养结合”不应局限于特定人群和特定场所，而应关注全体老年人，并深入到基层社区层面。当前“医养结合”多是围绕失能、半失能老人，在养老院、医院开展临床医疗照护，还没有将医疗保健、护理服务进驻家庭和社区，不能满足居家养老、社区养老等老年人的医疗服务需求。二是在护理保障方面存在制度缺失。“十三五”时期，社会化养老服务体系建设的重点之一是建立并推广老年长期护理保险制度。三是社会保障制度建设与养老服务体系发展不均衡。我国已经基本建成以社会救助、社会保险、社会福利为主体，覆盖城乡居民的社会保障体系，但是在养老服务方面还存在无效供给和供给不足的问题，需要通过供给侧结构性改革来逐步完善。

（三）老年产业政策市场化导向不强

老年产业是解决老龄化物质和服务需求的基础，也是经济新常态下结构调整的新经济增长点。老年产业范围十分广泛，与老年人生活需求关联的产业都属于老年产业，如老年人日间照料、托管、老年人用品、养老地产、智能家居、智能交通、护理服务、老年医疗、老年食品、老年大学、老年金融等。我国老年产业市场广阔，但是产业发展较为滞后。现有老年产业项目类型不丰富，主要在衣食、居住和医疗保健方面提供服务，针对老年人文化娱乐和精神享受方面的项目较少。老年产业层次不高，缺少高科技产品和高质量的品牌产品。老年产业管理运行模式较为粗放，大多是分散经营、服务，没有形成产业链和产业集聚。老年产业的投资主体单一，未形成社会多元化投资格局，政府投资“一家独大”，民营和外资投入不足。我国老年产业发展缓慢的主要问题在于市场化程度不高，根本原因是政府与市场关系还未厘清。解决老年产业发展问题需要从简政放权改革入手，破除体制机制障碍，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。

（四）劳动就业政策未能惠及老年人

随着人口预期寿命延长和老年人综合素质提升，老年人劳动参与的意愿和能力不断增强。劳动就业政策应为“老有所为”和发挥老年人创造力提供条件，支持和激励老年人在适合的岗位上继续工作或创业，对退休后老年人的社会保障权利应重新界定，解除退休退职对老年人就业创业的约束。我国现行退休政策是于20世纪50年代初制定的，当时人口的预期寿命不到50岁，现在国情发生了巨大变化，人口预期寿命接近75岁。部分退休后的老年人，特别是60岁至70岁的老年人还有劳动意愿和劳动能力，应切实维护老年人就业创业、积极参与社会工作、为社会作贡献的权利。在研究制定老年人就业政策时，应当考虑两方面因素：一是关于老年人退休后参加工作和创业的，应当享受劳动法保护。现行政策下，老年人退休再工作的，还不能有效衔接劳动关系，多数属于临时工和不稳定工作。二是关于老年人再就业和创业的，其养老待遇不应受到减损。可以有两个改革思路：放宽社会保险对60岁年龄的缴费限制，允许就业老年人继续缴费，在达到退休年龄后可以边缴费边享受待遇；或者坚持社会保险法关于缴费年龄的限制，调整养老金计发办法，将退休后参加工作年限视同缴费年限处理。

（五）老年人教育医疗政策供给不足

老年人具有较大的教育和医疗需求，但是与普通人的需求存在差异。老年人的教育需求更多体现在文体娱乐、精神慰藉等方面，老年人的医疗需求更多体现在保健、护理服务等方面。现有政策支持体系对老年人教育体验和医疗保健需求供给不足，针对性不强。以老年大学为例，各地区均存在“一座难求”的现象，一方面老年人上老年大学报不上名，另一方面很多老年人不愿意从老年大学“毕业”，老年人精神生活供给严重短缺。老年人医疗供给主要分布在大医院、大城市，社区医疗保健服务供给严重缺乏。老年教育、医疗资源供给不足的主要原因在于政府投入不够以及社会化程度不高。

三、完善应对人口老龄化的综合政策体系的几点建议

（一）加强应对人口老龄化的顶层设计

一是尽快出台老龄化新政，发挥政策带动作用。我国在2000年出台了《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号），对老龄事业作出战略安排。当时中国刚刚进入老龄化，而现在已步入“十三五”时期，老龄化发展阶段和经济社会条件出现了重大变化，需要及时调整原有政策，出台新政，制定人口老龄化顶层设计举措。老龄化新政要坚持高规格、高标准和长期视角，基于未来人口形势和经济社会阶段变迁作出统筹安排。二是完善集中管理体制。建立完善中国特色集中统一老龄化管理体制，依托国家老龄委，建立高规格老龄工作领导小组，统筹决策、研判、出台改革举措。新的管理机构要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，根据老龄化发展阶段，设定阶段性目标和阶段性政策重点。三是实施分步走战略。2020年进入全面小康阶段，要实行人口均衡化改革，完成制度和服务补缺任务，建立健全老年保障、老年服务、老年精神慰藉三位一体适度均衡的养老保障网络。2030年进入老龄化高峰阶段，要达到与之相适应的保障和服务水平，把老年产业发展成支柱产业。2050年进入老龄化稳定阶段，要实现人口均衡，建设富有活力的老年社会，老年人力资源应得到充分开发利用。

（二）推进人口、就业、医疗政策创新

一是尽快落实全面二孩政策，及时创新与完善计生管理服务，妥善解决全面二孩后妇幼保健、入园入托需求扩大问题。二是完善退休后就业政策，适当将退休与社保脱钩。适时修订劳动法，允许退休后再就业，并依法建立劳动关系。退休后再就业的，社保待遇衔接上可以有两种思路：一种是边缴费、边享受，退休年龄与领取养老金年龄脱钩。此举意在遵循权利义务对称原则，实现社保基金收支平衡。无论退休年龄是否提高，达到60岁的老人即可享受社保待遇，但需要继续履行缴费义务，应建立职工养老和职工医保退休人员缴费政策。另一种是晚退休、多享受，退休年龄与领取养老金年龄挂钩。此举意在鼓励延迟退休，提高老年劳动参与率。老年人在实际退休后，才可以领取养老金，同时应改革计发办法，将延迟退休的工作年限视为缴费年限，但不额外增加缴费。三是推进医疗政策创新。要加大对医疗咨询、保健预防、康复训练、心理健康等方面的政策支持，以社区为核心推广标准化的医疗服务。政府应加大社区医疗服务人才培训力度，拓宽社区医护人员职业通道，鼓励社会组织参与社区医疗服务供给。

（三）建立健全社会保障和养老服务体系

一是在完善现有社会保障制度的基础上，建立老年长期护理保险和高龄津贴制度。在完善现有社会保障制度方面，应着力推进公平化改革，促进不同职业群体率先实现制度整合，缩小待遇给付差距。在近期形成居民系统和职工系统并列的双层养老体系，未来随着城乡居民收入差距和地区经济发展差距的缩小，最终可以建成国民一体化的养老保险制度。在公平化改革中应突出兜底线原则，确保不同地区、不同职业退休老年人都能享有不低于生存标准的基本养老金，确保贫困老年人和因病返贫老年人都能享受救助保障，确保陷入困境的患病老人能够享受到医疗救助和大病保险。同时，在“十三五”期间要普遍建立基于多元化缴费的老年长期护理保险和面向超过人均预期寿命老人的高龄津贴制度。此外，还要着力增强社会保障基金的可持续性，探索实施国有资本及其收益划拨社保基金政策，明确国家财政的兜底责任。二是建立社会化多层次养老服务体系。推广“9064”养老比例模式，实行居家、社区、机构三角养老服务网络，整合发挥政府、市场、社会多元主体力量，构建社会养老、商业养老、自我储蓄养老三支柱养老体系。三是完善老年人健康与保健服务体系。大力发展医养融合服务，在医院、养老院等场所，开展针对失能、半失能、卧床恢复期等老年人的医疗保健介护服务，探索养老金自动转换为医疗服务费的方式。同时，应在社区、日托机构、家庭等场所，开展老年人医疗保健培训、康健等综合服务。

（四）全面开发老年人力资源

一是做好老年教育培训工作。围绕老年人实际教育培训需求，开设相应教育培训班次和课程，增加政府投入，加大老年大学办学能力和师资建设。鼓励支持社会资本进入老年教育培训产业，大力发展老年教育培训公益性社会组织，引导老年人就近到社区享受教育培训权利。二是开展老年职业培训，拓展老年人就业创业机会。应调整劳动关系政策，为退休后老年人再就业、创业创造条件，切实保障低龄老年人的劳动参与权利，依法保护新就业劳动关系，为老年人创业提供支持平台和减轻税费负担。三是做好老年思想政治工作。要依托社区委员会、群团组织、社会组织等开展老年人思想政治服务工作，通过开展“两学一做”和社会主义核心价值观教育等，提高老年人的凝聚力和向心力，发挥老年人的传帮带作用。

（五）推进老年产业简政放权改革

推进老年产业简政放权改革，核心问题是处理好在老年产业发展中政府与市场的关系，突出做好三方面工作：一是“放”，实现老年产业市场准入向所有资本开放，让国有、民营、外资企业平等竞争。继续推进商事制度改革，大幅削减老年产业行政审批事项，优化老年产业市场环境。二是“管”，加强对老年产业的事中、事后监管服务，政府要制定行业标准和安全检查机制。同时，发挥政府规划引领作用，做好老年产业“十三五”专项发展规划。三是“服”，做好老年产业综合服务工作，例如政府出资建设好老年产业基础设施平台、统一开放竞争有序市场、重大技术支持以及人才培养等工作，打造公平、公开、透明的市场环境，增强企业投资信心，吸引投资主体进入老年产业。

〔1〕中国老龄化18年走完发达国家一百多年进程〔EB/OL〕.（2014-08-04）.http：//www.js.xinhuanet.com/2014-08/04/c_1111930 496.htm.

〔2〕总报告起草组.国家应对人口老龄化战略研究总报告〔J〕.老龄科学研究，2015（3）：5-6.

〔3〕王桂新.高度重视农村人口过快老龄化问题〔J〕.探索与争鸣，2015（12）：28-30.

〔4〕许佳.从淘宝数据看人口迁徙路线〔N〕.城市快报，2014-02-14（1）.

〔5〕上海人口发展特征及趋势〔EB/OL〕.（2011-09-23）.http：//www.stats-sh.gov.cn/fxbg/201109/232633.html.

〔6〕卫计委主任李斌等就“实施全面两孩政策”答记者问〔EB/OL〕. （2016-03-08）.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/08/content_5050838.htm.

〔7〕周润健.我国失能半失能老人数量已接近4000万〔N〕.新华每日电讯，2015-12-07（3）.

〔8〕孙乐琪.2015家庭发展报告：空巢老人占老年人总数一半〔N〕.北京晚报，2015-05-13（3）.

〔9〕魏铭言.民政部：农村留守老人近5000万〔N〕.新京报，2013-09-21（1）.

〔10〕李克强总理在十二届全国人大四次会议记者会上答中外记者问〔EB/OL〕.（2016-03-17）.http：//www.gov.cn/guowu yuan/2016-03/17/content_5054687.htm.

责任编辑梁华林

C924.21

A

1009-1203（2016）05-0068-05

2016-08-15

国家社会科学基金项目（11&ZD014）。

沈毅（1986-），男，辽宁盖州人，中共大连市委党校公共与社会管理教研部副教授，经济学博士，主要研究方向为人口经济、公共管理与社会保障。