从G20峰会安保视角谈宁海城市公共安全管理

□蔡利丰

（宁海县公安局，浙江宁海 315600）

○平安浙江论坛

从G20峰会安保视角谈宁海城市公共安全管理

□蔡利丰

（宁海县公安局，浙江宁海 315600）

主持人：郭建华

编者按：充分运用“平安浙江论坛”这一学术平台和品牌，推介可借鉴、可推广的实践创新成功经验，这既是学刊编辑部的责任所系，更是进一步深化浙江公安改革、促进浙江公安工作全面发展的需要。2016年确定以“G20峰会安保、深化公安改革、全面走在前列”为“平安浙江论坛”的主题。全省《公安学刊》理论研究基地积极响应，紧紧围绕主题，深入总结思考，积极撰写论文，踊跃递交论文。本届论坛共收到47篇论文，内容包括G20峰会安保工作、公安工作热点难点问题、智慧警务、执法规范化、队伍建设等，具有鲜明的探索性、创新性、前瞻性。本届论坛于2016年11月22日在衢州市公安局柯城分局召开。会上，桐乡市公安局局长戴金明、玉环县公安局局长陈正方等优秀论文作者发了言。为了使这些来自基层的经验和智慧在更大的范围内交流共享，我们已将论文集结成册编辑出版，并将其中五篇优秀论文刊载于本期的“平安浙江论坛”专版上，以飨读者。

G20峰会安保期间，宁海全县上下全力以赴，在配合杭州主战场做好安保工作的同时，确保了城市公共安全。当前，宁海正处于“转方式、调结构”的关键时期，经济发展中暴露出的问题对社会治安传导作用日益明显，维护社会稳定工作的阶段性特征进一步凸显。从宁海城市公共安全管理现状看，还存在着一些与城市现代化进程不相适应的问题。应通过强化城市公共安全宣传与教育，健全完善城市公共安全管理机制，构建政府主导、社会力量广泛参与的城市公共安全管理模式等举措，不断提升城市公共安全管理水平。

城市公共安全管理；G20峰会安保；宁海

城市公共安全是指城市内的人员生命和财产安全未受到威胁，涉及公共领域的秩序、利益、价值能够按照公共生活的固有逻辑正常运转的状态。维护和保障城市公共安全至关重要，一旦城市公共安全出现危机，人民群众的切身利益就会遭受损害，经济社会的发展和稳定也会受到严重影响。国际经验表明，当一个国家和地区人均GDP超过3000美元后，经济和社会发展中的各种问题会凸显出来，城市公共安全将随之进入一个高风险阶段。早在2009年，宁海县人均GDP就已超过3000美元。随着这一阶段的到来，宁海城市公共安全事件防控难度加大，各类社会矛盾凸显，社会安全面临新挑战。如何加强城市公共安全管理、防范和控制各类城市公共安全事件，是必须研究解决的一个重要课题。2016年G20峰会安保，是宁海县有史以来规模最大、历时最长、动员人数最多的一次安保任务，全县上下全力以赴，在配合杭州主战场做好安保工作的同时，确保了本县城市公共安全。此次G20峰会安保工作的很多经验和做法值得学习借鉴。

一、G20峰会安保工作期间宁海城市公共安全管理的主要做法及经验

G20峰会安保工作期间，宁海县在上级机关的领导下，坚持以“最高标准、最严要求、最实作风”，大力夯实社会基础管控，深入开展隐患排查整治，严厉打击各类违法犯罪活动，全力维护宁海社会大局稳定，做到了“宁海人不惹事，宁海当地不出事”。在安保工作开展过程中，宁海县创新应用多项工作机制，并形成了多项可固化的工作经验，可以在今后的城市公共安全管理中借鉴应用。

（一）以实战要求抓联勤指挥部署。健全的指挥体系是做好城市公共安全管理的核心。此次G20峰会安保期间，在县委县政府的统筹指挥下，突出公安机关在峰会安保中的主力军作用，建立了辐射全面和突出重点相结合的实战型联勤指挥体系，在安保实战中发挥了重要作用。在县级层面，成立了维稳安保指挥中心，组织各有关部门开展常态联勤指挥，充分发挥各部门职能优势，针对性解决问题。在县公安局层面，成立了联勤指挥部，指挥中心、治安、刑侦、网警、交警等部门24小时进驻联勤指挥。同时，每日开展会商会办，听取安保工作汇报，做到各项安保决策即商即办。通过建立面向实战的联勤指挥机制，搭建了党委政府和各部门间有效指挥对接平台，减少了指挥层级，消除了信息壁垒，提高了指挥效率。在今后的城市公共安全管理中，可以借鉴此次G20峰会安保工作中的做法，按照“平战结合”的原则，平时定期会商，遇重大突发公共安全事件，则启动战时机制，开展每日会商，做到对公共安全的全面掌控。

（二）以常态督导抓主体责任落实。主体责任的明确和落实，是做好城市公共安全管理工作的关键。在G20峰会安保期间，为确保主体责任落实，开展了以常态督导促主体责任落实的有益探索，构建了县级层面总体抓，部门层面具体抓的二级督导机制。在县级层面，建立了县主要领导亲自督导、两办督查室每周督查、纪委和公安每日督查、督查专员专案督查等机制，倒逼各单位各司其职、有效履职。在部门层面，以县公安局为例，从2016年年初开始，建立了局领导带班现场督查工作机制，值班局领导每日带队，以明查暗访的形式开展现场督查。同时，对督查结果“日结日清”、刚性问责，责任追究“既对事、也对人”，倒逼各项措施落实到位。从督导成效上看，在此次峰会安保过程中，各责任部门各司其职，寄递业、危化品等重点行业管理有序、安全运转，确保了“宁海不出事”的目标。在今后的城市公共安全管理中，可充分借鉴本次G20峰会安保工作经验，建立多层面、常态化督察工作机制，抓好部门主体责任落实，持续做好各行各业的管理。

（三）以反恐标准抓基层基础工作。基层基础工作是城市公共安全管理的保障，它不仅关系到一个城市的安全，同时也是市民正常工作、生活的保证。在本次G20峰会安保期间，从加强反恐工作的角度出发，针对旅馆业登记、流动人口管理、物流寄递行业管理、入杭卡点查控等方面工作，提出了百分之一百落实的高标准、高要求。在工作推进的过程中，在县委县政府的统一领导下，有关职能部门和乡镇街道，深入全县各辖区，重点针对基础工作弱、安全隐患多的场所和单位，开展基层基础大排查大整治工作，按照百分之一百的要求从严抓实基层基础工作。同时，按照顶格处罚的原则，对相关违法单位和人员从重从严处罚，对于屡次提醒、处罚，仍整改不到位的单位，坚决予以取缔。从实际工作效果来看，通过全面从严整治，各项基层基础管理工作成效得到了大幅提升。在今后的城市公共安全管理中，可以借鉴本次G20峰会安保工作经验，基层基础工作应做到借势发挥，坚持在党委政府的统一领导下，按照反恐标准继续严查严管，推动全县基层基础工作再上一个台阶。

（四）以联管联控抓稳控。稳控是城市公共安全管理的重点，同时也是一个难点。从以往的安保工作来看，在人员稳控工作方面，公安机关单打独斗的局面一直难以得到改观。在此次G20峰会安保工作中，建立了由县政法委牵头，全县各相关部门共同参与的人员管控工作机制，改变了以往公安部门单打独斗的局面。在工作推进过程中，各职能部门各司其职，充分发挥各自职能优势，公安部门有效发挥情报预警作用，各镇、乡、街道实打实地做到了稳控盯死看牢。在今后的城市公共安全管理工作中，在稳控方面，可以借鉴本次G20峰会安保工作经验，进一步明晰职责、联管联控、完善机制，解决维稳工作的“老大难”问题。

二、当前宁海面临的城市公共安全风险

习近平总书记深刻指出：“当前我国发展重要战略机遇期的重大判断没有改变，如期全面建成小康社会具有充分条件，同时也面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多的挑战。”这是党中央对当前和今后一个时期我国发展面临形势的重大战略判断。当前，宁海县正处于“转方式、调结构”的关键时期，客观上还存在经济下行压力加大、供给侧结构性问题趋于显性等矛盾，经济发展中暴露出的问题对社会治安传导作用日益明显，维护社会稳定工作的阶段性特征进一步凸显。

（一）暴力恐怖犯罪威胁加大。从当前国际形势看，恐怖主义已成为全球公敌，对世界政治、经济、文化等各方面构成了严重威胁。从国内形势看，尽管反恐工作措施到位，近一年来未发生严重暴恐事件，但反恐形势依然严峻，暴恐活动已成为最让人放心不下的风险。宁海县也存在出现恐怖袭击的可能性，同时侦察打击难度在加大。认为恐怖主义总是和特定地区的特定问题相关的思维定势，已经无法适应现代公共安全管理要求。

（二）维稳形势不容乐观。近年来，随着全县经济加快转型升级，多年经济高速增长积累的社会矛盾和经济下行引发的各类问题日益增多，并逐步传导到社会维稳领域。一些特殊群体，向党委政府施压，以谋求个人利益；部分中小型企业经营困难，恶意欠薪、恶意逃废债、非法集资等经济问题突出；涉众型经济犯罪受害人众多等，已成为影响宁海社会稳定的“定时炸弹”。此外，由全县重点工作、重大项目、重点工程推进引发的土地征用、环境污染、权属纠纷等各类社会矛盾大量增加，且矛盾纠纷涉及人数多、规模大、化解难，做好社会维稳工作，保持宁海社会大局稳定，面临的困难还有很多。

（三）公共安全风险加大。近年来，宁海政治、经济、文化不断发展，城市建设进程不断加快，城市公共安全风险源增多。县委县政府积极谋划重大项目攻坚，一大批重点项目、重点工程开工建设，高层建筑、综合商厦、地下空间等大型建设逐年增加，水电油气和公交、铁路等基础设施快速发展，公共场所消防安全隐患逐年增加。同时，宁海小汽车数量逐年激增，截止2016年9月，小汽车保有量突破14.5万辆，机动车驾驶人超过23.6万人，道路交通安全管理和城区交通秩序治理方面存在较大隐患。此外，“徐霞客开游节”“运动休闲大会”等政府组织的大型活动，“深甽十月半”“前童元宵行会”和“一市十四夜吃糅”等民间传统活动中，群众自发聚集情况越来越多。据统计，2015年，宁海县组织的各类大型活动达到67场次，大型活动人员聚集，导致发生踩踏事件的可能性不断增加。

（四）网络安全风险加剧。目前，宁海网民超过45万，手机网民用户40余万，上网手机数75余万部，网吧等各类上网营业场所385家，网络普及率达60.8%，高于全国平均水平。互联网在带来社会进步和畅通信息交流的同时，也给宁海县社会稳定带来了严峻挑战。

一是影响社会稳定。随着互联网技术的深度应用开发和移动互联网的进一步普及，“网上发表言论―网下实施行为―网上煽动炒作”一体化特征日益明显。近几年，个别网民恶意攻击政府部门，企图引起社会关注；一些群体，借助QQ、微信群策划非法聚集、非正常访活动，让人防不胜防。

二是网络犯罪多发。传统犯罪加速向网上发展蔓延，在互联网作用下危害不断加大，网络贩枪、网络色情、网络赌博等犯罪持续高发，电信、网络诈骗等新型犯罪不断滋生，网络对违法犯罪的聚集放大作用更加明显。2015年，全县共发电信网络诈骗案件751起，占全部刑事案件的比例同比上升28.8%。

三是网络安全漏洞多。全县联网单位已达1500余家，网络安全攻击事件不断加剧，境内外黑客组织频繁对政府网站和重要信息系统开展网络攻击。

三、当前宁海城市公共安全管理中存在的问题

城市公共安全管理是指城市政府部门与社会其他机构有组织有计划地实施多种管理策略，防范与控制多种重大灾难事件、危机事故的发生，保护群众生命财产安全，尽量减少对社会造成的危害与经济损失。从宁海县实际情况看，由于城市化起步晚，城市发展时间不长，城市公共安全管理未有效融入社会经济发展大局，还存在着一些与城市现代化进程不相适应的问题。

（一）广大群众缺乏安全风险意识。多年来，宁海社会大局持续稳定，持续多年未发生重特大安全事件。在此背景下，宁海广大市民危机意识薄弱，对安全风险的把控能力不强。一方面，对安全风险的认识不深。部分群众不遵守交通规则的行为屡见不鲜，不仅拉低了整个城市的文明素质，同时也对公共安全构成了威胁。公共场所消防设施欠缺，企业、商店、大型建筑安全通道不畅通等情况也时有存在。另一方面，风险防范能力薄弱。社区群众自防能力不强，以社区为单位组织的防盗、防骗、防火等实战演练比较少，群众获取安全防范技能的途径不多，影响了群众的安全防范能力和水平的提高。以电信（网络）诈骗犯罪防范为例，从2016年以来发生的360多起电信（网络）诈骗案件来看，犯罪嫌疑人多以冒充公安、银行工作人员，骗取受害人钱财。针对此类诈骗手法，公安机关已经开展过全方位的防范宣传工作，在电视、报纸、网络、小区公告栏等都可以看到宣传广告，但从防范的效果来看，部分群众安全防范能力并未因此提高。

（二）城市公共安全管理体系有待完善。成熟的城市公共安全管理，是一个包括预防、应对和恢复在内的复杂系统。从近年来宁海县委县政府下发的关于公共安全管理的文件来看，侧重于事后的应对方面，提的比较多的也是应急处置。针对事后处理，县政府制定了很多针对性的应急预案，多次组织多部门联动的应急演练活动，这方面工作开展得比较到位。从西方发达国家的一些成功经验来看，城市越发展，就越来越注重将精力放在城市公共安全的预防、监测与评估上，以完善的体系和流程设计，达到重大安全风险“零发生”的目的。宁海城市化起步晚，城市公共安全管理体系仍不健全，对于城市公共安全的总体管理能力还有待加强。

（三）社会力量参与城市公共安全管理的程度有待提高。城市公共安全涉及整个社会，它的实现依赖政府、社会组织、私人机构以及市民的共同努力，仅凭政府一家挑担，是很难达到全面管理、科学治理的效果的。从理论界的研究看，现如今，公众参与的概念已被广泛应用到社会治理的各个领域，包括城市公共安全管理。就当前城市公共安全管理的发展情况来看，宁海社会力量参与公共安全管理的程度仍然处在较低的水平，存在着规模较小、主动性不强的问题。对于城市管理，市民中吐槽、发牢骚的比较多，提建议、谈看法的比较少。此外，在参与平安宣传、社会救援的力量中，社会组织和自发性的群众组织参与的程度比较低。

四、提升宁海城市公共安全管理水平的对策

在发达国家和我国城市化起步较早的城市，城市公共安全管理已作为一门专门学科在研究，理论成果的应用也很广泛。笔者结合理论界的理论研究成果和宁海城市公共安全管理中的一些探索性做法，就如何提升今后一个时期的宁海城市公共安全管理水平谈一点建议。

（一）强化城市公共安全宣传与教育。

一方面，对领导干部开展专业性、制度化培训。领导干部是城市公共安全管理的核心主体，这一群体对于城市公共安全管理的认知程度直接决定了宁海县城市公共安全管理的能力和水平。2016年10月11日，全国社会治安综合治理创新工作会议在南昌召开，会议就深入推进社会治安综合治理创新进行了研究部署，提出了坚持以创新为引领，推进社会治理现代化的要求。宁海要实现推进社会治理现代化、提升城市公共安全管理水平的目标，首先就要提高全县领导干部的认知水平和思想境界。要进一步加强对领导干部的安全风险意识灌输和相关管理知识及技能培训，促其全面掌握城市公共安全管理的程序、方法以及有关法律法规，提高防范和处置城市公共安全问题的能力和水平。

另一方面，对社会公众开展常态化宣传教育。如果说领导干部的认知水平决定了城市公共安全管理的深度，那么社会公众的认知水平则决定了城市公共安全的广度，公众安全意识越强，城市就会越安全。要不断加强对群众的宣传引导，要充分发挥宣传部门和网络媒体的作用，多样性、经常性地对公众进行安全防范宣传和技能培训，提高群众的自防自救能力。要经常性开展具有针对性的危机应急演练，让广大群众在面对城市公共危机时不仅能够沉着冷静地开展自救，而且能积极主动地协助政府进行互救。随着“精准诈骗”的出现，可探索采用包任务到组的方式，落实社区干部对社区人员进行面对面宣传教育。

（二）健全完善城市公共安全管理机制。所谓“小智治事、大智治制”，城市公共安全管理关键还是要在制度、机制上下功夫。当务之急是要尽快实现从城市公共安全“应急管理”到“全面管理”的转变。随着宁海城市的快速发展，对于城市公共安全来说，仅做好应急处置是远远不够的，应在此基础上，进一步加强预防、准备工作，坚持防处并重、以防为主的方针，建立起定期排查、实时监测的动态防范机制，对城市公共安全实现全链路掌控。要建立健全源头治理机制，完善风险隐患排查整治，强化风险评估，按照风险等级高低，针对性落实防控措施，提高防控安全风险的前瞻性，管好源头，实现安全事故的“零发生”。要加快建立监测预警体系，依托互联网时代数据集成优势，充分利用关键词搜索、热力图、无线网络、嗅探、电子围栏等技术，实现大型活动人车流、公共交通大客流、自发聚集人群等方面的精确预测、精准监测和实时预警，提高预防踩踏以及群体性事件等的能力和水平。要建立完善协作联动的公共安全应急机制，加强信息联动互通，细化完善应急处置预案，加强实战应急演练，提升部门联动、快速反应、协同作战能力。

（三）构建政府主导、社会力量广泛参与的城市公共安全管理模式。在这个模式下，对处于城市公共安全管理初级阶段的宁海来说，政府要承担更多的管理责任，要通过大力度的管来达到共治的目的。

一方面，政府要强化管理职能。通过落实主体责任，明确政府各部门在城市公共安全管理中的职责，充分发挥各部门的职能作用，做到各司其职。同时，要建立统一的管理决策机构，对城市公共安全管理进行统一领导和综合协调。针对部门职责不清、分工不明的情况，通过建立联席机制，确保将每一项工作都落实到位。

另一方面，政府要发挥引导作用。实现社会力量广泛参与，关键在于政府的引导，政府在城市公共安全管理中的导向越明显，社会力量参与城市公共安全管理的热情就越高。政府要加大购买服务的力度，将一些可以由社会机构来承担的管理职能外包，这样既可减轻政府的工作量，又能够提高社会力量的参与度。同时，对于一些群众自发形成的救援、服务等组织，政府要加大在政策、资金等方面的支持力度，充分发挥民间组织在城市公共安全管理中的作用。

[1]郑海兵.我省城市公共安全管理面临的问题与对策[N].吉林日报，2014-02-24（7）.

[2]毛瑾瑜.筑起城市公共安全“防护网”[J].浙江人大，2015（10）.

[3]郭建华，杜剑虹，钟平波.防控风险背景下大型活动安保现场处置的若干思考——以宁波市大型活动安保工作为例[J].浙江警察学院学报，2016（3）.

（责任编辑：潘晶安）

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1674-3040（2016）06-0018-04

2016-11-01

蔡利丰，中共浙江省宁海县委常委、县公安局局长。