3R+1C：新常态下城市政府危机治理能力探析

王雪丽，何占涛

（天津商业大学公共管理学院，天津300134）



3R+1C：新常态下城市政府危机治理能力探析

王雪丽，何占涛

（天津商业大学公共管理学院，天津300134）

【摘要】危机治理能力是检验一个城市治理能力和治理体系现代化的重要标准。新常态下的城市危机不断呈现出新特性，城市政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，必然要承担危机治理的责任。结合当前我国城市发展新常态特点，可以考虑建构一套“3R+1C”的城市政府危机治理能力体系，即危机预测预警能力、应对处置能力、恢复重建能力和治理协调能力，为促进城市政府危机治理能力新常态建设提供具体工作思路和建议。

【关键词】新常态；城市政府；危机治理；能力

21世纪以来，“城市，让生活更美好”（Better City，Better Life）逐渐成为人们的共同追求。目前我国正处于社会转型关键期和城市化快速发展时期，加之我国经济社会发展全面进入新常态，城市提升人们生活质量的同时，安全风险随之向城市汇聚，已经渐入“非稳定状态”的危机频发期，呈现出了新常态下的新特性。如何让城市更安全，如何加强新常态下城市危机治理，已受到政府和社会各界的广泛关注。作为城市治理的主体，城市政府在应对各种常态问题的同时，必须增强自身抵御危机风险的能力，强化城市治理能力现代化建设，维护城市安全和人民生活稳定，实现城市的全面可持续发展。

1新常态下的城市危机治理

随着我国经济发展进入新常态，从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，加之城市规模的畸形发展，各种新的城市问题凸出，城市危机新特性逐渐显现，对城市危机治理能力提出了新的更高要求。

1.1新常态下的城市治理

时下，从经济领域到政治、社会、文化等诸多领域，“新常态”已发展成为一种大趋势。新常态，是相对于过去的形势和发展道路而言的，是一种新的形势、新的发展思路、新的发展方式，是对事物发展规律的新概括，是对发展理念和发展道路的新认识。［1］随着我国经济发展全面进入“新常态”，城市经济结构和社会结构发生了重大变化，城市危机逐渐展现出新的特性，必然要求城市政府用新思维、新方法来处理城市危机中的新任务、新难题。

1.2城市危机与城市危机治理

关于危机，美国学者罗森塔尔和皮伯恩格作了比较经典的定义，危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力下和不确定因素极高的情况下，必须对其做出关键性抉择的事件”。［2］我国学者张成福教授认为“危机是一种紧急事件或状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以积极应对”。［3］

因此，城市危机是指由各种自然因素和社会因素相互作用而产生、使得城市在一定时间和空间内丧失正常运转和协调的功能、影响城市人民生命财产和生存发展环境的各种现象和过程。［4］主要包括突然发生、严重危及社会秩序并带来重大损失的自然灾害危机、意外事故危机、公共卫生危机和社会安全危机等四大类。

城市危机治理，指城市政府调动各种资源，运用各种方法，通过前期预防、发生时的应对处理和善后体系来管理各种可能发生的城市危机，使其损失最小化的行为过程。城市危机治理能力，主要是指城市政府协调多方力量、调动各种资源，及时、高效的危机预警、应对和修复能力以及使危机损失最小化的能力。

1.3新常态下城市危机的特殊性

在新常态下，面临经济增速下行和经济结构优化升级的双重压力，加上城市化建设的急速发展，不仅历史上长期积累下来的深层次社会矛盾日益凸显，还带来了许多新的具有不确定性的社会风险和矛盾问题。新旧矛盾问题的交织、叠加、聚合，所产生的危害将可能集中呈现，甚至在一定时期或一定范围内会有激化、扩张的倾向，使维护城市社会秩序面临更大的危机挑战。因此，新常态下的城市危机具有更大的破坏性和影响力，除了具有公共危机的一般特征，如公共性、突发性、不可预测性、灾难性外，还呈现出了一些特殊性：

（1）城市危机彰显系统性

经合组织（OECD）在2003年提出了“系统性风险”（systemic risks）的概念，认为城市某一领域的单一危险源就可能严重破坏城市的要害系统而导致整个系统的瘫痪。当下随着城市的快速发展，内部结构愈加复杂，各系统之间依存度很高，一旦危机发生，就会产生连锁反应，引发多米诺骨牌效应，快速波及其他系统，使城市系统的脆弱性日渐凸显。

（2）城市危机愈加复杂性

城市危机的发生通常涉及人们的生活和社会的稳定，影响范围广，敏感性强，扩散效应明显，且随着全球化和社会信息化的快速发展以及复杂多元化的传播渠道，让每一个较大规模的城市危机都与世界接轨，引起一定的国际关注度，如天津8·12大爆炸事件，让世界为之侧目，还有在民族及邪教问题的处理上，城市危机引发震动的可能性更是大大增加。

（3）城市危机更具多样性

当下在狭小的城市空间集聚了大量的人口、资源以及社会活动，为了保证城市的正常运转，不得不建立密集的建筑、交通、通讯网络、生活用品供给和医疗卫生等保障系统，各种资源的集聚以及现代科技的运用使得城市风险存量不断增加。城市的任何领域都可能成为危机触发点，例如复杂的地下交通可能引发的地质灾害、污染物引发的传染病及城市饮水困难等。

（4）城市危机急需技术性

时下城市危机治理已经不是简单的人员救治、物资交通保障等问题，而是要有复杂的技术性支撑，依赖于专业人才对科学技术工具的运用，更加注重时效性。［5］一旦危机爆发，为了最大程度地保障人民生命财产安全和社会稳定，就需要先进的预警技术、信息网络化平台、救援技术和标准操作程序等。

2新常态下提升城市政府危机治理能力的重要性

城市作为一个复杂系统，各种资源在狭小的时间和空间中密集交织，其风险源众多，风险存量极大，加上高风险、频发性使得城市危机治理难度不断加大。随着我国经济社会发展全面进入新常态，我们必须清醒地认识到城市政府治理能力在国家治理能力和治理体系现代化建设中的新定位，更加清醒地认识到危机治理能力与城市政府治理能力的新关系，努力提升城市政府危机治理能力。

2.1城市危机治理能力，是促进城市治理能力现代化的内在要求

党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为我们推进改革的战略目标。从国家治理结构看，城市治理是国家治理体系的重要组成部分，在治理现代化建设中起着先导示范作用；从国家治理功能看，危机治理能力也是国家治理能力现代化建设的重要功能。现代城市政府的一大基本职能就是保障公共安全，而加强城市危机治理能力关系城市经济社会发展和人民群众的生命财产安全，是城市政府坚持“服务民众”，全面履行政府职能的重要体现。危机治理能力无疑是新常态下政府治理能力现代化程度的重要标准，也是城市政府履行职责的最直接反映。

2.2城市危机治理能力，是社会转型关键期的必然要求

党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重要任务，其根本出发点是要解决我国社会剧烈转型期出现的各种矛盾和冲突。多元化是转型社会的重要特征，多样性、不确定性是其产生各种矛盾的根源，新常态使社会转型发展进入了新阶段。特别是城市规模的急剧扩张，致使城市基本保障能力严重不足，以及快节奏、高压力的城市生活，造成人们的心理失衡、犯罪率上升等问题，大大增加了城市危机发生的可能性。［6］在这转型关键期，城市政府的危机治理能力是化解社会矛盾、消除各类危机、维护社会稳定和构建现代社会和谐的重要保证。

2.3城市危机治理能力，是打造服务型、责任型城市政府的重要条件

随着我国政治改革进入深水区，社会结构分化必然会导致权力和利益的重新分配，同时酝酿着诸多不稳定的因素。新常态使我国政治生活展现了新态势，特别是我国城市化发展取得了令人瞩目的成绩，仅用60年时间便将城镇化率从10％提高到50％。与此同时，新的灾害源、危机源不断增加，城市所承载的灾害或发生的危机越来越频繁，城市的脆弱性和易损性日益凸显。在当前严峻的新形势下，城市政府作为最初的响应者与决策者，是危机处理能否成功的关键性因素，这时城市政府危机治理能力就显得相当重要。

2.4城市危机治理能力，直接影响城市危机的处置效能

危机治理能力涉及诸多方面，直面危机治理的核心地带及全过程，包括前期对危机真实情况和事态发展的掌握、危机的应对处置过程及事后消除影响、恢复重建等各项工作，还必须做出各项决策，决策又是危机治理过程中的关键节点。城市危机发生时，政府的首要任务是：快速反应动员，科学分析判断，选择最佳应对方案，进入“决策一组织一协调一控制一反馈”等危机治理流程，而每一个环节都是动态博弈的过程，蕴含着诸多的不确定因素，在当前新常态下更加考验着城市政府的危机治理能力。［7］因此，危机治理能力与决策密切联系，相互作用，一定程度上影响决策质量，而决策质量又影响危机的处置效能。

3新常态下城市政府危机治理能力因素分析

新常态下，危机治理能力愈益成为现代城市政府治理能力和治理体系现代化的关键部分。根据危机治理大师罗伯特·希斯（Robert Heath）的危机治理4R模式，结合我国特有国情和城市发展特色，在新常态下城市政府危机治理能力应该包括“3R+ 1C”四种能力：第一，危机预测预警能力，强调做好危机发生前的预防、预警和及时响应方案，甚至是减少危机发生的可能性；第二，危机应对处置能力，强调危机发生时的快速反应和组织动员，以期在最短时间内控制危机，防止事态恶化；第三，危机恢复重建能力，强调危机发生后的科学规划，充分调动各方力量尽快实现城市的正常运转，消除不利影响；第四，危机治理协调能力，强调危机治理过程的整体性，注重危机的预防、处置和善后工作的协调一致以及与社会组织、新闻媒体、社会公众等的协调应对工作。［8］

3.1危机预测预警能力

危机预测预警能力（Crisis Readiness Capability）是危机治理过程的基础能力，是危机治理的基础和前提。无论国外内，危机治理的重点都已经从事后的危机治理转向事前的危机预防，通过危机预案的制定、危机监测预警等尽可能地发现和识别危机，为最有效地治理危机提供有利条件。健全的监测预警体系是城市政府防范危机发生的重要前提，也是城市政府有效应对各种危机并进行科学指挥、协调和管理的基本保证。任何一个危机都有某种征兆或预示，新常态下的城市危机更难以让人察觉，关键是城市政府能不能及时发现苗头，进行综合评估、风险预测，并及时发布预警。还有公众能否积极参与监测预警体系的数据信息采集，也体现着城市政府的危机预测预警能力，可以在社会公众的心理预期中展现一个良好的城市政府形象。

3.2危机应对处置能力

危机应对处置能力（Crisis Response Capability）是危机治理过程中的关键，强调城市政府有效地调动各方力量来应对危机、减少损失。新常态下城市危机的发生更加复杂多变，破坏效应更加凸显，对城市政府的危机应对处置能力提出了更高的要求：其一是城市政府的快速反应和组织动员能力，危机应急处置的实质就是打“时间差战术”，必须及时应对、果断决策并采取有力措施，尽快控制局面，确保在最短时间内取得最大成效。其二是信息共享与沟通能力，危机发生后，各种传闻、猜测、谣言四起，使社会民众的思想和情绪产生波动和混乱，此时消除群众疑虑、实现与社会民众的信息共享与良好沟通就显得相当重要。其三是与新闻媒体、社会组织等的协作能力，在危机发生过程中，一方面政府与媒体成为公众心中两大权威，构建政府与媒体的协作关系，有利于城市危机的治理；另一方面社会组织在城市危机治理中发挥着特有的积极作用，必须提高社会公众参与危机治理的积极性和主动性。

3.3危机恢复重建能力

危机恢复重建能力（Crisis Recovery Capability），是危机治理成果的重要支撑，突出城市政府有效调动各方力量在最短的时间恢复城市的正常运转和树立良好的公共形象，赢得公信力。党的十八大以来，服务型、责任型政府作为新常态下城市政府的新定位，必须提高危机恢复重建能力，做好城市政府各部门之间的统筹协调、科学规划等危机恢复重建的重要前提工作；充分发挥人民团体、志愿者等社会组织的积极作用，动员多方力量筹集资源，共同开展恢复重建工作；做好善后维稳工作，特别是受灾群体的救助、补偿等，解决他们的基本生活保障问题；依靠专业社会群体或工作者来做好心理抚慰、治疗工作，尽可能地消除危机带来的心理问题及负面影响。

3.4危机治理协调能力

危机治理协调能力（Crisis Collaborative Capability）是危机治理的核心能力，贯穿危机治理的全过程，主要是协调危机的预防、处置和善后工作的一致性以及与社会组织、新闻媒体等各方治理主体的协同合作。新常态下城市危机的复杂性和困难度大大增加，影响范围广，牵一发而动全身，这就突出了提高城市政府危机治理协调能力的重要性。为此，要积极引导社会组织、新闻媒体、社会公众等社会力量有效参与到危机治理的各个环节中，注重机制和新技术等的运用，更加高效、快捷地完成危机的预防、处置及善后工作；把危机治理过程的各个环节以点成线，以线带面，形成一个整体，注重外部社会力量与内部建设的有效结合、协调应用，目的就是有效地完成治理危机的任务。

4新常态下提升城市政府危机治理能力的对策建议

在新常态下，应高度关注和有效提高城市政府危机治理能力，最大限度地建构和维护好城市社会秩序。

4.1强化预防意识，建立符合城市发展规律的超前规划体系，提升城市危机预警能力

（1）转变危机治理观念，强化危机预防意识

凡事预则立，不预则废。前期的科学预防工作是应对城市危机的首要环节。但传统上“重治理，轻预防”的管理哲学，往往导致危机爆发时信息传达沟通的阻塞、紧急处置救援工作的滞后等问题，突出危机预防能力的严重不足，甚至成为城市政府危机治理全过程中的“短板”。新常态下必须转变危机治理理念，将危机处理的工作重心前移，唯有如此，才能有效做到“防患于未然”。

（2）重视城市规划工作，建立符合城市发展规律的超前规划体系

新常态下，城市危机治理要从以往的“被动应对”转向“超前规划”。城市的发展有其客观的规律性，城市危机的演变也遵循着某种特定的规则，因此，在城市规划阶段就需要有超前意识，科学规划，对城市发展过程中可能存在的潜在危机要有充分的认识，并在城市规划方案中提前做好相应预案。这样将在很大程度上化解未来城市发展中可能出现的各种潜在风险，为做好城市危机治理工作打下坚实基础。

（3）完善综合监测体系，建立全方位预警网络

危机预警就是应用科学技术建立信息网络平台，对危机事态的发展进行有效的动态监测，做出前瞻性分析判断，给危机决策人员提供参考，提高政府应急治理的有效性、科学性。危机预警预测要适应新常态，突出由“稳”向“活”的转变，一方面继续制定城市危机预警数据模型和风险等级标准，并制定相应预演预案；另一方面，必须建立城市危机预测信息网络，实时监控和搜集危机信息，并进行可能性预测，及时向公众发布，引起全社会的警惕；再者，应该引入社会力量的参与，建立全方位的预警网络，提高城市危机预警能力，减少危机预警成本。

4.2创设资源信息共享，构建协调联动机制，提升城市危机应对处置能力

（1）重视快速反应与组织动员工作

快速反应是有效应对城市危机突发的重要着力点，新常态下的危机已经跨越了城市本身的范围，具有高度的复杂性、灾害性等特征，因此，城市政府必须与外界加强交流合作，借鉴先进城市治理经验，建设职权明晰、组织健全、高效灵活的危机应对机制，通过法制化手段明确政府各职能部门的责任，成为我国城市政府快速有效地应对和处理危机的必然选择。［9］应当事发后第一时间启动工作预案，高效统一指挥，科学合理组织调度，整合力量，聚集资源，动员广大社会力量参与危机应对工作，最大化地提高危机应对效能，进而最大限度地控制事态发展。

（2）加强资源信息共享与沟通

新常态下应该促进政府信息公开的规范化、制度化，保障公民依法享有的参与权和知情权，特别是危机发生时，优质通畅的资源和信息共享机制是确保信息准确及时传递，政府快速反应处理的关键举措。利用微博、微信等新媒体平台，积极发展以网络为主体的信息共享机制，加快城市危机治理信息化网络建设；强化城市危机治理的人员、资金和信息技术等保障工作，有效地组织社会力量积极参与到政府的危机治理行动中，促进相关资源和信息的互通有无，最终实现信息的共享共用和有效传递。

（3）建立和完善危机应对联动机制

城市危机应对联动机制是危机治理各部门、各方力量及各种相关资源的高度协调与配合的过程，其目标就是把个体的力量汇聚进而转化为整体的力量，从而发挥出“1 + 1＞2”的效果。以前的城市危急治理模式往往是政府作为单一的管理主体，即便有其他社会主体的部分参与，也通常由政府占据绝对主导地位，但在当前新常态下，政府在发挥主导作用的同时，鼓励、支持并培育、引导社会各方力量有序参与危机治理，通过建立各主体间的危机应对联动机制，增进主体间的反复沟通与共同协商，以致达成统一目标，形成集体行动，并在目标与行动发生偏差或冲突时能够再次通过沟通协商来修正目标，推进行动，共同应对城市危机治理。［10］

4.3科学规划布局，动员社会力量有效参与，提升城市危机恢复重建能力

（1）科学规划，合理布局

科学的危机善后处理，能够有效减少给城市社会发展带来的各种损失，减轻给市民带来的生理和心理伤害，最大化消除其不利影响。新常态下作为危机治理主体，城市政府必须在事后恢复中放长眼光，注重经济、生态和社会效益的有机结合，合理布局，采取创新性措施妥善处理。［11］

（2）引导社会力量，发挥积极作用

新常态下应当注重培育、支持和引导多元主体参与到城市危机的恢复重建工作中，例如强大的志愿者队伍是城市危机治理的重要依靠力量。由于城市危机的涉及面广泛，破坏性相当大，单独依靠政府的力量很难有效、快速地恢复重建，而NGO、企业、公众等社会力量拥有民间资源、贴近民众、灵活快捷等诸多优势，在紧急安置、物资分配、医疗服务、人力资源等方面可以发挥其独特的作用，是事后恢复建设的有益补充。

（3）重视舆论导向，重塑城市政府形象

在危机治理新常态中，一方面城市政府要通过官方网站、论坛、新闻报道等软文化传递符合城市文化底蕴及良好形象的正面信息，消除民众心理阴影，重建与民众良好的情感；另一方面要加强城市政府形象内部建设，强化服务能力和责任意识，必须把“服务民众”实实在在地扎根在群众当中，贯彻落实“责任追究机制”，从而减少公民对政府的习惯性怀疑，重塑服务型、责任型城市政府形象。

4.4强调决策及机制，应用新技术人才，提升城市危机治理协调能力

（1）强调机制的建设与完善

科学合理的城市危机治理机制，能够加速推进新常态下城市危机治理工作现代化建设。城市政府必须建立完善的危机治理流程、职责和规范，健全预警监测、协调联动、舆论引导等应对机制，实现城市危机治理的制度化、规范化。正所谓“一个好汉三个帮，一个篱笆三个桩”，危机治理是一个系统工程，具有时间和空间的不确定性，单靠政府的力量是不够的，所以危机的快速应对与有效解决，需要社会各个部门通力合作，积极响应，做到有机结合、团结协作。

（2）提高决策创新能力

在新常态下要激发危机治理活力、应用决策与创新能力，充分运用有限的资源并赋予资源新的用途、属性、能力以满足危机治理的需求，创造新的价值。如东京和洛杉矶在建立常规危机治理组织机构的基础上，进一步强调领导者权威，非常注重领导者的决策能力。在危机治理过程中的每一个环节都需要决策，而决策需要各种信息、资源的良性、有机结合，产生决策的质量不仅关系到危机处置的效能，还关系到危机治理的成败，关系到城市政府的形象。同时要深化城市危机治理创新能力，加强效能建设，不断满足日新月异的社会变化，符合新常态下的危机治理工作。

（3）充分利用新技术

新常态下，随着信息化发展迈入大数据时代，危机治理大发展的一个有力抓手就是充分有效地开发大数据、互联网等新技术在城市治理领域的运用空间，大数据给城市治理带来了空前巨大的历史契机，对于优化和提升城市治理能力都有积极意义。［12］必须建立和完善危机治理大数据信息平台，注重技术支撑，重视风险评估技术、危机预警技术等的更新换代，并运用大数据进行预测和研判，为各部门联动输送准确信息，衔接政府与新媒体、社会公众等之间的信息沟通，洞察危机事态的动态发展及趋势演化，为有效的动态治理提供有利条件，从而提高城市危机治理的整体效能。

（4）重视危机治理人才培养

新常态下，危机治理作为一项新的工作越来越受到重视。特别是十八大以来，党政部门和高校科研机构都加强了对领导干部、专业性危机治理人才相关知识和能力的培训教育，并作为一门有计划的专业性培训活动，在实践中注意积累和提高他们危机治理的能力；还可以通过网络、书籍等多种途径学习，不断提高自身应对危机的决策力、判断力，不断提高控制危机局面的整体能力。

5结　语

随着社会的快速发展，城市危机问题逐渐凸显，加之我国特有的国情和城市化特点决定了新常态下中国城市危机治理的复杂性和艰巨性。因此，必须深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析新常态下的城市危机，借鉴发达城市的先进治理经验，全面提升我国城市的危机治理能力，促进城市治理能力现代化和国家治理体系化发展。

参考文献：

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［3］张成福.公共危机治理：全面整合的模式与中国的战略选择［J］.中国行政管理，2003（7）：6-11.

［4］张鹏.论城市危机管理预防机制的完善——以“北京暴雨洪灾”为例［J］.党政干部学刊，2012（10）：67-69.

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［9］王雪丽.城市公共安全体系存在的问题及其解决方略［J］.城市问题，2012（7）：79-83.

［10］郁建兴.走向社会治理的新常态［J］.探索与争鸣，2015（12）：4-8.

［11］葛红林.提升城市政府应对突发事件能力的思考［J］.中国应急管理，2014（9）：26-28.

［12］康晓强.经济新常态下社会治理的新趋向［J］.科学社会主义，2015（4）：15-18.

（责任编辑丁平）

3R + 1C：City Government Crisis Management Capability Analysis of the New Normal

WANG Xue-li，HE Zhan-tao
（School of Public Administration，Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

Abstract：Crisis management capability is an important criterion for testing the ability and system of modern city governance. Under the new normal，with urban crisis constantly showing new characteristics，the city government as a provider of public services and manager of public affairs，is bound to take responsibility for crisis management. Combined with the current development of China’s city new normal characteristics，a set of“3R + 1C”city government crisis management capability system can be constructed involving the crisis forecasting and early warning capability，crisis handling capability，crisis recovery capability and collaborative capability，providing specific ideas and suggestions for promoting the city government crisis management capability construction of the new normal.

Key words：new normal；city government；crisis management；capability

【中图分类号】D630

【文献标识码】A

【文章编号】1674-2362（2016）03-0042-06

收稿日期：2016-03-01

作者简介：王雪丽（1978—），女，辽宁海城人，副教授，博士，主要从事城市治理研究；何占涛（1992—），男，河南临颍人，硕士研究生，主要从事当代中国政府管理理论与实践研究。