深化山西国有企业改革的路径探索

窦庆菊，吉淑英

（山西省财政税务专科学校财税学院，太原　030024）

深化山西国有企业改革的路径探索

窦庆菊，吉淑英

（山西省财政税务专科学校财税学院，太原030024）

目前山西国有企业改革已取得重大进展，但仍面临现代企业制度尚不健全、国有资产管理体制尚不完善、国有企业监管有待加强等一系列挑战。为此，深化国有企业改革必须以开展国有企业功能界定为切入点，推动企业改革分类发展；以“管资本”为方向，构建适应市场经济发展需要的国有资本管理体制；以企业内外部监管相结合为抓手，创新国有企业监管方式；以加强党的建设和完善法人治理结构为着力点，健全国有企业现代企业制度；以去产能为契机，推动国有企业解决历史遗留问题。

山西；国有企业改革；企业功能界定；国有资本管理体制；现代企业制度

国有企业是推进国家现代化建设、维护国家社会长治久安、保障人民群众幸福生活的物质基础和政治基础。改革开放以来，我国国有企业不断深化改革，取得显著成效，总体上实现了与市场经济相融合，与推动经济社会全面发展相适应，为保障和改善民生、增强综合国力作出了重大贡献。山西省作为我国重要能源重化工基地，国有企业主要集中于能源原材料、矿产资源、交通运输等国民经济的上游产业和公共服务领域，是地方经济社会发展的主力军和排头兵，是推进山西振兴崛起的主战场和重要阵地，因此山西国有企业改革的进程与效果直接关系着地方经济社会发展，关系着山西人民群众的切身利益，受到社会公众的广泛关注与高度重视。

一、山西国有企业改革的进展与成效

回顾山西省国有企业改革历程，在顶层设计方面，经历了从以财政收入为中心到以公共服务、促进发展为目标的渐进过程；在具体制度设计层面上，逐步引入市场调节机制，从对国有企业经营权改革，逐步转化为以建立现代企业制度为目标，通过深化国有资产管理改革、建立新型国有企业监督机制等制度创新，推动解决国有企业存在的深层次、系统性问题。近年来，山西省在国有企业改革进程中，各地、各部门和广大国有企业认真贯彻执行中央政策，与时俱进，积极探索，在改革实践中，塑造了国有企业的市场经济主体地位形象，做大做强了国有企业，为推动山西经济社会发展，保障和改善山西民生，开拓国内外市场，增强山西省综合实力作出了重要贡献。特别是国有企业改革在以下四个方面成效显著。

（一）国有企业法人治理制度初步建立

建立健全国有企业法人治理结构是国有企业实现与市场经济深度融合、与国际环境充分接轨、提升国有企业自身经济效益的必经之路。改革开放以来，在中央一系列政策的引导支持下，山西省国有企业逐步建立了现代企业法人治理结构，省属国有企业中，除个别企业外，绝大多数企业在母公司层面均已完成公司制改造，企业二级子公司层面绝大多数也完成了公司制改造，通过建立规范的国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司等各种不同的公司治理结构，按照有利于国资监管、有利于国有资产保值增值的法律规定与制度设计，建立了一定的激励机制，采用了一定的激励方式，推动了各种国有企业向着经营规范化方向发展。此外，山西省在国有企业经理选聘制、报酬年薪制、管理绩效制等现代企业制度方面也进行了积极探索，并取得了一些成效。

（二）国有企业信息公开取得阶段性成果

山西省是全国开展国有企业信息公开的试点省份，自2014年年底模拟运行，2015年年初全面启动，在全国率先开展了打造“阳光国企”的亮剑之为、破冰之举。围绕这一工作制定了周密的实施计划和措施，制定了省属国有企业先行一步、各级各类国有企业整体推进的实施步骤：省国资委监管的23家省属国有企业集团、省属金融类企业集团、省属文化类企业集团先行进行信息公开；省属国有企业二级以下企业及各委、办、厅、局监管的企业执行信息公开；指导各市、县制定出台所属国有企业财务等重大信息公开办法，并全面开展这项工作。2014年年底至2015年1月初，山西省先行对20家省属企业2014年三季度财务等重大信息进行了模拟公开，数据一经公开即引起社会广泛关注。2015年4月底，2015年一季度省属企业信息公开进入正式公开阶段，相比模拟公开，这次公开数据更具体、更细致。2015年6月底，省属国有企业完成2014年度财务等重大信息公开工作；2015年8月底，省属国有企业完成2015年中期财务等重大信息公开工作；2015年10月底，省属国有企业完成2015年第三季度财务等重大信息公开工作。2015年四季度，根据《山西省省属国有企业财务等重大信息公开办法》《山西省省属国有企业财务等重大信息公开实施细则》的相关要求，山西省开展了2015年度省属国有企业财务等重大信息公开督导检查工作。《山西日报》《山西经济日报》以公告形式刊登了省属国有企业集团公司的财务等重大信息，山西省国资委门户网站专门设立信息公开平台，公开了省属国有企业集团公司及其二级企业信息公开情况。国有企业十分重视这项工作，纷纷针对企业情况制定出台了集团内部的《信息公开实施办法》，明确内部主管机构、职责分工、协调规则以及考核办法等内容，为规范高效的信息公开奠定了基础性工作。

（三）国有企业股权多元化取得初步成效

国有企业股权多元化改革于20世纪90年代被引入国有企业改革，其目的是通过向国有企业的单一股权结构中植入民间资本，形成混合所有的所有制结构，从而充分调动不同股权主体的积极性，提高资本利用效率，提升企业盈利能力。近年来，山西省采取多种方式进行了国有企业股权多元化的初步探索，鼓励采取改组、兼并、联合、出售、租赁、承包经营和股份合作制等多种方式搞活国有企业。例如出台一系列政策，鼓励国有企业股权多元化，包括国有无形资产如商标、专利等，可折成股权，在重组中进行拍卖、有偿转让、出售或参股。对净资产为正值的国有企业，可采取引进外资和吸收其他法人、自然人、内部职工投资等吸收式重组，也可采取出让部分国有产权的出让式重组，还可采取期股激励方式重组。对净资产为零或负值的国有企业，可采取债转股或出资人承接企业资产负债并吸收新股东进行改制。

（四）国有企业基层党建工作得到加强

国有企业基层党的建设是国有企业经营活动的基础，是国有企业沿着正确的发展方向健康发展的政治保障。近年来，山西省国资监管部门十分重视加强国有企业基层党建工作。一是重视加强国有企业领导班子和人才队伍建设，不断改革、创新国有企业领导人员的选拔任用机制，努力培养和造就大批优秀的社会主义企业家和高素质的国有企业技术、管理人才。二是加强国有企业党的基层组织建设，在企业党的建设工作中，紧紧围绕国有企业生产经营中心任务，优化企业党组织设置，创新基层党组织活动方式和载体，重视在国有企业生产经营一线和青年职工中发展党员，不断增强国有企业基层党建工作活力，发挥基层党组织在国有企业中的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。三是进一步加强国有企业反腐倡廉建设，在国有企业党组织的领导下，充分发挥基层党组织在净化政治生态、推进反腐败工作中的重要作用，进一步密切了国有企业中党同人民群众的血肉联系，为构建清正廉洁的政治生态环境和发展环境作出了贡献。

二、山西国有企业改革面临的问题与挑战

在肯定山西省国有企业改革取得重大进展的同时，我们也要看到其仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题，面临一系列挑战。

（一）国有企业现代企业制度尚不健全

尽管山西省国有企业现代企业制度建设已经取得一定成效，但是与市场经济发展的要求相比还存在一定差距。一是国有产权主体多元化仍进展缓慢。到目前为止，山西省属国有企业公司制改革基本完成，除个别企业外，绝大多数企业在母公司层面均已完成公司制改造，企业二级子公司层面绝大多数也完成了公司制改造。但是，省属国有企业产权主体多元化程度不高，这种情况特别是在集团层面更加突出。具体情况是，在省属国有企业的股权结构当中，集团公司下的二、三级子公司中混合所有制企业的比例已达70%左右，但在母公司层面，国有经济“一股独大”的情况还非常普遍。二是国有企业内部制衡机制尚未有效形成。在国有企业监管机构、国有企业内部权力机构、执行机构之间的关系仍然没有理顺的情况下，人事管理以行政命令为主，市场化的选人用人和激励约束机制没有形成，于是产生国有企业高管“做官高于做事”、“监事会不监督”等背离国有企业管理与经营活动宗旨的现象，背离了市场经济对国有企业的基本要求。三是国有企业存在“新三会”与“老三会”关系矛盾现象。“新三会”即股东会、董事会、监事会，“老三会”即党委会、职代会、工会。新、老三会人员的交织重叠，不仅有悖于现代企业制度的要求，而且在具体工作中往往造成党内监督无法落实、企业监事会难以监督、党组织作用和功能弱化现象。近几年山西公布的国企腐败案件，直接印证了一些国企组织建设松散，党组织在企业改革发展中没有充分发挥应有的作用，从而产生权力寻租等腐败现象。

（二）国有资产管理体制尚不完善

国有资产管理体制是关于国有资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系。党的十六大以来，我国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制，国有资产出资人制度基本建立。然而，现行国有资产管理体制在某些方面仍不够完善，主要表现为：一是政企分离不彻底。我国相关法律制度从机构设置上把政府的公共管理职能与出资人职能予以分离，明确政府部门不再履行出资人职责，但实践中仍然存在政企分离不彻底现象，一些本应由企业自主决策的事项仍然在由政府审批，造成政企不分、政资不分，使企业的市场主体作用难以充分发挥。二是出资人定位不准确。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国资委作为国有资产的出资人代表，依法对国企资产行使所有者具有的享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。但在实际运作中，国资委尚难以成为一个完整意义上的出资人。所有者事权的重要组成部分如重大事项决策权，尤其是重大投资决策权仍然要经各级发展改革部门审批，财产收益和处置要经财政部门审批。同时，在企业内部也存在越权现象，有些企业管理者既越权行使出资人权利，又代表职工，对职工负责，从而出现了所有者不能完全到位、经营者在某种程度上越位错位的现象。

（三）国有企业监管有待加强

近年来，国有资产监管工作得到了有力加强，但针对性、实效性还存在不足。就目前情况看，国有资产监管还缺乏完善的法律规范和全面的内外部监管，缺乏健全的监管制度和有效的监管方式；对国有资产的监管更多是单向的、割裂的监督，且多是对结果监督，而不是对流程监督；而且受监督分工不明、监督不力等因素影响存在不少漏洞，没有形成一个严密而强大的监督体系。具体表现为：一是企业内部监管方面，国企普遍存在制度不健全、监管不到位的问题，国企董事会、监事会没有承担起应有的监督职责。二是在国企外部监管方面，存在监管角色混乱现象，国资委既是国有企业的出资人又是监管人，这就造成了国资委具有市场主体出资人和市场主体监管人的双重身份，这种角色冲突在一定程度上弱化了对国有资产的监管效力。

（四）国有企业办社会等历史遗留问题有待解决

多年来，山西省国有企业改革在有序推进过程中，一直受到一些历史遗留问题的困扰，如厂办大集体、剥离办社会职能等国企改革任务仍未完成。历史遗留的人员包袱问题成为国企改革需要跨越的难关和险关，严重影响着改革进程，影响着国企的顺利健康发展。

厂办大集体是上世纪八九十年代由国有企业兴办的特殊经济组织，曾经发挥了重要的社会作用。但随着市场经济的发展，厂办大集体的弊端越来越明显。作为一个特殊的企业群体，厂办大集体普遍存在产权归属不清、管理机制不活、职工收入偏低、市场竞争力弱、严重依赖主办企业等突出问题，成为国有企业公平参与市场竞争的巨大阻碍。国有企业办社会职能是指由于历史等原因，国有企业承办了本应由社会化经营主体或公共机构承办的各种社会服务职能。经过多轮改革，大部分国企办社会问题已得到很好解决，但在部分领域和部分企业仍存在较大规模的办社会问题，极大增加了企业成本，影响了企业活力的增强和企业效率的提高，成为企业发展的桎梏。

三、深化山西国有企业改革的路径探索

（一）以开展国有企业功能界定为切入点，推动企业改革分类发展

山西省在贯彻国家政策的过程中，应立足《关于深化国有企业改革的指导意见》的基本精神，结合国有企业改革实践，构建国有企业分类改革的顶层设计，使制度设计、方案制定和措施运用更有系统性、针对性和协同性，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

一是将国有企业功能界定为三种基本类型：第一，公共服务类国有企业。此类国有企业分布于全省市、县区域，数量众多，承担着公共服务职能。其主要特点是活动领域集中于社会基础设施和自然垄断行业，为当地居民和企业提供共同的消费条件和自然垄断产品，前者如机场、交通设施、地方电网、管道运输网络等，后者如供水、供电、燃气等，满足企业和居民基本生产生活需要，涉及每一社会成员的利益，地位突出。第二，产业牵引类或支撑类国有企业。此类企业对于山西地方经济发展、产业布局和结构升级发挥牵引或支撑作用，意义重大。主要特点是活动集中于重要的竞争性领域。它是一只市场报春鸟，在新兴产业发展初期，市场有现实或潜在需求而私人资本投资不足或无力投资的重要领域，先行进入，促进或支撑起新兴产业的建立和成长。它又是一只产业风险基金，在重要产业或领域技术创新投入不足时，勇于担当，积极介入，牵引甚至支撑着产业、企业、产品的发展、转型和升级。第三，财务投资类国有企业。此类企业属于典型的商业类国有企业，其主要特点是分布于一般性竞争性领域，竞争充分，市场定价，提供典型的私人产品或服务；经营活动以国有资本运营效率、回报率和资本增值为主要目标，注重财务性投资，较少承担政治和社会职能；投资决策时不刻意谋求对投资对象的控股或支配地位，主要采用参股或相对控股方式，组织管理按商业和现代公司治理结构运作，注重资本流动性和资本收益率。

二是以分类为基础，突出国企分类改革的重点内容。第一，明确公共服务类国有企业改革重点。此类企业活动目标定位于向社会提供数量适当、质量优良的公共服务，做到公众满意度高，长期收益率不高于社会平均资金利润率，并向政府提供适当财政收入。管理的重点是建立和完善公司治理结构，鼓励社会资本参股甚至控股，充分发挥社会资本方的资金优势、技术优势和管理优势，提高公司运作绩效和国有资本使用效率。因此，政府监管的重点是公共服务成本、公共服务定价、国有资本的保值和社会效益评估。第二，明确产业牵引类或支撑类国有企业改革重点。此类企业活动目标定位于服务山西、建设山西，为山西地方经济发展、产业布局和结构升级发挥牵引或支撑作用。管理要以资本运作为重点，组建产业投资基金公司，建立商业化、现代化的公司治理结构，识别、选择对本地经济有重大影响的产业项目、研发项目进行投资，促进新兴产业的建立和成长，并取得良好经济效益。政府监管的重点是国有资本布局的合理性、先进性，示范和带动效果评估以及资本增值能力评价。第三，明确财务投资类国有企业改革重点。此类企业活动目标定位是着眼于全国、全球资本市场，实现国有资本保值增值和资本回报最大化，财政回报最大化。管理要以财务投资为重点，组建国有资本投资运营公司，形成市场化的现代公司治理结构，在国内、国外资本市场上识别、选择合适的投资标的，参与投资公司治理，实现良好的经济效益。

（二）以“管资本”为方向，构建适应市场经济发展需要的国有资本管理体制

一是健全国有资本监管机构，实现监管的科学性、有效性。国有资本管理体制的第一个层次为国有资本监管机构。其职能定位应是单一的监管者，属于公共管理者的角色，其权力来自于政府的行政授权，代表政府执行监督权力。这种定位有利于政府管理职责与企业经营职责的分离，同时，国有资本监管机构作为政府层面的管理者，可以对各种类型的国有资本实施监督。

二是改组国有资产运营和投资基金公司，使之在授权范围内承担出资人职责。国有资本管理体制的第二个层次是由国有资本监管机构组建的国有资本运营和投资基金公司，由国有资本监管机构授权其承担国有资本出资人的身份，使其通过股权投资、资本运作、产业投资等投资方式成为国有企业的独资、控股、参股股东，其职责在于保证国有资本实现最大的经济利益或社会效益。具体实施中，面向一般营利性领域设立国有资本运营公司，可选择资产规模相对较大、有运营公司雏形、管理层有动力、有专业化投资团队的公司，吸收、合并一些国有企业，或接收一些国有企业集团母公司所持国有股权及相关资产，改组设立国有资本运营公司。面对具有产业牵引和支撑类国有资本设立国有资本投资基金公司，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，保证关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有资本布局结构合理；适应公共服务类经营业务，组建政策性国有资本投资基金公司，公司本身不参与实体经营业务，而是受国有资本监管机构委托，代表政府，站在为社会大众服务的角度，对企业在经营过程中控制成本、合理收费、财政补贴的使用、提供服务的质量、社会公众的满意度等方面进行监督。

（三）以企业内外部监管相结合为抓手，创新国有企业监管方式

一是强化企业内部监督。突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用。

二是强化出资人监督。通过完善制度设计，加强国有资产出资人监督。健全国有企业规划投资、改制重组、产权管理、财务评价、业绩考核、选人用人、薪酬分配等规范国有资本运作、防止流失的制度。

三是强化专项监督。健全国有资本审计监督体系和制度，加强纪检监察监督和巡视工作，加大大案要案查处力度。加大对国有企业领导人员履行经济责任情况的审计力度，坚持离任必审，完善任中审计，探索任期轮审，探索建立国有企业经常性审计制度，对国有企业重大财务异常、重大资产损失及风险隐患、国有企业境外资产等开展专项审计，对重大决策部署和投资项目、重要专项资金等开展跟踪审计。

四是强化社会监督。信息公开是国有企业社会监管的重要方式，山西省国有企业信息公开走在全国前列，已经迈出关键一步，也建立了政府监管和企业自律的制度，但是相关社会监督机制还需健全。建议通过培养和引入第三方评估的方式，以公众视角为出发点，以结果为导向，通过设置机构，规范程序，科学考评国有企业信息公开效果，提升信息公开对国有企业廉洁发展的促进作用。

（四）以加强党的建设和完善法人治理结构为着力点，健全国有企业现代企业制度

一是充分发挥国有企业党组织政治核心作用。明确国有企业党组织与其他治理主体的关系，是形成权责明确、有机融合、运转协调、有效监督的公司治理的重要内容。实践中，要将国有企业党建工作总体要求纳入国有企业章程中，体现在国有企业重大决策的过程中，实现在国有企业日常管理的活动中。在国有企业改革中要坚持党的建设与国有企业的日常经营活动同步谋划、同步设置；党的建设工作与企业经营活动同步开展；并通过建立和完善党组织领导与国有企业董事会、监事会、经理层的交叉任职，实现党组织在国有企业的有效渗透，从而加强党组织对于国有企业的有效领导。

二是完善国有企业内部权力部门设置，健全法人治理结构。加强国有企业董事会建设，强化董事会规范运作，推进外部董事进入，加强董事会内部的制衡约束，依法规范董事会决策程序和董事长履职行为，落实董事对董事会决议承担法定责任。加强企业内设监事会建设，建立监事会主席由上级母公司依法提名、委派制度，提高专职监事比例，增强监事会独立性和权威性，加大监事会对董事、高级管理人员履职行为的监督力度，进一步落实监事会检查公司财务、纠正董事及高级管理人员损害公司利益行为等职权，保障监事会依法行权履职。落实国有企业职工民主管理制度，健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，规范职工董事、职工监事的产生程序，切实发挥其在参与公司决策和治理中的作用，大力推进厂务公开，建立公开事项清单制度，保障职工知情权、参与权和监督权。

（五）以去产能为契机，推动国有企业解决历史遗留问题

一是妥善处置国有企业的厂办大集体企业。以去产能过程中的摸排工作为契机，将那些不同程度存在着工人长期放假、企业债务悬空、社会矛盾突出等一系列问题的厂办大集体企业作为“僵尸企业”的一个种类，纳入整体去产能规划部署中，通过科学合理的市场退出机制，实现去产能的同时优化国有企业整体状况。在这个过程中要科学、慎重探究总结以往企业退出市场机制的经验教训，防止“一刀切”式做法带来的弊端，探索“一企一策”，积极与稳妥并重地推行企业退出市场领域的措施，从国有资产处置、人员安置、资源整合、安全生产等多方面进行集约化设计和实施，优化资源配置，降低去产能成本。

二是加快剥离企业办社会职能。通过完善相关政策，本着尊重历史、着眼于现实、重视可操作性的方针，建立政府和国有企业合理分担剥离成本的机制，通过多渠道筹措资金，采取包括分离移交、重组改制、关闭撤销等方式，正确对待与处理好改革和稳定的关系，逐步剥离国有企业职工家属区“三供一业”，以及国有企业所办医院、学校、社区等公共服务机构，对国有企业退休人员实施社会化管理，妥善解决国有企业历史遗留问题，为国有企业公平参与市场竞争创造良好条件。

〔1〕李玲.论国有企业基本功能的合理定位〔J〕.中国财政，2012（3）：60-62.

〔2〕张国有.建造国有企业的初衷——共和国初期阶段国有企业存在的理由〔J〕.经济与管理研究，2014（10）：27-35.

责任编辑梁华林

F276.1

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1009-1203（2016）05-0046-05

2016-08-09

窦庆菊（1962-），女，山西临汾人，山西省财政税务专科学校财税学院教授，主要研究方向为财政税务。吉淑英（1961-），女，山西临猗人，山西省财政税务专科学校财税学院教授，主要研究方向为财政金融。